借鉴国内外经验 强化黑龙江省部门预算监管工作的对策建议

王曙光 刘雨佳

摘要：在阐明黑龙江省部门预算监管现状的基础上，针对其存在的部门预算监管法律依据不足、监管工作制度缺失、监管力度薄弱和监管人员素质不高等问题，在借鉴国内外部门预算监管经验的基础上，提出了健全部门预算监管法律法规，完善部门预算监管机制，加大部门预算监督审查力度和提高部门预算监管人员素质等强化黑龙江省部门预算监管的对策建议。

关键词：黑龙江省；部门预算；预算执行；预算监管

中图分类号：F8123 文献标识码：A文章编号：2095-3283（2016）04-0110-04

党的十八大报告明确指出：要深化财税体制改革，着力推进财政预算监管和专员办工作转型，强化财政预算编制和执行全过程的监管。部门预算是政府管理国家的重要手段，是国家进行宏观经济调控、部门履行职责及预防腐败的重要工具。黑龙江省部门预算监管工作虽起步较晚，但近些年不断推出创新举措，特别是省级人大财经委在部门预算监管中积极探索，大胆实践，创新机制，强化审查，取得了显著的成效，如部门预算编制时间大为提前，积极推进“收支两条线”和“国库集中支付”改革，扩大预算编制范围，但随之也出现了一些新问题，因而有必要借鉴国内外的有益经验，采取有效措施强化黑龙江省部门预算监管。

一、黑龙江省部门预算监管现状

（一）黑龙江省预算执行情况

近年来，黑龙江省各级政府及财政机关坚决贯彻国家、省委省政府和省人大的决策与决议，围绕“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等政策要求落实积极的财政政策，发挥财政基础性、支撑性作用，深入推进龙江丝路带建设，加快发展“十大重点产业”，各项经济等工作取得了新的成效。从全省预算执行情况上看，财政收支处于缓慢增长的态势，如2011—2015年公共财政收入从9975亿元增至11652亿元，增长168个百分点，其中省本级财政收入从2205亿元增至2591亿元，增长1751个百分点；公共财政支出从27941亿元增至40221亿元，增长4395个百分点。

2015年受经济下行压力加大和原油量价齐跌等因素影响，黑龙江省财政收入同比减少1359亿元，下降1045个百分点。面对困难局势，全省各级政府及财政机关向管理要效益，依法挖潜增收，特别是国家加大了对黑龙江省财政支持的力度，各类转移支付补助资金达24896亿元，同比增加257亿元，批准发行地方政府债券792亿元，使全省财政支出有较大幅度的增长（同比增加5879亿元、增长1712个百分点）；重点投入15亿元，对131个地勘项目实施深度勘查；对福特汽车、广瀚燃气轮机、哈工大焊接集团和哈船动力等成长型企业，采取股权投资等方式投入73亿元，加速科技成果向现实生产力转化；将85万户企业纳入“营改增”试点范围，减税254亿元；532万户企业免征增值税148亿元，237万户小微企业免征营业税和企业所得税95亿元，取消、停征25项涉企收费基金项目，减轻企业负担154亿元。

（二）黑龙江省部门预算监管的相关机构

黑龙江省部门预算监管的机构主要包括财政机关、审计机关、人代会及其常委会，这些组织机构发挥着不同的职能作用。

1财政机关。黑龙江省各级财政机关既要负责部门预算的编制与执行，又要加强监督管理部门预算的执行情况，特别是发挥对财政收支的合法性、财政支出绩效和预算调整有效监督与检查的重要作用，并对发现的有关问题要及时监督整改。

2审计机关。全省各级审计机关有权对政府及部门预算编制、执行和决算情况进行审计工作，特别要加强对部门预算编制是否真实、准确和各项收支是否完整、合法情况进行审查监督，从源头上规范部门预算执行和资金管理使用的合法有效性。

3人大及其常委会。黑龙江省人大及其常委会在本行政区域内，应保证国家计划和预算的执行情况。其内设的财经委主要负责组织或参与财政经济立法与监管等工作，以及对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算和资金使用的监管等。

此外，公众是重要的社会监督主体，具有范围广、影响大、方式灵活等特点。社会公众对部门预算进行监督，保障公众的知情权、监督权，发挥其监督预算的积极作用，促进部门预算更加科学、透明，因此“参与式预算”已成为黑龙江省推行的新预算理念。

（三）黑龙江省部门预算监管的主要措施

1成立专业预算审查组织——预算审查学会。为加强预算编制审查的专业性，2004年12月黑龙江省成立预算审查学会，它是一个以现代预算理论与黑龙江省地方预算工作实践紧密结合的应用性学术组织。其职责主要是参与省人大及其常委会履行预算审查监督职能，旨在提高预算监管工作质量和水平，推进全省地方预算工作的改革与发展。

2开通黑龙江省预算审查监督众包网络智库。黑龙江省预算审查监督众包网络智库是借助现代网络的互联互通功能，为预算审查监管提供财政预算公共信息的平台系统。通过该平台既可向社会公布预算审查监督项目，广泛听取人大代表、专家学者和社会公众等各层面的意见与建议，也可将预算审查监督效益交付专家学者等进行分析研究。

3创新实施黑龙江省“47891”工程规划。该规划主要是“坚持四个做好、七大工作理念、服务八项议题、九大工作平台、争创业务一流”，提出了地方政府预算审查监督工作应用性理论，首创地方预算审查监督众包网络智库和网络中心、预算审查监督议题服务平台化模式等，在积极推进公共部门预算监管改革方面取得了显著的成绩。

二、黑龙江省部门预算监管存在的问题

（一）部门预算监管法律依据不足

酝酿十年、跨越三届（人代会）、历经四审，素有“经济宪法”之称的新《预算法》于2014年首次完成修订，这无疑将引领我国新一轮的财税体制改革。目前黑龙江省已初步形成有关预算的法律制度，但部门预算监管法制仍存在一定的问题，主要包括：一是部门预算监管法制内容多为概括性、原则性的规定，其重要内容不明确或存在较大的模糊性，可操作性不强；二是部门预算监管仍有漏洞，个别内容之间存在冲突或矛盾，这在一定程度上弱化了部门预算监管在规范预算中的作用，使得各级人大、政府和财政机关在部门预算监管中发挥的作用受到限制。

（二）部门预算监管工作制度缺失

近年来，黑龙江省预算审查监管工作呈现出明显强化的趋势，但其监管工作制度存在“缺失”之处。如部门预算监管工作制度的完整性、科学性、有效性和透明度不足，管理工作制度重收支、轻绩效，过多地关注预算资金的多少，一旦资金分配到部门后则忽视了监管工作，也无法对部门预算分配的合理性、科学性及资金使用的效益性向社会公众交上一份满意的答卷；在部门预算制度的编制上，缺少预算评估结果与预算执行的有机结合，以及对预算编制的总体评估报告，既没有明确相关负责人的责任制，也没有将其履行的职责情况纳入到绩效评估中。

（三）部门预算监管力度薄弱

一是存在预算先期执行现象，如预算法及其实施条例规定，在预算经批准之前，各级政府、部门可按照上年同期的预算支出数安排支出，这一规定使预算执行与预算审批之间出现时间差异、部门预算的先期执行，[1]导致全省各级政府在人代会召开之前财政收支处于无预算状态。二是预算执行与调整随意性较大，因全省中心工作、重点任务等不确定因素的影响，部门预算在执行中随意调整的情况时常发生，如“部门申请、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，导致“一年预算，预算一年”，降低了部门预算编制与执行的权威性。

（四）部门预算监管人员素质不高

黑龙江省诸多市县没有设立专职的预算审查监管机构或是专职人员较少、工作人员素质不高、缺乏预算等专业知识，显然很难从专业性、全局性视角来审查部门预算编制与执行、决算编制情况。而聘请的兼职顾问、专家学者因精力和利益等因素的影响，其作用也非常有限。特别是市县级预算监管人员问题更为突出，从近年来日益趋同的审查结果看，部门预算的审查监督往往是走过场，导致对部门预算与决算进行全面、深入调查的困难，难以对部门预算及政府预算执行情况进行全方位的跟踪监督与问效，更缺少对针对性问题的整改建议。

三、国内外部门预算监管的经验

（一）国外部门预算监管的经验

1美国部门预算监管的经验。

一是立法机关内设专业性预算监管机构，配备一定数量的专业人员，专门从事预算编制及其监管工作。二是建立预算监督结果的公开透明办法，如制定议会的辩论制度、听证制度和质询制度等，保证了部门预算编制、执行与监督过程的公开透明程度。三是重视部门预算执行的监管，美国极为重视控制和监督部门预算的执行情况，各级政府或无论采用何种政治制度都设有相应的部门预算审查监控机构，并保证其独立行使预算审查监控的权限。

2英国部门预算监管的经验

一是预算编制与预算执行相分离，英国部门预算编制统一由预算局负责，预算执行由公共会计局负责，各司其职、互不干涉。二是强化预算监察管理制度，如派驻各个部门的财政监察专员都须按预算要求对每项支出签字后才可支付资金。三是注重各管理主体的分工协作，即建立由国会、审计和财政机关分工负责、协调配合的预算监管体系，国会主要是控制部门预算支出规模及使用方向，审计机关确保部门预算资金依法、高效使用，财政机关对部门预算执行的全过程进行监督。

3德国部门预算监管的经验

一是法制化程度高，德国部门预算监管最突出的特征是对每一项支出都以立法形式予以规范，强化预算的严肃性和约束力。二是注重绩效管理，预算编制要求对各项支出所履行职能的完成程度做出详细说明及论证，从传统“投入预算”进入“产出预算”阶段。三是预算编制相对独立，在编制预算的第一阶段各部门需要从国家发展的整体出发编制预算，预算监管机关在第二阶段制定预算初稿后再与各部门磋商，各部门若有不同意见需说明充分的理由，反之预算监管机关可不接受。[2]

（二）国内相关省市部门预算监管的经验

1辽宁省部门预算监管的经验

一是掌握编制信息，辽宁省预算工委积极参加省政府及财政厅有关预算编制方面的会议，了解有关情况，及时加强沟通，确保提交会议的预算能顺利通过。二是开展调查研究，主要是掌握不同地区、不同单位的预算需求及预算编制存在的困难和问题，从而提高审查监督的针对性。三是组织收入预测，构建辽宁省财政收入预测模型，利用预测模型对当年和下一年全省及省级预算收入进行预测，并及时将预测结果反馈给财政部门，促进预算编制更加科学、合理。

2北京市部门预算监管的经验

一是聘请财政经济顾问，主要是聘请部分专家学者参与预算重要议题的审查和研究，对提高预算审查监督水平发挥了重要作用。二是改进预算编制监督方式，按照“提前征求代表意见，在当年预算中予以考虑”的要求，北京市在预算监督办法中规定“各级政府编制预算时，应当征求政府部门的意见”，并使之成为预算编制的一项制度。三是借助审计力量强化预算监督实效，要求审计机关针对部门预算执行和管理存在的问题须提出明确的整改意见，以更好地强化部门预算监管工作。

3深圳市部门预算监管的经验

一是引入分项审查，深圳市创建预算草案分项审查和分项表决制度，即部门预算按部门、项目预算按项目进行分项审查，对各个部门的预算、项目均可提议修改，甚至投反对票。二是进行预算信息联网，主要是鉴于各级政府重预算报告，轻预算草案表，报告表述相对简捷，预算草案编制过于笼统，多数代表因看不懂或不知晓资金的用途而很难发表具体审议意见，故此深圳市进行预算信息联网的创新，较好地解决了上述问题。

四、借鉴国内外经验强化黑龙江省部门预算监管的对策

（一）健全部门预算监管法律法规

法制管理是部门预算监管所必须坚持的一项重要原则，黑龙江省人大及其常委会可依据国家的《预算法》等法律法规制定《黑龙江省部门预算管理法》，或省政府、省财政厅制定诸如《黑龙江省部门预算监管办法》，确保部门预算监管有法可依、增强其权威性，以及部门预算编制、执行与监管尤其是审批工作的合法性。此外，应采取细化部门预算项目等有效措施，解决好人大代表在预算审查“看不懂、看不完”或“不愿看”的问题。

为加强部门预算的编制、执行过程中的法律责任，应完善其处罚措施。如对故意隐瞒事实和虚列收入、支出，造成部门预算与决算失实的，未经法定程序调整部门预算的，对所存在的问题不及时纠正的，违反有关部门预算与调整、决算的有关法律及决定等，以及对直接或间接阻挠政府部门行使监督职权的行为，人大、政府及财政、审计、司法机关有权责令其予以及时纠正，并依法追究直接责任人员的行政或法律责任。

（二）完善部门预算监管机制

强化黑龙江省部门预算监管应健全审查制度，实施“三读”制，即“一读”时由财政机关对部门预算草案做出说明，“二读”时由预算委员会审查部门预算并就各部门收支项目的真实性和合理性进行讨论，“三读”时就全部预算草案形成预算委员会的初步审查决议。此外，还应注意部门预算审查的时间保证、专职审查、公开辩论、投票表决及公众参与等程序性要求，并对预算追加、追减等调整做出严格的规定，增加审查过程的透明度等。

建立黑龙江省部门预算监督检查机制，如制定规范的具体方案，开展系统培训，深入开展专题调查、细查问题；完善部门预算备案审查制度，如政府及部门应向人大等监管机构报送有关预算的规章制度、转移支付、部门预决算、汇总预算等文件和资料；完善部门预算绩效管理制度，适时修改部门预算绩效评估指标体系，提升绩效评估结论的合规性、公正性和可信度；健全部门预算全员监管责任制度，完善跟踪问效、问责机制等。

（三）加大部门预算监督审查力度

加强对部门预算执行的过程监管，如积极开展专项资金和项目的抽查工作，及时发现问题予以改正；坚持部门预算执行在线监督办法，并在全省范围内推广实施；加强部门预算重点项目的预先、初步和专题等方面的审查，通过“解剖麻雀”方式掌握部门预算的共性和个性问题；加强对部门预算调整的审查监管，实行总量控制和项目控制，前者允许其在规定范围内调整，后者要求追加（减）项目达到一定额度时需编制方案并依法审批。

此外，应强化部门预算事前、事中与事后全过程的审查，注重其合法性、政策性、数据性和绩效性审查，增强其审查结论的全面性，重点在“实”“准”“效”下功夫；注重事前介入把好部门预算初审关，促进人大、政府、财政工作与部门预算监管的有机结合；省财经委应选择全省重要部门或涉及民生的专项资金进行专题调研和专项检查，[4]强化部门预算审查监督的针对性，确保部门预算资金及时足额到位，提高资金使用效率。

（四）提高部门预算监管人员素质

一支政治思想素质高、业务能力强的专业监管队伍是完成高质量部门预算审查监督工作的基本条件。黑龙江省及各级地方人大、政府应强化部门预算监管队伍建设工作，如在选拔预算监管人员时应注重其思想品德素质，以及专业基础和业务能力；优化专业队伍结构，确保其工作人员既要熟悉经济、统计、审计、财政和税收业务工作，又要熟悉政策、法律和管理等能力；既要有理论研究能力，又要有调查技能和较强的文字功底。

近年来，黑龙江省成立预算审查、监督咨询室等组织机构，提高了部门预算审查监督的专业化水平，这种借助外力的做法效果是显著的。鉴于全省尤其市县现有专业人员数量偏少或不完全胜任工作的情况，可由人大常委会或财经委从审计机关、财经院校和会计师事务所等单位聘请专家或经验丰富的实际工作者充实到监管队伍中，由其提供与预算审议或监督有关的预决算修正案等服务，进而提高部门预算监管的专业化水平。

（五）做好部门预算的编制管理

美国和德国的部门预算编制是个非常独立的环节，与其执行相分离，增强了该环节的科学性，这是衡量部门预算执行效果的前提。因此，黑龙江省各级政府及部门、单位应积极做好编制预算的准备工作，以本单位事业发展计划为基础，根据上年度的预算执行情况和本年度实际状况，综合考虑各方面的因素，对本单位编制部门预算、支出应细化到项目；财政机关应认真审核项目支出预算，根据项目发展的重要性、可行性和社会经济效益，合理安排项目资金，且要分轻重缓急、不留缺口。

（六）规范部门预算公开制度

国内外部门预算监管经验表明，部门预算的内容应当定期予以公布，增强部门预算的透明度。黑龙江省可予以借鉴，即通过预算审批、执行和结果的公开，保证社会公众的民主监督，以使政府预算及部门的财务收支行为自始至终处于立法机关、新闻媒体和社会公众的监督之下，防止财政支出中浪费和缺乏效率等情形。[3]公布部门预算可通过政府网站或公众常阅的报刊等方式，如实公布审批和执行报告、历史数据等有关资料，以及面向纳税人的预算解释性文件，便于公众知晓、讨论和对照监督。

（七）实施绩效预算及考评办法

借鉴德国和英国部门预算绩效管理的经验，黑龙江省强化部门预算监管工作，提高部门预算执行效率，应改进预算监管方式，主要包括：一是确立绩效管理计划，并将其作为对部门或项目进行绩效考核的依据。二是提交绩效报告，详细描述绩效管理目标完成程度。三是开展绩效考核，根据公共部门及公共支出的性质和特点建立科学的绩效评价指标体系，以保证评价结果的公正性。四是应用考核结果，将绩效考核结果与工作整改、预算编制和目标责任结合起来，以提高部门预算监管的水平。

[参考文献]

[1]朱大旗完善人大对政府预算全方位的审查监督制度[J]法学杂志，2014（2）：13-22

[2]张德勇分税制实施以来的政府预算管理制度改革评估[J]地方财政研究，2015（2）：41-46

[3]文富恒人大预算审查监督新导向[J]人大建设，2014（2）：36-38

[4]张朝霞加强地方权力机关全口径预算决算监督研究[J]桂海论丛，2014（6）：114-120

Abstract： Based on the elaboration of the current situation of Heilongjiang Province departmental budget management， as for the existing problems， such as the lack of departmental budget management legal basis， the absence of supervision working system， the weakness of supervision strength， and the low quality of supervisory personnel， we draw on the domestic and overseas departmental budget management experienceIt puts forward the corresponding measures of strengthening Heilongjiang Province departmental budget management， including perfecting the laws and regulations on departmental budget supervision， improving departmental budget supervision mechanism， reinforcing the strength on the supervision and examination of departmental budget， and improving the quality of departmental budget management personnel.

Key words： Heilongjiang Province； departmental budget； budget implementation； budget management

（责任编辑：郭丽春梁宏伟）