预算管理视角下的“三公经费”控制研究

戚文君

摘要：随着“阳光财政”改革的进一步深入，做为政府公共预算中的“三公经费”支出，已成为全社会对政府预算支出观注的重点。所谓“三公经费”：指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费等，是政府维持必要的行政管理费用的正常运作。“三公经费”支出过于庞大，已经是政府预算中不争的事实，为维护政府预算的公信力，将有限的财政资金投入到发展国民经济、建设公共基本服务，扩大改革开放成果上，必须规范“三公经费”支出，从而进一步压缩行政运行成本。本文通过中央有关部门对“三公经费”的数据进行分析、比较，结合中国目前的国情，总结出中国“三公经费”出现褚多问题的主要原因。本文对这些问题的原因进行了深入分析，并结合一些国外成功的经验，针对中国“三公经费”的有效控制提出了一些对策和建议。

关键词：三公经费 预算管理视觉

“三公经费”支出有其存在的公共性和合理性，任何国家、任何政府都有“三公经费”支出。它的发生是政府从事公共管理和提供公共服务所必须要的财政经费保障。如何合理的界定”三公经费”，切实发挥其应有的作用，是当前建立“阳光财政”的改革目标之一，也是反腐倡廉，维护地方政府公信力的重要举措。研究党的“十八大”以来，中央政府进一步加强了反腐倡廉工作，并首次出台了“八项规定”，实施了稳健的财政政策，进一步加强了资金的财务管理。审计部门加大了审计监督的力度。通过近年来对中央预算执行审计报告中“三公经费”审计结果的数据对比，“三公经费”的支出明显有所下降，但问题依然严重。仍是各级政府部门亟待解决的重点问题。

一、目前“三公经费”管理存在的主要问题

（一）“三公经费”来源渠道较多，金额难以控制，超支有机可乘

一般行政事业单位的经费来源主要是财政一般预算拨款收入、预算内政府性基金收入、预算外收入、上级补助收入、经营收入、其他收入等，目前由于统计“三公经费”的口径不一，造成“三公经费”反映的数据缺乏全面性完整性。例如，“三公经费”预算公开的内容仅针对当年年初预算安排的财政拨款预算数、而从其他资金来源支出的“三公经费”预决算不在统计范围，数据缺乏完整性。当前的项目经费预算相对粗略，使用灵活性很大，其成本开支还可能隐含着大量“三公经费”支出，给“三公经费”支出化解为其他费用，隐藏在项目经费中提供了空间。

（二）“三公经费”支出会计核算不够规范，反映的数据缺乏真实性合法性

一是部分预算单位对“三公经费”范畴的界定不清，比如行政事业单位召开会议，会议开支可能会发生招待费、办公费、车辆运行费用等，财务人员在账务处理时可能将其只列支为会议费，而不列支为“三公经费”支出，存在很大的自主性。二是会计科目设置笼统，取数来源不一，造成会计核算数据与部门决算数据不相符。三是对“三公经费”概念的理解不透彻。虽然相关文件对“三公经费”已作了明确的界定，但由于基层财务人员的素质层次不齐，会计核算时不能对“三公经费”如实列支。这些情况导致财务人员归集数据存在主观性和片面性，使“三公经费”数据偏差较大。四、为缩减实际支出，有些单位将公务接待费、车辆运行费分解到会议费、差旅费、办公费、其他费用中列支；另一方面转嫁费用，将相关支出转移到所属基层单位列支，有些有资产对外出租的单位，用三公支出直接抵冲租金收入，违反“收支两条线”管理规定，收支不入账等等。

（三）“三公经费”内部管理和监督机制缺乏针对性和实有性

当前，行政事业单位财务管理主要依据有关财务制度、财务规则和内部控制制度等，内容缺少对“三公经费”日常管理的实施办法及细则。有些单位虽然制定了内部管理措施，但还很不完善，缺乏针对性和实有性，缺乏奖罚问责追究制度。有的单位存在“三不”即，“规定内容不清楚，落实行动不情愿，纠正偏差不主动”，等待观望的多，主动纠偏的少，甚至有“谁照办谁吃亏”的思想，致使内部管理制度流于形式，缺乏持之以恒的执行力。加之“三公经费”消费决策权在单位和部门的领导，而他们又是主要消费者，从而造成监督的缺位和弱化，内部审计人员就算发现问题，也不会集中在这个问题上，不愿意得罪人，自然在一定程度上纵容了 “三公经费”增长，内控制度不能起到应有的作用。

（四）“三公经费”公开信息质量不高，外部监督难以介入，难以发挥社会监督的作用

有些单位不按照要求公开“三公经费”、不按规定上报“三公经费”支出情况，财政部门缺乏有效的管理和监督手段。有些单位将“三公经费”分解到其它费用中列支，数字缺乏真实性，让人雾里看花，遭到公众质疑。但现行法律、法规中，行政机关应当接受上级机关或者法律监督机构的审计监督。在没有授权的情况下，一般社会中介机构无权向行政事业单位的三公经费进行检查。另一方面公众的维权意识，享有的知情权又少，缺乏监督的积极性；对公开内容的不理解，也挫伤了公众“三公经费”的监督的积极性，社会监督难以发挥真正的作用。

二、加强“三公经费”管理的对策与建议

（一）加强思想教育，构筑领导干部思想防线，提高会计管理职能

“三公”消费主体在高层，真正的问题也在高层。因此，治理“三公”消费问题必须以各级领导干部为重点对象，不得避重就轻，主次不分。一方面以当前形势为契机，向各级各部门开展法制教育和廉政教育、利用领导干部联席会议、领导干部培训会议、廉政教育会议等机会，加强宣传，以实际案例进行警示教育，帮助各级领导干部牢固树立艰苦奋斗、厉行节约的优良作风，从思想源头上树立宗旨意识，达到以德养廉目的。杜绝比奢侈、比排场、比高档、比享受的“享乐主义”思想和挥霍浪费行为，促进各级领导干部自觉抵制各种诱惑，认真维护公务消费纪律，艰苦奋斗、勤俭节约，做洁身自好、廉洁自律的表率。将部门、单位的一把手作为考核对象，使主要领导感到制度（机制）上有压力、有约束。

长期以来，会计管理职能弱化，对于单位的财务收支，会计人员只注重是否合规，手续是否齐全；更要对真实性、合法性负责，应加强会计从业人员职业道德的培训和管理，保证会计核算的合法性、真实性和正确性。同时要加大对乱帐、假帐、小金库现象查实一个，处理一个，杜绝部门违规操作空间。

（二）完善财政预算体制，统一标准、夯实“三公经费”管理基础

一是完善“三公经费”预算编制。改变财政部门预算编制流于形式，依据不科学、预算数额不合理、项目不细化的现状。借鉴先进经验，结合实际情况，认真研究分析财政部门预算编制体制，制定一套完整、合理、科学的体系，为评价“三公经费”高低奠定基础，有效地发挥预算约束和控制作用。二是健全“三公经费”相关标准。制定合理的执行标准，具有可操作性。如小车管理方面，制定严格的公车管理规定，包括购车需求的审批、购车标准、车辆维修、油费管理、驾驶员管理、领导责任等等，公务接待方面，本着厉行节约的要求，制定合理的接待标准、礼品标准、会议标准等；出国考察学习费用方面，严格审批制度，明确出行人员要求等。三是改进“三公经费”核算体系。合理设置核算科目，财政统一核算部门，严格控制科目的使用、原始凭证的审核，杜绝费用开支混乱、相互转移的现象。

（三）实行行政问责，进一步加强对行政权力的监督，强化社会监督

通过建立职责明确、结构合理、运行有序、运转高效的行政监督体系，将行政权力运行的每一个部位、每一个环节都置于有效的监督之下。要深化细化预算决算公开和“三公经费”公开，增强“三公经费”使用情况的透明度，主动拿出来“晒一晒”，是进一步加强管理，及时纠正偏差的有效手段。充分发挥媒体与群众舆论监督作用，让普通民众广泛参与其中，使各单位的公务行为置身于社会的监督之下。建立健全信访举报制度，各级纪检监察机关均开通举报电话和设立举报信箱，加大对公款吃喝、公款旅游、公车私用情况的社会监督。要加大对“三公”消费中有令不行、有禁不止的行为的责任追究力度，把各单位行政成本情况及“三公经费”公开情况，纳入年度目标考核、廉政考核和问责范畴，促使各部门自觉规范和收紧“三公经费”支出行为。要严肃党的纪律，对有违反“三公经费”使用规范的都必须要严肃处理，处理到具体事、具体人，标本兼治，以正党纪，力争做到舆论上严厉谴责，政治上坚决清除，经济上加倍处罚，法律上严加惩处。

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