解读《慈善法》：公益慈善转型推动国家治理转型

朱健刚

《慈善法》的出台，一方面可能在公益慈善领域率先催生出中国特色的公民社会组织，化解社会矛盾，推动社会转型；另一方面它未来也可能会在公益慈善领域探索出中国的法治转型道路，从而为其他社会领域实现依法治理提供新的借鉴

在一个大时代中，身处其中的人们常常很难理解促成时代转变的那些关键事件。十年以后，如果人们回头来看，也许会发现，2016年十二届全国人大第四次会议高票通过《慈善法》，可能正是促成这个时代变成伟大时代的一个开端。它的意义也许不仅仅在于让中国的公益慈善事业有法可依，更重要的是，一方面它可能在公益慈善领域率先催生出中国特色的公民社会组织，化解社会矛盾，推动社会转型；另一方面它未来也可能会在公益慈善领域探索出中国的法治转型道路，从而为其他社会领域实现依法治理提供新的借鉴。

《慈善法》出台具有如下亮点：

它是中国立法史上少见的“开门立法”。以前的立法过程大多发生在政府各部门和各层级政府之间，社会很难参与。本次立法却广泛征求各方意见，立法工作小组长期和学者专家、慈善家群体、慈善组织领导人、政府各部门及媒体有很强的互动； 同时南下广东、上海、山东等地多次，积累了各地先行先试的丰富经验；还考察了美国等发达国家的实践。

可以说这次立法最大程度地综合了各方意见，也引起了社会的广泛关注，激发了社会公众对慈善的热情和活力，避免了很多闭门立法带来的问题。

这一立法过程和《境外NGO管理法》形成鲜明对比。这也是《慈善法》在2014年确定立法以后，可以在如此短的时间里出台，而《境外NGO管理法》却被迫延迟的重要原因。这一广泛的利益相关方参与立法的经验，值得未来其他相关立法借鉴和学习。

《慈善法》最出彩的地方在于，对慈善的定义接受了现代大慈善的理念，一方面不对私力救济加以约束，另一方面则扩展慈善定义，慈善不仅仅是救灾扶贫，也包括环保和促进科学、教育、文化发展，事实上将整个公益事业都纳入慈善法的规范中。这种概念的扩延和规范都使得慈善法和迅猛发展的慈善事业相适应，可以很好地促进慈善事业的进一步发展。

《慈善法》放开慈善组织的公募权是真正具有历史意义的突破。长期以来慈善组织发展的主要障碍是资源不足，单纯地依赖政府购买服务，不但增加政府财政负担，而且也使得慈善组织难以独立自主地发展。公募权的开放使得慈善组织可以进行多元资源的募集，同时也能够因为资源的涌入，招募到更好的人才，进行更好的组织建设。公募权的开放将是激发慈善组织活力的关键一环。

《慈善法》的另一个亮点是不但正式明确了慈善组织可以直接登记，而且还认可了非法人社会组织的活动权利。这些规定虽然事实上在广东等地的地方立法和政策中已有所体现，但是正式由一级大法予以认可，意义重大。未来相关的行政法规都将依据这一法律制定细则，这在很大程度上保障了宪法第三十五条规定的公民自由结社的权益。

《慈善法》专辟一章，介绍慈善信托，未来慈善信托不再需要主管部门的批准，这一规定使得冷冻已久的公益信托被激活。慈善信托的意义在于鼓励捐赠者参与到捐赠财产的处置中去，以信托的方式来保证慈善资金的良好运行。

除以上亮点外，《慈善法》也在税费优惠减免上做了突破性的规定，允许捐赠抵扣税费可以三年叠加。相关的进一步措施还需要税务总局和民政部门进一步讨论。

最后一点，但并不是最不重要的，《慈善法》明确了对慈善志愿者权益的保障。慈善不仅仅是捐钱捐物，捐献时间、精力和知识的志愿服务也是重要的慈善行为。《慈善法》没有忽略这一点，这是非常重要的激活全民慈善的法律保障。

当然，一部法律的出台一定是众多利益相关方平衡的结果，而且由于公众对专业慈善缺乏了解，甚至因为郭美美等事件对公益行业有不少负面看法，因此，这部法律的不少妥协性条款所带来的张力也给其未来的落实带来一定的挑战，值得引起民政部门和各级地方政府重视。

主要表现在：

第一，针对特定个人的面向不特定多数劝募的行为是否属于公募，是否需要由本法调整，《慈善法》在这一问题上还不够明确。虽然其立法精神是不调整私力救济的行为，但是由于针对特定个人这个定义还不明确，所以容易引起人们的误解，以为《慈善法》禁止个人为特定个人募捐。

第二，将有公募权的基金会的管理费用限制在10%，可能会引起管理部门对其他慈善组织同样的限制，将极大地阻碍慈善组织引进人才和提升组织能力。这类费用安排本来应该由慈善市场决定，人为地一刀切，一定会带来灾难性的影响。接下来民政部门制定实施细则时务必要注意这一危险倾向。

第三，允许互联网劝募本来是《慈善法》的亮点，但是由于用行政手段规定必须在政府指定的互联网平台上劝募，与互联网去中心化的规律相冲突，很难落实，也容易因为法不责众，给监管部门带来巨大压力。

第四，整个法律最令人遗憾的是，对于国际慈善和宗教慈善没有进行约定。这两方面的事业发展未来将处于法律真空，而这两块又恰恰是慈善事业的重要组成部分。

总的说来，瑕不掩瑜，相信随着法律的进一步落实，许多问题都能够得到逐步解决。不过这部法能否得到落实，真正严峻的挑战来自于执法的民政部门是否有足够的治理能力。

最近几年有关社会组织的法律制定都不是民政部门主导：放开社会组织登记是发改委主导，《境外NGO管理法》是公安部主导，《慈善法》是全国人大内务司法委员会主导，而执行都需要由民政部门来进行。同时，法律规范的事务又大大超过了民政部门的业务范围。所以，提升民政部门慈善事业的治理能力迫在眉睫。

随着《慈善法》出台，各类公益慈善组织需要行动起来，积极地把法律送进社区、单位、学校、企业，送到每个公民手上。只有每个公民行动起来，才能促成政府治理能力的提升，也才能让法真正成为社团生活的规则。

从某种意义上说，《慈善法》的出台，标志着公益慈善事业正从原有的 “感性公益和计划慈善”转向“理性公益和公民慈善”，这种转变与市场经济体制相适应。转型后的公益慈善组织也极有可能成为未来社会建设和国家治理转型的强大动力。公益慈善事业的转型能否带来一个多元共治的社会治理模式，我们拭目以待。