我国中等城市财政运行的可持续分析——基于106个地级市2003-2013年的数据

王德祥，雷　蕾

(武汉大学经济与管理学院，湖北　武汉　430072)



我国中等城市财政运行的可持续分析
——基于106个地级市2003-2013年的数据

王德祥，雷蕾

(武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072)

中等城市是我国未来工业化和城市化的重要承接载体，在现代化战略全局中具有重要作用。本文基于政府跨期预算约束的理论框架，对我国中等城市2003-2013年期间的财政收支数据进行面板协整分析。实证结果表明中等城市的财政收入和财政支出之间确实存在长期协整关系，但财政可持续性较弱。而不合理的转移支付制度、民生投入的增长以及庞大的地方政府债务对财政收支差额的影响较为显著，是造成可持续性较弱的主要风险因素。

财政可持续；中等城市；协整检验

一、引　言

近年来，随着全球金融危机的爆发并在全球范围内引起广泛的经济危机，许多国家的主权债务严重激增，财政可持续性研究又一次得到广泛关注。与此同时，中国由于全球经济波动以及国内产业升级导致增速放缓，新一轮积极财政政策带来的赤字扩张与债务攀升，人口结构变化和支出需求压力增大，地方政府债务规模呈现不断扩大之势，使财政的可持续性面临着巨大的挑战。因此，加强对我国财政可持续状况的研究，对提升我国财政状况和促进经济的全面、协调、可持续发展具有现实意义。

长期以来，我国城市体系发展不均衡，中小城市相对衰落，城市研究也主要集中在大城市、特大城市或城市群(带)。根据联合国研究表明，世界上超过一半的城市居民居住于人口小于50万的中等城市中。从中国城市年鉴的统计来看，我国城市结构在数量上以中小型为主，并且就人口和GDP份额而言，其所占比重也相当高。作为我国城市体系的重要组成部分、连接大城市和小城镇的纽带，基于大城市资源环境承载力以及持续发展边际成本的限制，中等城市是我国未来工业化和城市化的重要承接载体，在现代化战略全局中具有重要地位。在此背景下，考察中等城市公共财政体系的可持续性就更有必要了。

二、文献综述

“财政可持续”(Fiscal sustainability)这一概念学术上并没有一个确切统一的定义，最早由Buiter(1985)比较明确地提出，他将其阐释为“经济实体的财政存续状态或能力”[1]。这很大程度上是指政府偿债能力，当一个国家或地区的财政状况无力偿还债务时，它就不能存续而宣告破产；反之财政则可持续。

国外对财政可持续的研究历史相对较长。实证研究方面，对于财政可持续的条件和评价方法存在一些不同的界定，总体来说包括两类方法。第一类是指标法。Domar(1944)通过数理分析提出收敛的债务负担率理论，将债务与总产出的比率收敛于一个有限值作为财政可持续的判断标准[2]。从理论上看，如果政府债务增长率小于或等于经济增长率，财政就拥有偿债能力。Blanchard(1990)基于此进一步提出了在保持政府债务负担率不变的条件下更具政策实施参考的“基本预算缺口指标”、“税收缺口指标”等指标[3]。Mendoza(2004)提出了“自然债务限度”(Natural Debt Limit)，是相对安全的指标，即政府可能出现的最差财政盈余或赤字时的债务负担率[4]。还有被广泛了解的1992年《马斯特里赫特条约》中债务负担率不得高于60%、赤字率不得高于3%的指标。它的最主要的优点在于计算简单，易于比较，但并没有考虑个体的差异以及变量的不确定性，很难具有普适性。

第二类是对“跨期预算约束”理论的研究和运用。检验“跨期预算约束”是否成立又涉及两种计量方法：第一，检验累积债务或赤字的平稳性。如果时间序列平稳，那么“跨时预算约束”得到满足，财政是可持续的。Hamilton & Flavin(1986)较早考察了美国年度财政赤字和累积债务，认为时间序列是平稳性的，财政可持续[5]。后续Uctum & Wickens(1996)，Bohn(2005)等的实证研究都是基于此[6][7]。第二，检验财政收入与财政支出的平稳性及相对均衡关系，比如Trehan & Walsh(1988)、Hakkio & Mark(1991)、Quintos(1995)、Bravo & Silvestre(2002)等的研究。他们认为财政收入与财政支出之间存在长期协整关系时财政可持续的跨期预算约束条件才能得到满足，并且两者之间协整向量(-1，β)需满足0<β≤1[8][9][10][11]。在β=1时，财政强可持续；0<β<1时，仅存在财政弱可持续性。

我国对财政可持续的研究与国外比相对较少，实证研究大多集中于中央政府层面。周茂荣等(2007)利用协整检验的方法对我国1952-2006财政收支数据进行实证研究后认为我国财政可持续且可持续的显著性水平较高[12]。张旭涛(2011)对我国1978-2010年间的财政状况进行基本盈余率和债务负担率的关系分析[13]。余永定(2000)构建了一个确定性模型计量分析影响财政的各个确定变量和变量间的确定关系[14]。陈建奇等(2012)在此基础上扩展到一个随机动态分析框架，并进行实证研究发现当前财政没有偏离可持续的发展路径[15]。

近年来，地方财政可持续发展问题的凸显使其得到了越来越多的关注，集中在省一级政府的研究相对较多。匡小平(2004)对地方财政可持续性的分析方法进行了研究[16]。马拴友等(2006)研究了财政可持续性的条件，使用动态优化方法对其进行了较为严密的论证[17]。罗航(2009)运用面板协整检验的方法对我国省级政府财政的可持续性进行了分析，研究结果表明，地方政府的财政收入与支出间存在着长期协整关系，基于估计的协整系数得出其可持续性较强的结论[18]。唐祥来等(2014)从动态角度对江苏省财政状况进行分析，发现小口径财政高度依赖中央转移支付表现出弱可持续性或不可持续性，而中口径财政在考虑非税收入因素后转化为强可持续性[19]。

随着研究的深入，财政可持续的内涵也在不断地扩展。张新平(2000)构建了一个财政可持续发展评估指标体系，包括财政可持续发展与经济发展、税收建设、资源开发与利用、社会稳定与进步、生态环境保护等五个方面[20]。武玉坤(2011)认为影响地方财政可持续性的重要因素有制度性压力、结构性压力和不确定性压力，维持可持续性的路径选择是财政体制和政治体制的有机结合[21]。基于此，本文试图从财政收支角度，运用多城市面板协整的方法对中等规模城市的财政可持续状况进行分析和评价，从而为其财政稳定和区域发展以及我国城市化提供一定的政策参考。

三、理论框架

原则上说，如果政府可以无限度地发债那么任何预算赤字值都是可能的，但事实上这自然不可行因为政府面临着自身预算约束。政府收支的会计恒等式如下：

(1)

其中，Z是除利息支付以外的支出，P是财政收入，D是公共债务，r为实际利率[22]。

在政府存续财政具有延续性的前提下，移项并重写后续时期的该等式，逐次迭代，递归地解出跨时期的预算约束：

(2)

跨期预算约束条件要求政府在无限期的债务现值趋近于零，这也被称为非蓬齐博弈条件，即不能永远靠借新债来偿还旧债。当(2)式右侧的第二项为零时，即：

(3)

将该条件带入(2)式则可以得出：

(4)

等式(4)表示的是当前公共债务存量与未来基本盈余现值之和相等。如果等式(3)或是等式(4)成立，那么意味着累积债务满足跨期预算约束，政府公共财政可持续。为了更方便地进行实证检验，对等式(1)进一步做代数变形，定义：

(5)

得到一个现值借贷约束(Present Value Borrowing Constraint，PVBC)方程：

(6)

假定y代表GDP的实际增长率，现值借贷约束可变形为：

(7)

假定实际利率r和实际GDP增长率y固定不变，预算约束可以表示成如下形式：

(8)

将这个条件带入(8)式相似地可以推出：

(9)

综上，要评价财政是否存在可持续性，我们可以对债务存量差分的平稳性以及基本预算盈余与滞后的债务存量之间的协整关系进行检验。

(10)

等式(10)的右半部分是一阶差分的形式，因此ZZt和Pt之差即为基于政府跨期预算约束条件的一个平稳过程。所以，财政可持续要求ZZt和Pt必须协整并且差分平稳。其检验涉及到如下的协整回归：Pt=α+βZZt+μt。μt是一个平稳的序列，此时如果β=1，这两者之间一定存在协整关系，财政可持续性强。但学术上一般认为财政可持续的政府收入与支出之间协整向量只需满足0<β≤1，若0<β<1，财政为弱可持续。

四、数据和实证

(一)数据描述

本文所用的城市相关数据来自《中国城市统计年鉴》。根据2014年最新发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中城市规模划分标准的调整，我国中等城市被重新定义为城区常住人口50万以上100万以下的城市。据此，以2013年人口状况为标准，根据地级市市辖区平均人口数以及县级市年末总人口数，符合区间条件的包括106个地级市以及165个县级市。鉴于可得的数据，最终选取了106个地级市2003-2013年的面板数据确定为分析主体。

地级市的统计口径限定为市辖区，包括城区、郊区，不包括辖县和辖市。选取的统计指标包括地区生产总值(GRP)，一般预算内收支口径的地方公共财政收入和地方公共财政支出。

图1　中等城市财政收入与财政支出均值状况　　数据来源：中国城市统计年鉴[M]．北京：中国统计出版社

从近些年中等城市总体均值的数据来看，财政收入以及财政支出的增长很快，都超过10%甚至最高年份达到30%以上，同时，两者占地区生产总值GRP的比重也呈不断上升趋势，表明两者的增长快于GRP的增长，财政能在城市发展中发挥更大的作用。同时，财政支出一直大于收入，且两者差距还比较大，需要预算外收支的调节来达到平衡。

从中等城市个体的数据来看，收入比重约介于1%-19%，支出比重约介于2%-35%，普遍收不抵支，收支失衡明显。而且直观上看，收支比重与地区生产总值的变化方向比较一致，即GRP较大发展水平较高的城市倾向于有更大的财政收支比重，这与时间上的纵向趋势也符合。

(二)面板单位根检验中等城市财政收支序列的平稳性

表1　中等城市财政收入与财政支出面板单位根检验结果

注：括号中为p值。

(三)面板协整检验中等城市财政收支序列的长期均衡关系

表2　中等城市财政收入与财政支出Kao和Pedroni面板协整检验结果

实证检验结果显示两种方法下统计结果都较为显著，表明基于多城市面板协整的分析，中等城市财政收入和财政支出面板序列存在较强的长期协整关系。在此基础上进一步对中等城市政府财政收入和财政支出的间的相关系数进行估计，回归结果列于表3、表4。

表3　中等城市财政收入与财政支出面板回归结果

表4中等城市财政收入与财政支出长期协整系数估计

长期协整系数t统计量H0:β=00.68192949.01446H0:β=10.68192922.86142

回归系数在1%显著性水平下显著，根据计量结果得出的面板协整回归方程关系表达式为：SR=0.6819ZC-35552.51。长期协整系数估计值为0.681929，在1%的显著性水平下可以显著地拒绝β=0的零假设。但同时通过计算对β=1的零假设进行检验，也可以显著地拒绝原假设，因此协整系数β显著地小于1。协整系数仅为0.681929，显著小于1并且与1相差较远，表明如果仅考虑小口径的一般预算内收入难以保证一般预算支出的需要，中等城市财政状况虽未背离常态严峻到不可持续的程度，但不能严格满足跨期预算约束，公共财政具有弱可持续性。

样本中约近十年的数据显示中等城市财政运行的常态是收不抵支，似乎难以持续。但事实上通过实证检验，地方公共财政仍具有弱可持续。这可以在一个相对较长的时间范围内理解：根据前文的理论框架分析，由等式(10)可知，政府跨期预算约束条件下财政可持续要求地方收入增量必须大于公共支出和债务增量，并且这是一个长期的过程，我们假定在长期情况下这一条件得到满足。因此，基于现状中等城市必须要约束支出和债务，同时调整中央和地方的收入划分，通过各种方式增加收入，从而实现财政自立和健康发展以及可持续。

综上检验结果，我国中等城市财政收入和财政支出之间确实存在长期的协整关系，但财政可持续性较弱。

五、可持续发展面临的挑战

鉴于中等城市相关数据的缺失，文章替代性地以地方政府为口径建立一个同期多元回归模型进行实证分析作为参考以探寻中等城市财政持续性较弱的原因。作为地方政府的重要组成部分，中等城市各方面占其比重明显，趋势也具有一致性。收支失衡程度以地方财政收支差额(CE)来衡量，通过定性分析和逐步回归筛选出拟合优度较高的解释变量：地方财政中央税收返还和转移支付(ZY)、地方财政非税收入(FS)、地方财政民生支出(社保、教育、医疗卫生支出之和，记为MS)以及地方财政债务付息支出(ZW)，最终回归结果如下：

表5　地方政府收支差额影响因素回归结果

模型整体拟合较好，各变量的显著性水平也比较高，结果表明地方政府财政可持续性主要受以下一些风险因素的影响。

(一)转移支付制度的制约

转移支付和财政收支差额显著正相关。2003至2013年间中央税收返还和转移支付的绝对量增长了近400%，与地方政府自有财政收入的比值达到70%-88%的区间。中央政府大规模的各种补助造成地方政府的高度依赖，把补充收入当作重要收入来源。建立在这种基础上的财政收支增长直接造成了地方财政规模虚增，不利于调动积极性和和主观能动性，有些地方甚至可能利用信息优势进行欺瞒谋求自身利益，中央的调控也就背离了初衷。其次，分税制后财权上移事权下移造成地方事权和财权的不匹配是收支失衡一个重要背景，这种长期制度性缺口应该通过制度内部的改革或者调整来解决，预算外收支的调整只是辅助性和间接性的，不能从根本上解决问题，也不能成为常态，否则最终会影响到财政的可持续性。最后，中央与地方以及各级地方政府之间存在的转移支付制度本身也存在一些问题，不够规范，结果上也并不能使各级政府之间事权与财力完全匹配，中等城市仍面临着严重的收支矛盾和巨大的财政困境。

(二)人口结构变化与民生投入的压力

民生支出的快速增长也给地方财政支出带来巨大的压力，是收支长期失衡的重要原因。目前，我国人口老龄化已进入快速发展阶段，严峻的人口结构转变一方面会使劳动力人口减少，储蓄和投资下降，从而阻碍经济的长期发展，另一方面也将逐步给公共支出带来压力，严重地威胁中等城市城市长期财政可持续。另外与发达国家相比，我国财政支出结构中用于社会保障和社会事业的相对较少，而行政、建设性开支比例却一直很大，财政支出结构面临公共财政转型，近些年教育、卫生、医疗、社保等方面支出无论绝对额还是占地方一般预算支出比重均有明显快速增长的趋势，这将增加中等城市的财政负担，而且大部分都是刚性支出。

(三)庞大地方政府债务的威胁

债务付息支出一定意义上代表了地方债务的增长，也会显著造成财政收支失衡。尽管除一些特殊规定外，地方政府及不得以任何方式举借债务，但近些年来我国各级地方政府实际上绕开相关规定通过组建政府融资平台公司发行企业债、公司债、资产证券化、资产信托计划和银行贷款等多种形式筹措资金。地方融资平台迅速发展，庞大的地方政府债务已经严重威胁到中等城市财政可持续，加剧了财政风险。根据2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》，我国当前地方政府债务绝对规模很大，仅是负有偿还责任的债务即达到108859.17亿元，而其中市级政府负债规模显著偏高，占地方政府债务的比重平均达到41.03%。城市财政增长的负债化现象和潜在风险不断加大，制约了经济社会的发展，给中等城市财政可持续带来严重隐患。

表6　2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表单位：亿元

数据来源：《全国政府性债务审计结果》(2013)。

六、结　论

近些年来，我国城市的经济运行、人民生活和社会事业都平稳推进，城市化水平不断提高。其中的中等城市，尤其是文中的分析主体地级城市经济高位运行，财政收入持续增长，地方政府财力逐年增强，为国民经济的可持续发展做出了重要贡献，给改善民生和调整经济结构打下了坚实的基础。但本文从财政收支角度，运用多城市面板协整检验的方法对中等城市财政收支是否存在长期协整关系以及可持续状况进行研究和判断，结果表明中等城市财政收入和财政支出之间虽然存在长期的协整关系，但不能严格满足跨期预算约束，一般预算内收支失衡明显，财政可持续性较弱。随后建立了一个以地方政府为口径的同期多元回归模型作为替代进行实证分析，推断造成这一现象的主要原因包括不合理的转移支付制度的制约、人口结构变化与民生投入的压力以及庞大地方政府债务的威胁。对此我们应该清醒地加以认识，积极应对。

[1]Buiter W. H.,Minford P.A. Guide to public sector debt and deficits[J].Economic Policy,1985,1(4):3-6.

[2]Domar E. D.The “burden of the debt”and the national income[J].American Economic Review, 1944,34(4):798-827.

[3]Blanchard O. J.Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators[Z].OECD Economics Department Working Papers,1990.

[4]Mendoza E. G.,Oviedo P. M.Fiscal solvency and macroeconomic uncertainty in emerging markets: The tale of the tormented insurer[J].General Information, 2004(14).

[5]Hamilton J. D.,Flavin M. A.On the limitations of government borrowing:A framework for empirical testing.[J].American Economic Review, 1986,76(4):808-19.

[6]Uctum M.,Wickens M.Debt and deficit ceilings, and sustainability of fiscal policies:An intertemporal analysis[J].Oxford Bulletin of Economics & Statistics, 1996, 62(2):197-222.

[7]Bohn H.The sustainability of fiscal policy in the United States[J].Social Science Electronic Publishing,2005(4).

[8]Trehan B.,Walsh C. E.Common trends,the government’s budget constraint, and revenue smoothing [J].Journal of Economic Dynamics & Control, 1988,12(2-3):425-444.

[9]Hakkio C. S.,Mark R.Is the budget deficit“too large?”[J].Economic Inquiry, 1991,29(3):429-445.

[10]Quintos C. E.Sustainability of the deficit process with structural shifts.[J].Journal of Business & Economic Statistics, 1995,13(13):409-417.

[11]Bravo A. B. S,Silvestre A. L.Intertemporal sustainability of fiscal policies:Some tests for European countries[J].European Journal of Political Economy, 2002,18(3):517-528.

[12]周茂荣,骆传朋.我国财政可持续性的实证研究——基于1952-2006年数据的时间序列分析[J].数量经济技术经济研究,2007,24(11):47-55.

[13]张旭涛.基于FTPL的中国财政可持续性研究[J].中南财经政法大学学报,2011,(5):85-89.

[14]余永定.财政稳定问题研究的一个理论框架[J].世界经济,2000,(6):3-12.

[15]陈建奇,刘雪燕.中国财政可持续性研究:理论与实证[J].经济研究参考,2012,(2):34-51.

[16]匡小平.论地方财政可持续性的分析方法[J].财经理论与实践,2004,25(6):77-80.

[17]马拴友,于红霞,陈启清.国债与宏观经济的动态分析[J].经济研究,2006,(4):35-46.

[18]罗航.中国地方政府财政收支可持续性的面板协整分析[J].经济与管理研究,2009,(12):84-88.

[19]唐祥来,孔娇娇.地方财政可持续性实证检验:江苏1995-2010[J].经济与管理评论,2014,30(1):72-77.

[20]张新平.我国财政可持续发展评估指标体系的构建[J].生态经济,2000,(11):4-7.

[21]武玉坤.我国地方财政可持续发展研究[J].统计与决策,2011,(15):142-144.

[22]Afonso A.,Jalles J. T.Revisiting fiscal sustainability:Panel cointegration and structural breaks in OECD countries[J].Working Papers Department of Economics,2012,66(1):33-51.

(责任编辑:风云)

A Analysis of Medium-sized Cities’ Fiscal Sustainability in Our Country ——Based on the Data of 106 Prefecture-level Cities from 2003 to 2013

WANG De-xiang，LEI Lei

(School of Economics and Management,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

Medium-sized cities are the important carriers to undertake industrialization and urbanization of our country in the future, playing an important role in the modernization strategy.Based on the government’s inter-temporal budget constraint theoretical framework, this article makes panel cointegration analysis of the revenue and expenditure data of medium-sized cities from 2003 to 2013.The empirical results show that there is long-term cointegration relationship between medium-sized cities’ fiscal revenues and expenditures, but sustainability is weak.Then it is concluded that the unreasonable transfer payment system, the growing input of people’s livelihood and the vast scale of local government’s debt have a significant influence on the imbalance between revenues and expenditures.They are the main risk factors causing weak fiscal sustainability.

fiscal sustainability; medium-sized cities; cointegration test

2016-06-10

王德祥(1957-)，男，湖北钟祥人，武汉大学经济与管理学院教授；雷蕾(1992-)，女，江西东乡人，武汉大学经济与管理学院硕士生。

F812.7

A

1004-4892(2016)11-0029-08