地方官员特征、官员交流与环境治理——基于2003-2013年中国25个省级单位的经验证据

臧传琴，初　帅

(山东财经大学经济学院，山东　济南　250014)



地方官员特征、官员交流与环境治理
——基于2003-2013年中国25个省级单位的经验证据

臧传琴，初帅

(山东财经大学经济学院，山东济南250014)

在治理环境的问题上，政府行为在很大程度会受到主政官员的影响。本文利用2003-2013年省级面板数据，分别从理论与实证两个方面考察了官员不同特征和地方官员交流对环境治理的影响。结果显示，在官员特征上，有过中央从政和在非特殊领域以及有过系统性管理工作经验的官员更有利于控制污染。除此之外，官员交流与环境污染治理也呈现了正相关关系。本文的发现是稳健的，有助于加深理解具有何种特征的官员与为何加强地方官员交流会有助于治理环境污染。

地方官员；环境污染；交流效应

一、引　言

改革开放30年来，中国经济得到了飞速的发展。但是伴随着经济发展，环境问题也日渐突出。环保部发布的《2013中国环境状况公报》指出：在74个根据空气质量新标准监测的城市之中，仅海口、舟山和拉萨3个城市空气质量达标，超标城市比例为95.9%。全国平均霾日数为35.9天，比2012年增加了18.3天，为1961年以来最多。可见，解决中国的环境污染问题已经是刻不容缓。表面上看，中国的环境污染问题是由粗放式的经济发展模式导致。但更深一步地，在中国经济发展和环境治理的制度环境下，能否实现经济与环境保护的均衡发展，其成败关键是地方政府的行为[1]。政府本身作为一个抽象的“黑箱”，其所表现出来的各种特征其实是作为实体的官员动机的体现[2]。对于地方政府和官员在经济发展过程中不注意环境保护的现象，现有的研究大多从地方政府与官员在面对激励下的行为对环境问题的影响展开研究[3]。这一研究思路的缺陷在于将地方政府和官员行为固定在以追求激励为唯一目标，忽视了官员本身特征可能具有的影响[4]。由于官员本身具有异质性，同类级别官员面对相同的激励，其行为可能存在着明显的差异，相应的，对辖区的环境污染治理也会产生不同的效果[5]。很自然的我们就会考虑，地方官员的何种特征会更有利于其对环境污染的治理。

本文余下的结构安排如下：第二部分是文献综述与假设，梳理了相关文献中在官员层面对环境污染问题进行的讨论，并提出了相关假说；第三部分对研究的样本、变量和计量模型进行全面说明；第四部分是实证研究结果及解读；最后是研究结论与政策。

二、文献综述与理论假说

目前，国内外学者对于环境污染问题的研究已经较为深入。但从官员层面出发，研究官员特征对环境污染影响的文献却稍显不足。从内容来看，现有研究一般基于以下两个层面进行展开。

首先，部分学者讨论了官员在现有制度下，面对“财政激励”和“政治激励”所作出的行为对环境污染产生的影响。自中国1994年实行分税制改革后，中国的财政体制形成了政治上集权、经济上分权的格局[6]。在这种格局下，部分学者认为中央与地方的财政分权会不可避免地导致环境监管出现向底层竞争的竞次(Race to the Bottom)现象，使得地方政府对环境监管放松，导致环境质量下降[7]。但这一结论也受到部分学者的质疑，List和Gerking(2000)，Sigman(2003)等通过美国分权环境治理前后对二氧化硫等多种污染物进行测度后发现，分权治理会有利于环境质量的改善[8][9]。与此同时，部分学者提出政治激励也会对官员的行为产生一定的影响。徐现祥等(2007)指出，自20世纪80年代初，我国地方官员的绩效考核标准和升迁标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主[4]。那么相应的，如果官员在任期能够有一个良好的经济绩效，会帮助其晋升和连任[10]。在这种标准下，官员为了GDP的增长会不可避免的对环境进行牺牲[11][12]。

其次，随着研究不断深入，部分学者意识到，官员对辖区环境污染的影响不仅仅由其所面对激励决定。如果只从激励的框架下进行分析难免把官员作为个体“同质”化了。越来越多的研究表明，官员的晋升路径，学历，任职年龄等个人因素都会对辖区内环境污染水平产生一定的影响[1][13]。

综上所述，现有研究大多基于宏观层面，即在现有体制下官员行为对环境污染问题的影响，缺少从微观层面讨论由于官员不同的个人特征造成的行为差异对环境污染问题产生的不同影响。另外我们注意到，现有讨论官员特征对环境污染影响的文献对于官员自身特征的设置较为简单，并对一些关键变量缺少关注[14][15]。基于以上分析，本文将地方官员特征进行细化来考察其特征对辖区环境污染的影响，并利用省级面板数据进行实证检验。在这样的文献背景下，我们提出第一个理论假说：

假说1:地方官员个人的独立特征与环境污染之间存在相关性关系，具备不同特征的官员对辖区环境污染水平有不同的影响。

具体的，我们将官员特征细化为六类并对各特征分别作假设：第一，本地晋升的官员相较于交流的干部，更不利于控制环境污染。第二，相较于普通地方官员，有过中央从政经历的官员更有利于控制环境污染。第三，就任省级领导前有过系统性管理工作经验的官员更有利于控制环境污染。第四，在非特殊岗位工作的官员更有利于控制环境污染。第五，在某领域有专家背景的官员更有利于控制环境污染。第六，有过经济与管理类教育背景的官员更有利于控制环境污染。更进一步的，我们注意到，官员可能会同时兼顾以上特征的两种或多种。如果能观察到官员综合特征对环境污染的影响，会使我们的结论更加丰富。于是，我们将官员特征进行交互后提出第二个理论假说：

假说2:官员的独立特征具有互补性，交互后会形成官员的综合特征。官员的综合特征与环境污染同样存在相关性关系，并因不同特征产生不同影响。

三、数据与计量模型

(一)样本的选择与数据来源

本文使用2003-2013年中国25个省级面板数据。我们注意到，北京是国家的政治、经济、文化中心，出于政治需求，其污染问题的处理受到本级政府影响相对较小，更多地会受到中央政府的影响。西藏、新疆、以及港澳台地区因为数据收集问题不予考虑，云南省因为有较严重的贪腐问题会影响数据质量，所以也不予考虑[13]。各省二氧化硫排放总量来自全球统计数据/分析平台(EPS)和中华人民共和国环境保护部官方网站统计所得。省级官员的个人信息，例如官员更替、任期、年纪、履历等是根据新华网等网上信息手动搜集。在官员就任时期与对应污染年份，本文采用王娟和张克中(2014)的分类方法，以6月为界限，若官员在6月份以后调入，则将该年二氧化硫排放数据归为前任；否则归为继任者[13]。在选取官员的原则上，正如张莉等(2011)指出，虽然省长和省委书记会对省区内的经济发展、环境问题等事务做出处理，但是经济建设一般会由省长直接管辖负责，而省委书记则更多的是处理政治事务[16]。也就是省长管“经营”，省委书记管“政治”。所以本文重点关注了以省长为代表的官员特征作为解释变量对环境问题产生的影响。

(二)变量释义与描述性统计

我们将二氧化硫排放量作为衡量省区环境污染水平的标准。实际上，环境污染水平的选择标准有很多，比如污染物的排放，单位GDP能耗，二氧化硫排放等[17][18]。但由于数据可得性，以及为了更完整的展现分析结果，我们采用2003-2013全国25个省级单位年度二氧化硫排放总量作为被解释变量。其中为了方便分析，将二氧化硫排放量进行对数化处理。

在解释变量的选取上，本文借鉴之前学者的研究[7][19][20]，将解释变量定义为如下六类：(1)官员的晋升路径(Local)。在官员的晋升路径上，我们以官员在就任前是否在本省有过三年(含)以上工作经验为标准。首先，中国一向重视干部的交流，尤其是在20世纪90年代以来，干部交流被制度化，官员发生调动形成常态。其次，官员发生交流后需要一段时间适应角色和环境的转变[4][21]。所以本文设定升迁前在本地工作3年以上可以认为是本地官员主政，即没有发生官员交流。(2)选择官员是否有过中央工作经验(Center)。这其中既包括官员在中央系统性部门的任职，如中央办公厅，共青团等，也包括在国家部委和专业部门的任职。(3)是否从事过系统性工作(Sys)。即主政官员是否主抓过工作，也就是人们常说的“一把手”：针对省区普通官员至少要做到省长，国家部委或其他专业部门要达到部长级别。(4)调任前是否在特殊部门供职(Genera)。如果官员之前所在部门只需要考虑本领域问题，而且技术性较强就认为是特殊部门。(5)官员本人是否是专家(Expert)。如果官员取得本专业博士学位或者获得正高级职称都认为是专家。(6)官员个人专业背景(Academic)。如果官员所学专业背景技术性较强，在解决本领域问题时不需要过多的考虑经济发展与环境问题，例如航天、机械等专业，那么就认为官员个人专业背景具有特殊性，相对于特殊专业，更一般的定义官员所学专业为经济管理类专业，专业划分依据为官员最后学历所学专业。

为了更好的展示官员特征与环境污染的影响，我们加入控制变量将省区的特征进行控制。在控制变量的选取上，我们借鉴蔡昉等(2008)所选择的控制变量[18]。具体包括：省区各年人均GDP(gdp)，各省年度第二产业占GDP比重(eczb)，煤炭消费量占能源消费量的比重(mtzb)，工业污染治理占地区生产总值比重(gyzb)，各省区外商直接投资总值(fdi)。表1对上述主要变量的具体设定方式与描述性统计进行了展示。

表1　主要变量的描述性统计结果(N=250)

通过对表1官员特征进行解读我们发现，其中有过中央从政经历的官员大概占比约29%，有过系统性管理经验的官员大约25%，而在非特殊岗位从事工作的官员大约85%，是专家的官员占比约25%，而非经管类专业背景的专家则占比10.5%。省长这一职位是由外地交流而来的占比约51%。

(三)计量模型设定

在“官员特征与政策选择”的相关文献中，张军和高远(2007)以及王贤彬，徐现祥等(2009)采用了一系列相似的实证方法和技术[15][21]。本文的经验研究与他们的分析框架相匹配，因此采用他们的分析框架，具体在模型的设计上我们采用OLS最小二乘法。首先，在考察官员个体特征对环境污染的影响时，本文所使用的完整回归模型如下：

log(so2)it=α0+α1localit+α2centerit+α3sysit+α4generait+α5expertit+α6academicit+ηXit+μit

(1)

上述公式中，i表示省份，t表示时间，表示不可观测的省份和随机误差项。为被解释变量。其中，α1代表截距项，α1-α6的系数分别显示了官员的交流效应，官员就任当地省长前是否从事过系统性管理工作，官员是否有过中央工作经验，官员在就任前是否在非特殊性岗位从事工作，官员本人是否是某个领域的专家，以及官员的专业背景对辖区环境污染的影响。如果这些系数显著为正，则说明上述官员特征有利于控制环境，如果某项系数显著为负，则说明官员的该项特征不利于控制环境污染。同时，为了更好的控制省区发展水平对环境污染的影响，我们加入了一组控制变量,其中包括：省区各年人均GDP，各省年度第二产业占GDP比重，煤炭消费量占能源消费量的比重，工业污染治理占地区生产总值比重，各省区外商直接投资总值。在回归时，为了细致考察官员各项特征与被解释变量的关系，同时为了排除官员其他特征的影响，我们在对控制变量进行控制的基础上，对各解释变量逐一进行回归，并将结果展示在表2中。

进一步的，为了更细致的考察不同类型特征官员对被解释变量的影响，以及检验这些特征之间是否会产生关联关系，我们将官员的特征进行交互进行分析。模型依然采用OLS最小二乘估计，设定如下：

log(so2)it=α0+β1centerit*sysit+β2centerit*localit+β3centerit*sysit*generait+

β4sysit*generait+β5expertit*academicit+φXit+ηPit+μit

(2)

方程(2)中,系数β1-β5分别度量了“京官”在调任到地方前是否有过地方从政经历，官员是否为从事过系统性工作的“京官”，官员就任前是否在非特殊岗位有过系统性工作经验，官员是否为特殊领域专家以及“京官”在调任地方前是否在非特殊岗位有过系统性管理工作。代表官员所在省区的控制变量，其选取标准与方程(1)中的控制变量相同。为了更好的控制模型中可能存在的内生性问题，在对交互项进行回归时，我们同时将官员个人独立特征作为控制变量加入方程，用Pit表示。最后，我们将结果展示在表3中。

四、实证分析

(一)官员独立特征与环境污染

表2显示了官员特征与环境污染关系的回归结果。第(1)列显示了官员交流对环境污染问题的影响。我们发现，加入一系列控制变量后，地方官员交流可能对减轻辖区内环境污染状况有正向影响。回归结果显示，相较于通过交流产生的主政官员，如果主政官员是通过本地晋升，辖区内环境污染水平会增加约7.3个百分点。产生这种现象可能有两方面原因：一方面，本地晋升的的官员极易出现“政治垄断”以及“利益联盟”丛生的现象[1]。另一方面，为了实现同样的政绩追求，本地晋升官员由于在当地有一定的基础，会出于惯性延续以往的发展模式，从而造成环境污染问题的加重[22]。

表2的第(2)-(6)列展示了一系列官员个人特征对辖区环境污染的影响。其中，第(2)列显示了官员是否有过中央从政经验对环境污染的影响。我们发现，有过中央从政经验的官员与辖区内环境污染水平在5%的水平上呈现出显著的负相关关系。我们可以从两个维度进行理解：一方面，在个人特征上，“京官”一般会与中央保持一种较好的关系，并且由于有过中央从政经历，“京官”处理问题更容易从大局出发，考虑更全面。另一方面，在激励机制上，将“京官”调任到地方可能是中央为了缓解由于地方经济发展所不断加重的环境问题[13]。这样一来，就形成了京官与普通地方官员政绩考核标准的双重性，自然也就导致了两者行为的异质性。但是，这是否意味着“京官”相较于地方官员对环境污染的治理水平更高？我们注意到，“京官”调任到地方也是官员交流形式的一种，但是“京官”对环境污染的影响无论从显著性还是系数都小于官员交流对环境污染的影响，这说明单纯从官员交流的角度看，“京官”对环境污染的治理水平并不比由地方交流晋升的主政官员能力强。可能的原因是，调任到地方的“京官”更多的是出于“锻炼”的目的，所以即使环境污染没有得到很好的控制，这些官员依然有很高的晋升概率[19]。

表2的第(3)列衡量的是官员是否从事过系统性工作与环境污染的关系。这是本文的创新点之一，以往研究官员特征对环境与经济的影响没有考虑到官员过往从事工作的特性。我们发现，从事过系统性工作的官员，会使得辖区内的环境污染水平下降约8.6个百分点，并且在1%的水平上显著。在本文的研究中，官员这一特征对环境污染治理影响最大。可能的解释是：有过系统性管理工作经验的官员的适应性更强，处理问题更有高效性。由于省级官员的任职期限大多在3-5年内，快速地适应工作十分重要。同时，有过系统性管理工作经验的官员一般被认为能够得到更好的晋升机会。而中央对省级官员的考核不仅仅是经济效益，也会全面地考察官员在环境，民族等问题上的综合表现。所以在同样的情况下，无论从能力还是动机，有过系统性管理经验的官员在处理环境污染的问题上会表现的更好。

在表2的第(4)列，我们考察了官员在就任省长之前从事的工作性质对辖区污染水平的影响。我们发现，相较于从特殊岗位晋升的官员，如果官员在就任省长之前是在非特殊领域工作，其辖区内的环境污染水平会下降约8.5个百分点。一个可能的原因就是：官员如果就任之前在特殊岗位工作，可能意味着需要其处理的政务专业性较强。而担任省级领导后，官员面对的不仅是专业领域的问题，更是一个省的发展。所需承担职责的横向增加可能会使得一些官员“力不从心”，出现“顾此失彼”的现象。反之，如果官员之前就有全面参与各项工作的经验，在接任后会较快速的进入角色。

表2的第(5)列衡量官员的专家背景对辖区环境污染水平的影响，通过回归我们发现：如果官员是某个领域专家，会显著的减小辖区内的环境污染水平。一般认为，如果一个人能在某个领域做到专家级别，那么其韧性和对问题的钻研能力会强于一般人，这样的官员可能会对问题分析的比较透彻和长远，能够意识到发展经济的同时也要关注环境污染。与此同时，通过对第(6)列进行解读，我们并没有发现官员专业背景这一特征对环境污染治理水平产生显著的影响。但是回归系数的符号显示，具有经济与管理类专业背景的官员会相较于其他类型官员更有利于控制环境污染。

表2　官员独立体特征影响环境污染的回归结果(N=250)

注：“* ”、“** ”、“*** ”分别表示在10%、5%、1%水平上显著。下同。

(二)官员综合特征与环境污染

表3是在表2的基础上添加了官员各种特征的交互项后产生的回归结果。其中，第(1)、(2)、(3)列实际是对有过中央从政经历的官员特征的细化。学界对京官环境治理效应的正负性一直有争论，通过表2的解读我们发现，调任到地方的“京官”会对辖区内的环境污染治理有显著的正向作用。为了更细致的讨论，同时为了回应Persson与Zhuravskaya(2000)[23][24]对普通“京官”可能不如本地升迁官员更注重环境问题的结论，我们设置了一系列“京官”与个人特征的交互项，来细致考察不同特质的“京官”对辖区环境污染治理的影响。

回归结果显示，“京官”在任职前有过地方工作经历，从事过系统性管理工作，以及在非特殊岗位上有过系统性工作经验都会对环境污染治理有显著的正向的作用。同时，对系数进行解读我们发现，有过地方任职经历的“京官”会使得辖区内环境污染水平在10%的显著性上下降约13.9个百分点。而有过系统性管理工作经验的“京官”在5%的显著性水平上会使得辖区内污染水平下降12.5个百分点。更进一步的，如果这部分官员是在非特殊岗位上工作，那么其辖区内的污染水平会在同样的显著性水平上下降约11.7个百分点。我们发现，有过系统性管理工作经验的官员更有利于控制环境污染，这一发现与表2的结论是吻合的。

第(4)列展示了在非特殊岗位有过系统性管理经验的官员是否对污染问题处理能力更强。回归结果显示，相对于普通地方官员，具有上述特征的地方官员在1%的显著性水平上会使得辖区内的环境污染水平下降约9个百分点。同时通过与表2对比我们发现：具有从事过系统性工作，以及在非特殊性质岗位工作的官员均会对环境污染水平有较好的控制，并且如果同时具备这两种特征，在控制环境污染的效果上会更明显，这意味着，对于辖区内的环境污染治理，地方官员的这两种特征可能是互补的。

第(5)列展示了官员是否是某个特殊领域的专家对辖区内环境污染水平的影响。从回归结果看，这一解释变量与被解释变量的关系并不显著。但是对数据的解读我们也发现二者是呈现负相关关系。出现这一现象的原因可能是本文选取样本的问题，官员是否是某个特殊领域专家与环境污染的关系还有待于进一步的研究。

表3　官员综合体特征影响环境污染的回归结果(N=250)

(三)稳健性检验

在基准回归分析中，环境污染水平的测度是以各省二氧化硫排放量为标准。那么，官员特征对环境污染的影响是否具有稳健性？进一步地，我们将各省环境规制强度作为二氧化硫的代替变量进行稳健性检验，通过与表3的对比我们发现，有过系统性工作经验的“京官”，以及在非特殊岗位上有过系统性工作经验的“京官”与其辖区内的环境规制强度没有显著的相关性，但是对环境污染水平却有较好的控制，可能的原因是具有此类特征的官员在解决问题时更容易从大局出发，针对具体问题采取措施，而不是通过高强度的环境规制手段来减少污染水平。另外，我们还发现，具有非经管类专业背景的专家型官员与环境规制强度呈现出显著的负相关关系。除了上述两项特征，其余官员特征的各交互项与被解释变量均呈现出显著相关性，并且在解释方向上也并未出现偏差，这说明我们的结果是稳健的。限于篇幅，稳健性检验结果文中未列示。

变量(1)(2)(3)(4)(5)(6)Local-0.138*(0.076)Center0.084(0.077)Sys0.241***(0.080)General0.080(0.105)Expert-0.028(0.077)Academic-0.353***(0.110)控制变量YesYesYesYesYesYes_cons-0.838***-0.864***-0.835***-0.874***-0.853***-0.869***(0.288)(0.290)(0.282)(0.294)(0.291)(0.284)N250250250250250250

表5官员综合体特征影响环境规制强度的回归结果

五、结论及政策建议

本文从理论与实证两个方面研究发现，官员的多项自身特征和官员的交流都与环境污染呈现出显著的相关关系。其中，在任官员若是从中央调任地方、官员在以往有过系统性管理经验、官员是某些领域的专家这些特征都会与环境污染的控制呈现正相关关系。而地方官员的交流也是影响环境污染控制的重要因素。在加入了京官与是否从事过系统性工作、上任前工作性质是否具有特殊性两项的交互后发现，具有系统性工作经验，并且上任前从事的是非特殊性质工作的京官更有利于控制环境污染。对于有过系统性管理工作经验，并且从事的工作性质不具有特殊性的官员会更注意环境问题。

随着中国经济的进一步发展，环境问题已经逐渐成为制约中国可持续发展和经济稳定的重要影响因素。对于环境问题的治理，中央政府、地方政府等各级行政单位都应该扮演重要的角色，尤其是作为环境污染来源的地方政府，在解决环境污染的问题上更是责无旁贷。但是环境污染的治理需要考虑多方面因素，传统的说法认为“牵一发而动全身”，如何平衡环境污染与经济发展等问题，实际需要主政官员巧妙的智慧。通过本文研究结论我们建议：(1)中央在确定省级地方政府领导人的时候应该全面综合地考虑官员自身的特征。一些官员在之前的岗位上可能有比较突出的表现，但是不意味着其接手省长这一职务后能很好的协调经济发展与环境污染的关系。根据本文分析，应当优先考虑符合有过系统性管理经验，上任前没有在特殊岗位工作的官员。(2)应当加强地方干部的交流。一方面，中央与地方应该实行双向交流。对中央来说，地方官员如果到中央工作，既可以培养地方官员，又可以通过地方官员获得当地的实际情况，在做出决策时可以更好的结合实际。对地方来说，中央官员的调入，可以开阔地方政府的视野，能够更加全面地考虑问题，处理好经济发展与环境保护的关系。另一方面，地方官员之间的交流也是必要的。通过地方官员的交流，可以防止本地官员长期执政导致的“利益联盟”等情况，迫使当地转变发展思路，更好地实现环境保护与经济的共同发展。同时，地方间的联系的加强，有利于促进解决“地方保护主义”的问题，实现各地区经济协调发展。

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(责任编辑:风云)

Local Officials’ Characteristics, Exchange and Environmental Management ——Empirical Evidence from 25 Provincial Units of China in 2003-2013

ZANG Chuan-qin， CHU Shuai

(School of Economics, Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China)

In environmental management,the government behavior will be greatly affected by government officials.This paper uses the panel data of 25 provincial units in China from 2003 to 2013 years to test theoretically and empirically the impacts the different characteristics of local officials and the exchange of local officials on environmental governance.The results show that with regard to local officials’ characteristics, those officials with working experience in the central government or in non-special fields, or having systematic management working experience are more willing to exercise strict control on environmental pollution.In addition, there is a positive correlation betweeen the exchange of local officials and and the control of environmental pollution.

local officials; environmental pollution; communication effect

2015-11-23

国家社科基金资助项目(15BJY056)

臧传琴，(1969-)，女，山东诸城人，山东财经大学经济学院副教授；初帅(1993-)，男，山东菏泽人，山东财经大学经济学院硕士生。

F205

A

1004-4892(2016)11-0105-08