论清末官绅在筹建政党与责任内阁中的活动

熊元彬

（湘潭大学 历史系，湖南 湘潭 411105）

论清末官绅在筹建政党与责任内阁中的活动

熊元彬

（湘潭大学 历史系，湖南 湘潭 411105）

政党是近代制度化的产物，而筹建政党则是开设责任内阁的前提。晚清以降，一部分开明的官绅对西方的政党有了初步的了解和宣传。随着中西政治文化的不断交融，特别是清末预备立宪的推行，这些官绅不仅进一步加强了对政党的认识，而且还积极投身于筹建活动，甚至还加强了对筹建政党与开设责任内阁辩证关系的阐释，进而在政党内阁的选择方面出现了纷争，推动了近代中国的制度化建设。

清末；官绅；政党；政党内阁

清末是一个极不寻常的动荡时代，是近代中国制度化的建设时期。对于清末民初政党的整体性论述，学界已取得了不少的研究成果。然而，对于清末政党的研究，仅有岑树海和闻丽等人先后做了专题性的阐释，但是两者不仅各有其侧重点，而且在有关政党观念输入的标志性方面也有所差异。其中，岑树海从“发生学”的角度对清末立宪运动下政党的孕育、产生及其历史地位作了较为全面的梳理，认为政党观念的输入肇始于戊戌变法时期梁启超在《时务报》的大力宣传。然而，闻丽则从历史逻辑的角度论述了清末政党观念的产生，并认为政党政治观念的输入“在时间上也是迟至庚子之后”。但实际上，早在二十多年前，中国就出现了诸如驻英公使郭嵩焘，以及马建忠等部分开明官绅对西方政党的初步认识和宣传。有缘于此，笔者将从清末的报刊，以及时人留下的日记等第一手资料着手，围绕国人对政党的初步认识、宣传到筹建，以及政党与责任内阁辩证关系的阐释和政党内阁的选择之争四方面进行专题论述，梳理清末官绅对政党、责任内阁的认识和宣传及其筹建活动，以便更加直观地透视出清末预备立宪的真实画面，以及认清近代中国制度化建设的复杂性和艰难性。

一、国内外对政党的宣传

古有朋党之团体，然非近代意义上之有效、合法的政治组织，而几乎仅是结党即为营私的私党。

此类党派不仅不利于社会，而且有损于国家的权益。相反，以国家权益而结合，并取得大多数人赞同的党派才可称为真正的政党，“系为公共之利害所结合，政党则有裨社会及国家”，因而也只有到了近代时期，其政治学者倡言的政党，“盖能名副其实也”。简言之，“朋党为私党，谓政党为公党”。基于此，朋党与政党的差异也就主要表现在性质和作用两方面。对于中国古代的朋党和近代西方政党的区别，梁启超作了专门的阐述，认为朋党与政党有五大区别。其一，朋党以人为中心，而政党则以主义为中心；其二，朋党不许对抗力的敌党存在，而政党则承认在野党的合法性；其三，朋党以阴险狠戾为竞争手段；其四，朋党中派系林立，党中有党；其五，朋党的结构，“其乌合也易，其鸟兽散也易”。

可见，梁启超认为朋党的中心是人，而非近代以主义为中心的政党，朋党与朋党，以及朋党内部之间均以其私利为目的，手段极为阴险。此外，杜亚泉也对朋党与政党的目的和结合方式的差异进行了阐述。杜亚泉与梁启超一样，均认为政党“以主义结合，非以感情结合者”，并认为“政党以调查政务、研究政策、指导国民为目的”。甚至有论者还对朋党与政党的宗旨也作了区别，认为朋党无宗旨，而政党则以“意见为是非”，朋党“以势力定从违”。

政党是近代制度化的产物，是施行立宪的结果。政党与其他党派在竞争中共存，并推动政治、经济等建设。政党的“组织之完全无缺，非如聚众纷议也，其所抱之宗旨，光明正大”，因而其一举一动、一思一想、一言一论、一设一施皆不出政治之范围，如此才“是所谓真政党，是所谓不负政党之名，是所谓不愧为政党之实”。就党派而言，欧美文明之国莫不有两种以上的政党，虽然其手段有别，但他们都是以能否增进国民之幸福和国家势力为准绳。因此，政党由多数国民赞成之，揽握行政大权，是政府的中坚，而其他党派则“败处田野，即为反对政府党，徒旁监察政府之行事，以评判其得失”。“反对政府党”以监察政党的目的而存在，并以政党是否真的增进了国民的幸福和国家的势力为标志。但是，时人也认识到，就清末的国情而言，中国筹建政党却存在着诸多的问题，不仅其组建甚难，而且它还与提倡者的意图极为相反，“故非展期，而俟时运之至不能也”。

有学者认为中国“近代政党思想的输入与传播由梁启超肇始”，其标志为戊戌变法时在《时务报》等媒体上“大力鼓吹党会对国家政治的重要性，他对西方党会的介绍开国人集会结社风气之先”。但是，据笔者所见资料，最早传入欧美政党观念的应属首任驻英公使郭嵩焘出使当年，而非学界所谓的戊戌变法时期，以及“在时间上也是迟至庚子之后”。1876年，郭嵩焘出使英国时就曾称赞：“西国均设朝党野党，使各以所见相持争胜”，如法国，“君党凡三，民党亦三，议论视他国犹繁”。1877年，马建忠在给李鸿章的信函中也涉足了政党的含义。马建忠指出，法国为民众国，“似乎入官者不由世族矣；不知互为朋比，除智能杰出之士，如点耶诸君，苟非族类，而欲得一优差，补一美缺，戛戛乎其难之”。可见，马建忠认为进入政党行列，其竞争极为激烈，如不是族类人员，必须是极为优秀者方可进入政党之列。实际上，马建忠的真实目的在于向李鸿章介绍西方的政党政治，并希望以政党中能者胜的激烈竞争方式来取代国内朋党长期存在的那种恶性争斗。

1890年洋务派代表薛福成出使欧洲四国之时，对英国的政党制更是进行了直观的描述，认为英国有上下议院，“有公保两党”，即工党和保守党，两党“迭为进退，互相维制”。其中，工党主张“因时变通，裨益公务”，而保守党则主张遵守旧章，“勿使损坏”其旧制。“两党胜负之数，视宰相为转移”。若保守党中成员当选为宰相，则保守党在议院中“皆居右，而公党皆居左”，反之亦然。如此一来，工党与保守党处于良性的竞争，“一出一入，循环无穷，而国政适以剂于平云”。

1895年甲午战争之后，国人心灵更是受到了重创，致使国内外进步人士纷纷创办刊物，加强对西方政党等的舆论宣传。其中，尤以1896年创办的《时务报》较为有力，如1897年《时务报》就刊载了日本人古城贞吉翻译的《政党论》，系统地介绍了西方的政党制度，宣称政党是立宪的必然产物，政党与立宪政治犹如鸟有双翼，“非有立宪之政，则政党不能兴；若立宪之政，无政党之兴，亦犹鸟之无翼耳！”同时，文章还对英、法、美、德等国的政党进行了阐述，区分了政党的运行机制与革命政党的差异，认为“两党制”是最为理想的选择。

甲午战争结束当年，中国第一个资产阶级革命团体“兴中会”就发起了第一次广州起义（乙未广州起义），从而为革命的暴动奠定了组织基础，继而为国人的政党制度宣传酝酿了适宜的土壤，他们纷纷倡导尊崇民意。当时，黄遵宪所谓的民主共和就与一般的“下情上达，吾民一体”有了较为明显的不同——主张“上下分任事权”。此外，他还敦促民间自己组建政党，以彰显其民意。但是，也有部分官绅仍然是将政党制度视为朋党之对待，而未予以重视。如唐才常就以英、法、美、德的议院为例，认为“有议院必有党，有党必有公私，固然其无足怪”。可见，当时唐才常对西方的政党政治并不存有好感，甚至还加以抵制，认为“西人明目张胆，主张国是者，施之中国，则鼠伏狐媚，以售其奸；而豪杰之士，怨彻九幽也”。

虽然唐才常对政党并不怀好感，但是由于政党是立宪的必备条件，因而政党与宪政的辩证关系自然也就成了清末社会的热点话题。如时论所言：“政党之于宪政，犹舟之必有舵也。无舵，则舟将东西不知所适。犹四肢百骸之必有神经也。无神经系，则四肢百骸，将失其知觉运动之能力。”因此，在预备立宪时代，“殆非组织政党不为功矣”。其措施主要有：一方面，使人民对宪政产生兴趣，继而引起并提高他们的参政意识，使国家有“改良政治之希望”。另一方面，使人民练习政治，以培植议会之基础。再一方面，“预杜小政党之分裂，以运用宪制”。

由于清末官制职责不明，影响国家行政效率，因而倡导者宣称，改良政治“非上下共负责任不可”，而上下共负责任又非成立“合议政体不可”，即立宪政体。立宪政体以舆论为主体，而舆论的代表则为国会，“然当宪法未立，国会未开之前，必先唤起舆论，养成一般国民政治的观念”，“欲革政治不能无舆论，而欲造舆论不可无政党”。有鉴于此，有的论者根据政党的作用不同，将其分为三个阶段，即初期政党的作用在国会未召开之前的要求，中期则为议会中的监督，而末期则在于组织政党内阁，以实现立法与行政的统一。同时，他们还指出，“议会中议事之进行，先取决于各党之党见。往往经多数党议决之后，即可视为国会正式之决议”。

但是，在清末开设议会和宪法即将颁布之前，中国却面临着诸多未备的问题。这里主要有三个问题，其中首要的即为有无政党的问题，而这个问题又主要体现在两方面。一方面，清末之人民“固

能发生政党否乎”？另一方面，立宪政治“不可不结合政党乎”？若不立宪，则可“一言以蔽之”，但是若“立宪则不论何国无不有政党者”。然而，清末并未有真正的政党出现，这也就成了清廷颁布宪法和由政党组阁的绊脚石。此外，就当时组建政党的政治家而言，也是一大难题，“今时势危迫，少数人民虽已警觉，而热心毅力牺牲于政治者，殆不可见”。也就是说，“吾国民无发生政党之能力，是直谓吾国无立宪制资格也”。

第二个问题，政党之目的。“此问题为吾国今日所正当究研者。”对此，时人论述不一。有论者认为政党的目的在于实行政党政治，“以议会之多数党组织内阁，实施其政策而已”。“然此亦热中于英国之政党政治者之偏见也”，有的论者则认为政党的目的在于统一舆论，使党员“弃其小异，以就大同，以厚舆论之势力，定舆论之方向”。如此，“则必以党议束缚党员之言论，而失法律上言论自由之真意矣”。也有论者主张“以调查政务研究政策，指导国民为目的”。

第三个问题，政党之种类。对此，有论者认为中国向来实行专制政治，官吏之威权甚重，若宪政施行后，民气必然日涨，“习于威福自恣之官吏，为拥护其固有之权势计，必出死力以争之”，从而导致恶性竞争，甚至紊乱政治。也有论者认为中国南北气候、风土、地势、物产均迥然不同，其人情风俗、言语、思想、品性、才能等亦各有其特长，因而将来必出现南北两党，他们“以结合团体而争夺政权”。然而，有论者反对道，中国不会存在南北两党对立的局面，甚至他们还直言不讳地声称：“政党决不能因地域而存立”，而会“以主义结合，非以感情结合者也”，从而出现保守与进步两党。在各种争论下，也有论者主张综合中国是否具有近代政治家的能力，以及由此速建政党的严峻形势，力推袁世凯为首领，以他为首组织帝政党，以资宪政之进行。

就组织政党的要领而言，不外八方面。第一，以分立“保守”与“进步”两大政党为主；第二，网络优秀的政治人才；第三，拥护立宪制，使反对者永不发生，或殆无势力；第四，有力批评和监督当局者；第五，表达的意见须以公共利害为基础；第六，以在政治社会方面占优势地位为目的；第七，普及政治知识，造成健全之舆论；第八，“进步”与“保守”两大政党争内阁交迭的问题，可训练其“富余责任之念”，以及“限于习惯之重要事件”。

同时，在组织政党之前，还宜首先考虑三方面。第一，辨明政党与政体，以备进一步确定何种政体？第二，采取何种方针成立政党？第三，政党成立后如何担负国家重任？此外政党成立之后，其决断和施行又有三大要领，一方面，以严明之言论提倡正义，毫不假借、鼓吹国民独立自由之精神；另一方面，以和平手段统一，并感化不同情者之意志；再一方面，鼓励不屈不挠的负责精神。就政党首领重要的责任而言，则表现为党外之竞争和党内之筹划两方面。其中，对外责任又约分为积极和消极两类，而对内的责任则约分为申明党员规律、保障党组织名誉和指导党员职务三种。

政党首领的责任主要有如下八方面：第一，有百折不挠，独立不惧之志量；第二，征集多数人的意见，以为执行政治之标准；第三，保固本党不为他党或政府所蹂躏；第四，吸收小党，以期连成极大的政党；第五，增进本党内部势力，并发挥外界之光荣；第六，维持本党秩序，不使党员品性堕落，意见冲突，甚或有解散之虑；第七，用种种运动，以期组织政党，继而设立内阁总理大臣；第八，不仅要随社会现状调整政策，而且应时时发表政见，以期占据优势地位。

从政党的功效来看，它是实现个体和集团目标的有效组织。“政党为人们在一个观点多元和利益多元的社会里有秩序地、和平地表达自我创造了条件”。政党政治唯一的条件在于承认反对党

的存在，如梁启超所言：“苟一国中而无强健实在之对抗力以行乎政治之间，则虽有宪法而不为用。”政党政治只有在与反对党共存，并得到国民多数赞同的情况下，以及在政党政治和获少数国民支持的在野党相互竞争的前提下，才会具有旺盛的生命力，否则在它疲乏之时，必然会影响到国家的治理和发展。对此，孙中山也曾指出：“盖一党之精神财力，必有缺乏之时，而世界状态，变迁无常，不能以一种政策永久不变，必须两党在位，在野互相替代，国家之政治方能日有进步”。可见，无论是立宪派的梁启超，还是革命派的孙中山等人，他们都对“两党制”进行了高度的评价，都主张实行“两党制”。

在国外舆论宣传组建中国政党的过程中，自然以东方最先成功地仿行欧美宪政改革的日本最为有力。当时，无论是日本的政界，还是日本的舆论界，均给予了大力宣传。其中，又尤以日本人中岛真雄在中国创办的《盛京时报》最为有力。如《盛京时报》所载：日本政治家大隗伯爵在谈论中国政党之时，就指出政党不可或缺者有三。一方面，须有统一的精神；另一方面，须有正义的观念；还须有自由的思想。同时，大隗伯爵还向中国世人宣称：某党“若无正义观念是私党，不可谓之政党”。此外，日本议员竹越君在向中国学生作演讲之时，也曾指出：组建政党是立宪的前提，“既云立宪，不能无政党，无政党即宪政不能成立”。甚至为了加强宣传组建政党的力度，《盛京时报》还宣称：中国“今日之存亡，实以政体之如何而定之”，而能否变专制政体为立宪政体的关键又在于“中国能发生政党与否而决之”。

二、官绅对政党的筹建活动

虽然晚清以降，国内就出现了开明的官绅对政党的宣传，但是当时无论是鼓吹维新变法的梁启超，还是孙中山为首的革命人士，他们都还未直接地将其组织称为“党”，而只是将其命名为“某某会”。其中，梁启超希望在各团体共同的努力下相互提携，“于最近之将来，共糅合以混成政党之资格”。而孙中山等人，无论是1894年成立的“兴中会”，还是1905年成立的“同盟会”等革命团体，都尚未将其组织直接称为“党”。由此可见，即使是在维新变法时期，中国仍缺乏移植西方政党制度的客观条件。直至1906年清廷颁布预备仿行立宪谕之后，康有为、梁启超才遥相呼应，正式提出了组建政党的号召。如1906年10月21日，康有为就在《中国维新报》上向所属海外170余埠发表公告，宣称“尽国民之义务，以成中国最先最大之政党”，并于1907年 2月 13日将保皇会改组为“国民宪政会”（亦称“国民宪政党”）。

甚至在1907年10月17日梁启超成立政闻社之后，立宪派还将政党与国会的问题联系起来，认为宪政就是国会政治，国会政治又是政党政治，并认为政党的成立和健全是健全国会的基本条件。他们不仅声称：“政党者，以其主义改良国政者也。”而且他们还指出，政党是代表人民势力的团体，它以舆论为根据。同时，他们还认为政党不仅能发生舆论，而且能改造舆论，“政党者，立宪所必要，以无政党则不能行宪政，而百姓失政治上之领袖故也。”此外，他们还对政党给予了厚望，将其冠以“明星”、“指南针”、“司令官”等华丽的词语，以展现政党的地位和作用。他们认为，初期政党

的作用在于请开国会，接着是监督，最后才是组建政党内阁。但是，“政党责任之最重者，不在于既有国会以后，而在于未有国会以前”，请求召开国会的活动。熊范舆强调国会的地位，认为议会的职权在于监督内阁，甚至“政府一切之所为，吾国民皆得借国会之地位而过问之”。

政闻社鼓吹立宪和速开国会，以及监督政府的要求引起了清廷的高度注意。当时，清廷惧怕速开国会将有损其权益，于是在1908年3月 11日宪政编查馆奏定的《结社集会律》中就铭文规定：“除各省会党显干例禁，均属秘密结社，仍照刑律严行惩办外，其余各种结社集会”，均按律设立。该会律除了具有防止集会、结社“漫无限制”之外，还在于应对俄国的干涉，如宪政编查馆和民政部官员所言，会律颁布后，“先事则有呈报以杜患于未萌，临事则有稽查以应变于俄顷，上收兼听并观之益，而下鲜嚣张凌乱之风”。民政部或省督抚、巡警道局，以及地方官“为维护公安起见，饬令解散或令暂时停办，应即遵照办理”。

有鉴于此，1908年8月13日，政闻社被清廷宣布为非法组织，并随之解散。8月27日，清廷颁布《钦定宪法大纲》，明确规定臣民“在法律许可的范围内，有言论、著作、出版、集会、结社等自由”。虽然清廷对集会、结社进行了严格的限制，但是上述法律却为正式结社提供了一定的法律依据和制度保障，以致在 1910年10月资政院开会不久，资政院中的预备立宪会议员就与部分民选、官选议员，“为求融合起见，发起组织政党”。1911年 1月 1日，这些议员以孙洪伊为临时主席，先后经审议、修订，将“帝国宪政会”改名为“帝国统一党”，并提出了13条党纲，从而在中国出现了第一个宪政意义上的合法性政党组织，成为清末最大的政团。

但是，当时“党”的称呼仍遭受时人的反对。有鉴于此，为与清廷预备立宪保持一致，获其支持，1911年5月中旬在各省谘议局第二次联合会之时，这些议员又议定将“帝国统一党”改组为“宪友会”。6月4日，“宪友会”正式成立，除了在北京设总部之外，还在各省筹建了支部。“宪友会”确定了六条政纲，并“以发展民权完成宪政为目的”。政党的内容是：尊重君主立宪政体、督促联责内阁、整厘行省政务、开发社会经济、讲求国民外交、提倡尚武教育。对于各省咨议局议员“发展民权”的倡导，当时报纸已注意到，他们强调所谓的“地方分权”已是省咨议局理论体系中的重要组成部分，并有若干假说认为这些团体是立宪派将要对付北京朝廷的。这些均是他们要求组建政党，监督政府的结果。

1911年6月15日，各省咨议局议员还成立了辛亥俱乐部及其支部，并确定了八条政纲。其具体内容是：一、阐扬帝国立宪精神；二、提倡军国民教育；三、发展地方自治能力；四、主张保护贸易政策，以振兴实业；五、整理财政，以增进富力；六、审度公私经济实力，以谋交通之发展；七、整饬军备，充实国防；八、体察内外情势，确定外交方针。

此外，1911年9月30日，“宪政维持进行会”还易名为“帝国宪政实进会”，以陈宝琛为会长，会

员来自全国20个省，并包括部分八旗人士，合计达187人，其中以资政院钦选议员为最多。“帝国宪政实进会”颁布了10条政纲，具体内容如下：

一、尊重君主立宪政体，使上下情意贯注，保持立宪精神；二、发展地方自治能力，俾人民事业前进，巩固宪政基础；三、体察现状，筹政治社会之改良；四、详核事实，以便完善法律制度；五、讲求经济，谋财政前途之稳固；六、振兴实业，以图人民生计之发达；七、注重国民教育，以收普及之实效；八、提倡移民事业，以达拓殖之目的；九、研究外交政策，以固国际交涉之权力；十、筹划军事，以期建成完全、健足之武备。

从上述政党的组建可知，不仅他们的政纲都有“发展地方自治能力”的内容，而且，其不少发起人是一人数党，如顺直咨议局互选资政院议员江春霖，他既是“宪政实进会”的重要成员，同时又是顺直支部的发起人。这种现象反映了立宪派对组建政党的积极态度，同时也展示出当时党派林立的混乱局面，以致暂行内阁成立后，咨议局联欢会仍在不停地努力，以图组建政党。但是，此时的政党组建已经是在之前组织基础上的改组，“闻此事虽由联合会发起，实系帝国统一党之改组”。为了建立完全意义上的政党，“帝国统一党”采取推举的方式，推定雷奋、黄为基、张国溶、徐佛苏四位为起草员，并拟定了29条章程和6条政纲，试图经过会议“决定一切，并闻拟名宪友会，一俟开会决定之后，即将一切章程宣布”。

“宪友会”、“辛亥革命俱乐部”等团体均是中国最早的一批合法的政党，但是它们都是清廷在1911年提前设立内阁后，为推行君主立宪政体才逐步筹建、完善起来的。时至辛亥革命前夕，在咨议局及资政院相继成立的形势下，官绅对组建政党的兴趣愈加浓厚，继而引起了舆论的讨论。如《时报》发表社论所言：“吾侪小人，苟不组织雄厚坚实之政党，以为要求之后端，而徒以空言相支挂，则虽累至千百度，亦终于无成耳”。可见，此时的舆论对政党的地位给予了高度的评价。同时，《时报》还结合东西诸邦之宪政史，认为东西诸邦“未有无宏大坚韧之政党而获成革故鼎新之伟绩者，且未有以单简纯一之政党，而能颠覆旧时专制之政体者”。此外，《时报》还强调，只有“多数之党派以归纳之，因同异而生竞争，因竞争而又进步”。

当时，人们从政党的目的、种类，以及有无政党的问题进行了论述。其中，他们将政党的目的分为四类：其一，对抗政府，即以国会为后援，与政府对抗；其二，政党政治，即以议会的多数党组织内阁，并实施政党政策；其三，统一舆论，即党员以少数服从多数，确定舆论方向；其四，调查政务和研究政策，并指导国民。同时，他们还将有无政党的观点分为三种，即“不可有”、“不能有”和“政党为宪政之子”。甚至杜亚泉还将政党分为三种对立的团体，即民吏两党、南北两党、保守与进步两党。

在官绅筹建政党的同时，亲贵内部对此产生了不同的看法。如《大公报》所载：某亲贵面饬宪政馆某员，试图将各国政党中对于政治上种种之阻碍一律揭示出来，缮具手摺，以备监国垂询时详细奏对。同时，有的亲贵则主张筹建亲贵政党，如贝勒载涛就曾提议组织亲贵政党，以辅宪政之进行。对此，那桐等亲贵表示极力赞成，“已大有成立之望”。此外，当时“亲贵中之联络赞成者亦颇不乏人”，因而“亲贵政党将先民族政党而成立”。但实际上，“真实赞成者，不过一二大老，其余均

属旁观派”。就其原因而言，“大抵皆忌党之名称，未敢轻为附和”。例如，当时军机领袖大臣奕劻对于“亲贵组织政党一举大不谓然”，并迭次告诫那桐等大臣：“速将此项组织解散，否则定以大员立党结汇条例奏劾。”

同时，舆论界也对亲贵组建“亲贵政党”大加批判。有论者指出：“亲贵必握有政治大权”，但“不必有政治常识”，因而“亲贵政党”不适于立宪国。据《大公报》1911年1月8日所载：京师现有一班热心宪政志士组织政党，并有“帝国统一党”等名目，日前已在全蜀会馆开议。对此，民政部与提署颇为关注，深恐又有关于国会及别项之举动发生，因而两署特派数名专员秘密侦查各员之衔名、职业，以及一切宗旨、议论。

三、政党与责任内阁辩证关系的认识

责任内阁与政党均是立宪政治的产物，而立宪政治又必须先有政党，因而才有所谓的“政党内阁”。诚如蒋智由所言：“政党不可不发生于宪政之前，盖非代表人民有一大势力合理之团体，必不能与政府相抗，而冥顽之政府遂有不肯以政治之权予人民者。”此外，张嘉森也指出：“吾闻以政党产出立宪政治，不闻以立宪政治产出政党。”并声称：“世界无无政党之立宪国，亦无有政党之专制国。”

1906年9月1日，预备立宪启动之后，部分进步人士开始将立宪团体作为组建政党的基础，宣称“预备立宪宜先组织政党”。在立宪派中，杨度有着特殊的身份，由于杨度三次赴京会试，均遭失败，因而缺乏忠君的思想，不与康有为的“保皇”为一派。但是，由于杨度也与清廷的新派人物有着密切的关系，以致具有较浓的政客气息，加之深受王闿运“帝王学说”的影响，主张君宪政治，因而也不与革命党为一派，继而能超然于“保皇”与“革命”两派之间。

因此，1907年杨度在其《金铁主义说》的著名论著中，作为救国方略，首次提出了“政党内阁制”，宣称“今日救国之唯一方法”即在于创设“责任政府”。同时，杨度还根据宪政建设的长期性，并结合中国政党尚未建立的国情，将责任内阁分为“不党内阁”、“半党内阁”、“政党内阁”三个依次递进的阶段。其中，“不党内阁”即为“幼稚立宪国之政府”，是责任内阁的最初阶段。杨度认为，随着宪政的推行，国民程度的提高，“政党稍盛，则此等内阁必不适于生存”，继而自然会转为“半党内阁”。“半党内阁”是介于两者之间的过渡内阁，这种现象不仅东方的日本有之，如日本的西园寺内阁，而且“西洋国亦有之。”然后，“政党强盛之国，非在议会制多数之党魁，则无组织内阁之资格，惟命党魁为总理大臣，而任其组织党员以为各部大臣”，使“内阁与议会联为一致”，从而出现“政党内阁”。

与杨度类似，袁世凯也认为宪政有一个不断完善的过程，并根据各国政党内阁性质的不同，将其分为“政党内阁”、“半党内阁”和“官僚内阁”三种。其中，“强有半代议制度组织完全之国家，方有政党内阁发生”。有鉴于此，为强调“半党内阁”出现的合理性，袁世凯还以日本宪政为例，认为日本宪政确立已逾20年，然而直至西园寺组阁之时，才“始具半党内阁之模样”，并深信“吾官绅民

将来参政之能力日益发展，必有政党内阁发现。唯此事宪政草创，吾辈不可不先具一内阁锥形，为日后组织张本”。

随着国内外进步人士对政党的不断宣传，部分进步人士将组建政党与筹设责任内阁联系起来。特别是在国会请愿运动之时，有人专门论述了政党与责任内阁的关系，认为“政党者，与责任内阁互相提掣，互相抵触，而因以促政治之进步者也”，“有政党，斯有政纲之发布，后日之施设，即于成立时定之”。其制定的标志有两方面：其一，“为党中办事”；其二，“坚国民之信任心”。

责任内阁由政党组织，而政党又由政治家构成，“故必有政治家，然后责任内阁得立”。有鉴于此，时人对政治家的概念进行了辨析。就派系林立的清末而言，若严格按照政治家的定义，并真正具有筹建责任内阁的能力而言，“果有足以当此焉者否也”。其主要原因有两方面：一是，政治家必须以国家利益为重，其计划“必须以国家利害为前提”，然而“现于实者也，苟所计画者，而非国家之利害，斯不得谓之政治矣”。二是政治家必须建有一个系统的政策，并务必实行之。通常各种政务“前后相衔”，因而有时欲办甲事，必先办乙事，而欲办乙事又须先办丙事，“如是相引，以至无穷”。

具体而言，政治家必须具有如下八方面能力：一、应具有锐利的眼光，洞察国内外大势，不仅要“审己国之位置”，而且还得审慎现在与将来之目的。二、必须“当举全国政务，通盘筹画，推其缓急轻重，毋徒沾沾局于一部之利害”。三、政治家还“须察各种政务之联络关系，而细究其因果相维之理，毋使其一次妨，彼以今妨后”。四、无论是预定还是意外发生的事务，“凡政治家所必当谨之术焉”。五、政治家必须“设法使多数舆论协赞我政策”。六、欲办一事必先整备其相应的机关。七、欲设一机关必须物色能司此机关之人，若无，则须设法培养。八、无论何种政策，若行之有名无实，或半途尽废，势必会弊大于利，因而必须设法使此政策如实施行。“能具此八者，谓之政治家，缺一焉非政治家也”。凡担负国家要政者，若不具此八德，“则必无从建统一之政策，而无实行之”。其中，最重要的是，其心必须“常以国家利害为前提，则自能举贤，以自佐集思广益”。

政党内阁“能奏善良之效果”，有其必要条件。其一，“元首之超然”。其二，“人民之发达”。这里所谓的“人民之发达”有三层意思，甲：“反对宪法之极端思想，国中毫无有之”，或者即使有之，“而毫无势力”；乙、普及政治知识；丙、普及道德，“有忍容、耐忍之风气”。其三，“政党之发达”。这里又有七层含义：甲、政治的原动力“不在政党以外”；乙、政党分为两个大的政党；丙、两大政党是历史发达的“基础巩固”；丁、两大政党“多网络政治的人才”；戊、两大政党意见稳和，“且二党又多年共通之基础”；己、两大政党有训练并附有责任的观念；庚、两大政党之交迭问题，“其所争者，有限于重要事件之习惯”。

设责任内阁，召开国会，颁宪法都是宪政的主要内容，而责任内阁的设置又必须先有政党。因此，反对先设内阁后开国会者认为，“议院未开”而设责任内阁，必将出现诸多流弊，其中最为突出的当属内阁专制。同时，他们还宣称，组建政党为责任内阁成立的前提，“非有政党，则责任内阁，万万不能成立者也”。但是，清末责任内阁成立前夕，中国仅有私党，而无近代真正意思上的政党，“但知自相倾轧，互争权力，嗾使言官，此弹彼劾，循环报复，怀私挟恨，以快一时之意气而已”。若在这种情形下设立责任内阁，“其意虽美”，而“其事则断乎不能办到也”。也就是说，清末成立正式、完全的责任内阁，其条件尚未成熟，“若今日空言组织，其结果必至揽权恣肆，适滋流弊耳”。因此，他们认为，为今之计，“当扶植政党之成立，开设下议院以张民权，颁布宪法以定国是，时机既熟，国民

文明程度渐高”。

由此可见，当时的确尚未具备政党组建内阁的条件，其原因诚如时人“恒言，今之中国无三人以上之团体，无能支一年之党派”，加之“国中种族之糅杂，语言之隔阂又往往不能通其情谊，而结合焉，以共谋利害，斯其无政党之根源也”。基于此，在责任内阁成立之前，国内进步人士就对政党的筹建进行了不断的探索。

就清末筹设的机构而言，实际上资政院应是议院的前身，如果再另设议院，那么资政院就相当于上议院，而再设的这个议院就相当于下议院。虽然梁启超等立宪派推崇美国的两党制，但是却又以英国议会为其目的，宣称责任内阁对议会负责。梁启超认为，若无两党制，国会则无一党能获多数议席，组织政党内阁“欲得厚援”，就必须联合其他党派，若一个内阁中有多个政党党员，则结合体“决不巩固”，即使“专以一党组织内阁”，欲使其政纲获得国会通过，也“终不能不择数党以与提携，既与提携，则不能不采用其政见，欲将复杂之政见冶为一炉”，实属难事，其结果必将导致“无主义，无方针”之内阁。同理，无论是国会，还是内阁，只要由数党联合，都基本不能始终结盟，“故每一问题发生，则须分别与各党交涉”，若交涉失败，则必然导致纷纷起而反对。

立宪派指出，“是故今日欲谋国家之发达，必当扫去官僚政治，而建设国民政治。而欲建设国民政治，必赖有健全政党之出现。”无论是政府，还是各级官员，权利与义务均如同车轮之两翼，在享受权利的同时还必须履行一定的义务。同样，对君主负责的这个暂行内阁，它也是权利与义务并存的，如在筹建责任内阁之时，端方、戴鸿慈就在其编辑的《列国政要》中指出：“责任者，责向其所任之义务实行与否也”，并明确表示，内阁总理大臣的义务主要表现在实行宪法和法律，“苟有违背，国民可以去之，奉行不力，国民可以诘之，其义务愈重者，则责任亦愈严，权力益大者则责任亦益多”。

在拟定中央官制之时，端方与戴红慈还将责任内阁作为改革的中心，认为“责任内阁者，合首相及各部之国务大臣一合议制之政府，代君主而负责任者也”。即阁臣既要忠于职责，不要推卸责任，以致误国；又要代君主负责，使君主神圣不可侵犯。并且，他们还指出，内阁总协理三大臣“常与各部尚书入阁会议，以图政事之统一，会议既决，奏请圣裁。及其施行，仍由总理大臣、左右大臣及该部尚书副署，使职权既专而无所掣肘，责任重复而无所诿卸，如此则行政之大本立矣”。

四、政党内阁的选择之争

按照政党内阁主要功能的不同，可将政党内阁制分为三类。其一，政党节制内阁；其二，政党组织内阁；其三，政党监督内阁。其中，“政党节制内阁”以法国和瑞士为代表，其“立法行政，无一不依附多数政党成员之意旨为取舍，而内阁仅居于委托奉行之地位”。而“政党组织内阁”的这种类型则以英国和西班牙为代表，此类的“君主徒拥虚位。一切政权，胥握之以内阁总理，而总理大臣之进退，则视乎其党员”。“政党监察内阁”的政党内阁制以日本和葡萄牙为代表，“其君主有选任官吏特权，内阁与议会同立于君主之统治势力下，政党对于内阁，得纠其偏误，声气罪案，以为君主耳

目”。

在以上三种政党内阁制中，自然以英国的体制最为理想。因此，即使民国成立后，在实行内阁制与共和制的争议中，与宋教仁一样，梁启超仍主张实行内阁制。梁启超不仅宣称“我国非采政党内阁制，无以善治”，而且还结合国内实情及国外宪政发展历程，对采取共和政体，还是立宪政体进行了充分的分析论证，认为达到共和政体的关键在于国民享有真正的权利，然而中国国民尚无共和之习惯，在政治革命尚未完成之前，“为政在人，无论何种政体，皆以国民意力构成之而已。我国果适合共和与否？此非天之所能限我，而唯在我之自求”，因而直接从专制政体一跃为共和政体，实乃不合国情。有鉴于此，梁启超认为，中国应采取英国式的政党内阁制，并指出，“内阁诚有无尚之权，而其权实受诸国民”。梁启超认为，只有这样，政党内阁享有的无上之权才会由多数人掌控，“故政党内阁者，民权之极轨也”。同时，梁启超还指出，政党内阁的优点在于两党制互相制衡，“两党各标一反对之政见，而各自谓国利民福”，互相竞争，从而推动国际的政治、经济建设。

实际上，无论是美国的总统制还是英国为首的内阁制，都各有其利弊，以致时人因理解和政治立场有别，继而围绕这两种体制产生了强烈的争议。其中，内阁制的本质在于行政机关与立法机关的相互影响，使内阁对议会负责。内阁制的优点不仅能使颇具政治才干之人得以出头，登上政坛，充分发挥其才干，而且名义上的政府首脑也可置身于政党之外，保持行政机构的连续性和稳定性。但是，内阁制也有其缺陷，它会使政党之间的竞争加剧，继而影响内部的关系，拖延政府决策，当某机关操纵另一机关之时，“就会产生出不幸的结果”。然而，总统制则强调政权的独立性，其优点在于不受或少受议会干扰，因而“政府绝不可以从议会产生出来”，而最大的弊端则在于国会与行政机关完全分离。

基于内阁制与总统制各有其利弊，加之各团体对政体的认识和代表的利益不同，因而时人对选择何种政党内阁进行了强烈的博弈。不仅立宪派与革命派存在着较大的争议，而且即使是在革命派内部之中，对内阁制与总统制的选择也不无较大的争议。如革命党人宋教仁就主张实行内阁制，而孙中山则倡行美国的总统制。宋教仁认为政党内阁是优化政府的表现，“欲建设良好政府，则非政党内阁莫属”，而筹建名副其实的责任内阁，则“必使国会占多数之政党组织完全政党内阁，方举责任内阁之实，而完全政党内阁则采用此法不能容易成立也”。此外，宋教仁还对内阁制与总统制的利弊进行了分析，认为内阁制有其灵活性，若“内阁不善而可以更迭之，总统不善则无术变易之，如必欲变易之，必致动摇国本，此吾人所以不取总统制，而取内阁制也”。

然而，孙中山则主张美国的总统制，认为中国不仅省份众多，而且“人种复杂”，因而主张美国的总统制，宣称“中国革命之目的，系欲简历共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国。”唯有“美国共和政体甚合中国之用”。基于此，孙中山从民生的角度，以及内阁制的弱点进行评析，鼓吹美国的民主共和制，认为“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于唯一置信推举之人，而复设防制之法度，余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计”。

除了以梁启超为首的立宪派和以孙中山为首的革命派的政党内阁之争之外，同样主张实行君

主立宪政体的立宪派和清廷，两者对选择何种政党内阁也产生了较大的争议。他们的主要区别在于内阁对谁负责。其中，立宪派主张内阁对议会负责的英国式内阁制，认为“专制国大臣之责任，对于君主负责，而立宪内阁之责任，是对于议会，此即立宪与专制区分之要点也”。而采取自上而下改革的清廷则主张议会对君主负责的日本内阁制，以便通过行驶日本的大权政治，继而为维护岌岌可危的统治，并达到中央集权之效果。

梁启超认为政党内阁的建立必须有四大共同的信条。第一，内阁不仅须以政见相同的立宪政体组织，而且其阁员必须同出一党；第二，政府的提议案在国会未通过之前，以及在国会弹劾政府或不被信任之时，或须解散国会，或政府辞职，两者必居其一；第三，会议必须禁用武力，使人人自由发表意见和审择表决，最终采取少数服从多数的原则通过议案；第四，选举须真实可靠，然后才有民意，达到真正共和的目的，而这里的关键又在于“政党能健全发达与否”。

基于这四大信条，并结合中国政党未建之实情，梁启超对美国、法国的内阁制作了比较分析，认为不仅不宜采共和制，而且“苟其采法国制，则浃旬之间，内阁可以更迭十次；苟其采美国制，则将今日出一政策焉，命大统领执行，明日出一正反对之政策焉，又命大统领执行，否则相持而一事不能办，一律不能办也”。因此，梁启超直言不讳地宣称：“今日中国国民，非有可以为共和国民之资格者也，今日中国政治，非可采用共和立宪制者也”。可见，梁启超结合中国实情，否定了在中国直接施行理想化的共和政体，而主张仿行英国的政党政治，认为中国国民尚未具有“共和国民之资格”，所以中国不宜立即仿行，不然议员必是“非顽固之老辈，则一知半解之新进也”。此外，梁启超还指出，英国的政党是“基之于渐进，其民族之独立精神，锐于进步。政制之天然趋势”，因而并不适合清末的中国国情。

众所周知，无论何种政体，它都必然是政治、经济、军事、文化综合的结果，而非绝对的完美无缺。因此，虽然各国的内阁国务大臣均负连带责任，但是对于由君主还是议会负责，不同国家还是根据各自的国情，采取了相异的内阁制，前者以德国和日本为代表，而后者则自然以英国最为典型。其中，德国内阁为“帝国内阁”，总理大臣由皇帝任命，因而大臣只对君主负责，以皇帝之意为进退，其总理大臣可监督各州政府，“为宪法上唯一之国务大臣，其他各省大臣不过为总理大臣之分体，而为其隶属而已”。因此，德国的“帝国内阁”为日本的明治维新政府所采纳，并综合日本自身的国情，最终不仅抽离了英国政党内阁制对议会负责的基本精神，而且不同于仿效德国的宪政体制，其“一切宪法仍以日本向来之国体为主”，从而在国家的名义下，建立起了典型的君主立宪制政府，出现了“藩阀超然内阁”。

然而，英国则为政党内阁，“故大臣不可不以议院之向背为进退”，其选任之法必由两院，以占有大多数议席的政党领袖为其总理大臣。此外，美国、法国又不同于英国、德国的内阁制，而是实行总统制。其中，内阁制通常由一批来自多数党或几个党派的大臣组成，一同决策国家政策。因此，综合宪政各国的建设历程，并结合清末时的中国国情，清廷仿行的日本内阁制有其合理性，即“政党监察内阁制”这种内阁制较为适合当时国情。而“政党节制内阁”这种类型，其政党“成之以

激变，疆场铁血，胥构造民权之胚胎，……拟之吾国恐难效步也”。就制度而言，伊藤博文的确道出了中国制度的实质，他向考察大臣载泽指出：“贵国数千年来为君主之国，主权在君而不在民，实与日本相同，似宜参用日本政体”。对于政党组织内阁事宜，考察政治大臣端方与戴红慈均认为仿行日本政体最为合宜，认为“中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”，继而奏请“略仿责任内阁之制”。

基于各国内阁制有别，因而有论者主张建立官僚内阁。他们认为在某些方面，官僚内阁胜于政党内阁，“若以政党政治内阁之专制，加以政党之专制，势必滥用其权力，而百弊严出多数专制之害，历史上不少其证。故谓政党政治之必胜于官僚政治，殊不足信也”。在清末官制改革中，袁世凯与奕劻的确有其一定的私心，欲图组建由他们揽权的“官僚”内阁。如在袁世凯所谓的政党内阁、半党内阁和官僚内阁三者之中，袁世凯就曾主张在中国设立官僚内阁，并得到了奕劻的赞同。当时，奕劻认为在此内忧外患、岌岌可危之际，“召集议院之期尚远”，但吾等身受国恩，即使“无议院监察于旁，亦不可不共负责任”，因而主张趁此“暂将各部尚书加入会议之列，以为组织新内阁张本”。

最后，鉴于预备立宪年限的递减，各项筹备立宪事宜又急需被加速筹划，加之东三省等边疆危机，以及宪政编查馆与枢臣均认为在“责任内阁未成立之时，组织一过渡内阁”有其一定的必要性，从而促使清廷采纳了奕劻等人的建议，即在政党筹建未备，国会未开之前，不仅国务大臣暂由各部尚书构成，而且“内阁既名过渡阁制，又曰暂行，则总理大臣当称试用”，因而总理大臣奕劻也只是“勉强允认一年为期，届时诸事就绪，即请另行简员接替，以免贻误”。奕劻仅任一年，“此言确非无因缘”，因为不仅“组织阁务非常尽心”，而且每日在枢垣召见时，也明确表示“俟阁务及内外新官制就绪时，再行告退”。对此，监国“亦同此意见”，从而提前成立了一个过渡性一届由奕劻“勉任一年为期”的“暂行内阁”。

综上所述，政党观念的输入并非学界所谓的肇始于戊戌变法时期，也并非迟至1900年的庚子之后，而是在这二十多年前，政党观念就已由开明的官绅输入到了中国。之后，随着清末预备立宪的推行，官绅不仅进一步加强了对政党的筹建活动，还对筹建政党必备的条件，以及政党与组建责任内阁的辩证关系等问题进行了具体的分析，进而在选择何种政党内阁方面，由于各自的认识和立场有别而出现了纷争，继而推动了清末预备立宪的步伐，甚至近代中国的政治制度化建设。

［责任编辑 王桃 责任校对 李晶晶］

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1000－5072（2016）07－0076－13

2015－11－20

熊元彬（1982—），男，贵州省印江县人，土家族，湘潭大学历史系讲师，历史学博士，主要从事清末预备立宪与近代手工业等方面的研究。

湖南省教育厅优秀青年项目《清未责任内阁中的奕劻研究》。