中国—欧盟能源合作的法律原则与发展趋势——以《可持续能源安全方案》为视角

程 荃

（暨南大学 法学院／政治学博士后流动站，广东 广州 510632）

中国—欧盟能源合作的法律原则与发展趋势

——以《可持续能源安全方案》为视角

程 荃

（暨南大学 法学院／政治学博士后流动站，广东 广州 510632）

中国和欧盟是世界两大能源消费实体，两者之间开展能源合作，对于建立稳定的全球能源供应安全体系极为关键。2016年《可持续能源安全方案》表明欧盟在国际能源合作中将扩大对成员国国际能源协议的审查，加强欧委会在供应安全中的地位，在地区能源合作中适用团结原则，并采取履行国际气候承诺的新行动。在此形势下，中国与欧盟的能源合作需要坚持可持续发展、能源安全、能源变革、透明度等原则，加强双边的新能源合作，并利用国际机制开展多边对话，在能源合作中承担“共同但有区别的国际责任”，从而通过国际合作促进能源安全。

能源合作；能源安全；可持续能源安全方案；法律原则；欧盟

2009年以来，中国已经成为世界第一大能源消费国，2013年中国的能源消费占全球能源总消费的22．4%，而且能源对外依存度上升较快，能源安全形势严峻。在全球化背景下，开展国际能源合作是保障我国能源安全的重要内容。中国和欧盟是世界两大能源消费实体，两者之间开展能源合作，对于建立稳定的全球能源供应安全体系极为关键。

欧盟委员会于2016年 2月16日发布了《可持续能源安全方案》（Sustainable Energy Security Package）。该方案包括四项立法和政策提案：《天然气供应安全条例》、《关于成员国与第三国能源协议的决定》、《液化天然气和天然气储备的欧洲战略》、《供暖和制冷的欧洲战略》。该方案是2015年12月12日在巴黎达成新的全球普遍性气候变化协议的背景下产生的，是欧盟实施能源联盟战略（Energy Union Strategy），应对全球能源变革以及保证能源安全的重大举措。本文在研究《可持续能源安全方案》中国际能源合作相关内容的基础上，分析中国与欧盟的能源合作应坚持的可持续发展、能源安全、能源变革、透明度等法律原则，并探讨未来中国与欧盟能源合作的发展趋势，提出应加强欧盟层面上的新能源合作，并利用国际机制开展多边对话，在能源合作中承担“共同但有区别的国际责任”，通过国际合作来促进能源安全。

一、《可持续能源安全方案》在国际合作方面的创新

欧盟法的发展过程，是一个法律创新的过程。欧盟能源法律与政策体系的特殊制度设计，在欧盟内部能源市场一体化中起到了重要作用。同时，它也是欧盟应对能源安全方面的挑战、开展国际能源合作的重要工具，更是实现欧盟可持续发展目标必不可少的条件。1996年至2009年欧盟进行的三次能源改革，均以能源改革方案的发布为先导，使欧盟内部能源市场在自由化、竞争性方面取得显著进展。《可持续能源安全方案》则继续进行多方面的法律创新，在保障能源安全、促进内部市场一体化、提高能源效率、推进建设跨越边界的基础设施的同时，更为关注国际能源合作。这表明引导国际能源合作方向、规范国际能源合作行为是欧盟能源法律政策未来发展的重要方向。

（一）扩大对国际能源协议的审查

欧盟层面上的能源合作能够比单独的成员国行动取得更大成果，欧盟要求成员国、欧洲议会、欧洲公民在对外能源关系中用一个声音说话。《可持续能源安全方案》反映出欧盟希望采取系统性的措施，进一步加强欧盟与成员国行动的协调性，保障欧盟及其成员国在国际能源合作中立场的一致性。

在国际能源合作中，欧盟成员国与第三国的双边协议对能源基础设施的发展和能源供应安全有着显著影响。这些协议必须完全符合欧盟法。《可持续能源安全方案》加强了对成员国与第三国能源协议的审查。对于协议与欧盟法的兼容性问题，从事后审查转变为事前审查；对于协议的审查范围，从审查具有法律拘束力的能源协议，扩大到包括没有法律拘束力的共同声明和谅解备忘录。

与2012年的《关于成员国与第三国能源协议的决定》相比，新方案中的《关于成员国与第三国能源协议的决定》采用了由欧盟委员会实施的强制性的事前兼容性检查。这意味着成员国必须在能源协议缔结前将草案提交给欧委会，并且直到欧委会提出意见，成员国方能签署协议。成员国在缔结或修改协议时必须参照欧委会的意见。新决定的审查范围包括了所有一个或多个成员国与非欧盟国家签订的对欧盟能源供应和欧盟内部能源市场运行有影响的协议。这包括了有法律拘束力的政府间协议和没有拘束力的文件。成员国必须向欧委会提交所有与非欧盟国家所做的无法律拘束力的承诺文件，用于事后评估。例如，对欧盟法的解释、设置能源供应条件（例如价格）或者关于能源基础设施发展的共同政治声明或谅解备忘录等。为保证政府间能源协议不会危害欧盟的能源供应安全和内部市场运行，委员会应在收到通知6个星期内评估政府间协议草案或现有协议的修正草案，并将其中可能存在的与欧盟法兼容性方面的疑问通知成员国。在此情况下，委员会应在收到通知的12个星期内将对有关疑问的意见通知成员国。而评估现有的协议或其修正案，委员会应在收到通知的9个月内将有关兼容性的疑问通知成员国。

（二）欧委会在供应安全中的特殊地位

欧盟能源法律与政策重视规范欧盟委员会、成员国、天然气公司在欧盟的外部能源关系中的行

为。新《天然气供应安全条例》对于欧盟委员会、成员国、天然气公司的义务作出创新性规定。新方案加强了欧盟委员会在天然气供应安全合作中的作用，以保证欧盟的能源供应安全框架得到正确适用，防止成员国采取的措施危及其他成员国、地区或欧盟整体的供应安全。

新方案规定欧盟委员会负有保障成员国所采取的措施不会妨碍内部市场的功能和发展的责任；负责组织对地区层面上的预防行动计划和应急计划进行同行评价；对非市场基础上的预防计划在实施前进行评价，评估它们是否符合欧盟的内部市场规则，以及它们对其他成员国、地区供应安全及对欧盟内部市场的影响。如果成员国不能根据欧委会提出的修改意见做出适当修改，欧委会将通过有法律拘束力的决定要求成员国修改计划。

在天然气供应方面，欧委会不仅审查政府间协议，它还有权审核部分对供应安全可能产生负面影响的商业合同。成员国可以在发现有潜在的紧急情况时，要求天然气公司提供附加信息，以便在国家、地区和欧盟层面评估供应安全形势。天然气公司在签订或修改一些与供应安全相关的合同时要通知欧盟委员会和成员国。

（三）在地区能源合作中适用团结原则

《可持续能源安全方案》采取新的更有效的措施防止和缓解可能产生的能源供应安全危机，在相邻成员国的地区天然气供应安全合作中第一次引入了团结原则（solidarity principle）。新《天然气供应安全条例》在设计能源供应安全措施时，由国家措施向地区措施转变。在成员国发生严重的能源危机时，相邻的成员国将帮助其确保对住户和基本社会服务设施的能源供应。欧盟加强与相邻第三国的合作，能源共同体国家将更多地参与预防和应对供应危机。这将有利于加强供应安全措施的有效性，减少欧盟消费者的支出。新《天然气供应安全条例》要求增加与供应安全相关的合同的透明度，成员国应将其缔结或修改的相关协议，以及天然气公司应将有关合同自动通知欧盟委员会。

为保证成员国之间更好地合作，新方案推动更准确地对共同风险、同时发生危机的可能性以及可以利用的资源进行评估。成员国将在地区层面上采用共同模板，准备危机评估（The Risk Assessments）、预防行动计划和应急计划（The Prevention Action Plans and Emergency Plans），并每四年一次进行更新。欧盟在技术、法律和财政安排上适用团结原则，并将该原则纳入应急计划中。成员国在每一个跨境能源运输连接点以及能源供应路线上出现对其他成员国可能产生潜在影响的状况时，应与有关成员国共同作出有关基础设施建设的决定。这些关于适用团结原则的规定，将有利于加强欧盟成员国之间的地区合作，提高应对能源危机的能力，保障能源安全。

（四）履行国际气候承诺的新行动

建筑物和工业供暖和制冷大约占欧盟年度能源消费的50%。供暖和制冷在减排中占据重要地位。当前，欧盟的供暖和制冷仍主要依赖化石能源，可再生能源在供暖和制冷中只占18%。在供暖和制冷中减少能源消费和增加可再生能源份额，将能够明显降低空气污染。欧盟要达到它所承诺的2050年气候目标，对供暖和制冷的需求预计需要减少42%～56%。《可持续能源安全方案》中的《供暖和制冷的欧洲战略》是欧盟第一个关于建筑物和工业供暖和制冷的提案。其目标是使供暖和制冷更为智能化，提高能源效率和可持续性，减少能源进口依赖，降低成本，减少排放。该战略是实施能源联盟战略的一个关键步骤，是欧盟在2015年气候变化框架公约第21次缔约方大会后采取的重要的应对气候变化的行动。

《供暖和制冷的欧洲战略》提出2016年将对能效指令、建筑物能源表现指令和智能建筑物的融资提案进行审查，并将采取一系列非立法行动来提高建筑物供暖和制冷的能源效率：发展政策措施促进多单元公寓建筑的翻新；推广经过证实的公共教育建筑和医院的能效模型；延伸 BUILD UP技术运动，特别是通过新的能源专家和建筑师模块来促进建筑专业人员培训。

《供暖和制冷的欧洲战略》重视能源效率和可再生能源的相互支持关系。在即将进行的可再生能源指令和建筑物能源表现指令的审查中，将考虑增加可再生能源在建筑部门的比例。而欧洲结构和投资基金（The European Structural and Investment Funds）、欧盟地平线2020项目（The EU Horizon 2020）以及一体化的战略能源技术计划（Integrated Strategic Energy Technology Plan）均可对可再生能源技术的发展提供财政支持。

二、中国—欧盟能源合作的法律原则

中国—欧盟能源合作中的法律原则是指导双方开展能源合作、调整双方能源关系的基本准则。欧盟《可持续能源安全方案》中的有关法律创新，反映了欧盟国际能源合作的发展走向，这对于中国与欧盟能源合作的发展有着导向性作用。《可持续能源安全方案》的有关立法措施遵循了国际能源合作的一些固有法律原则，同时也对相关原则的具体内容有了新的阐释。这些原则相互联系、相辅相成，构成中国与欧盟及其成员国在未来国际合作中履行各自义务、开展能源活动的基础。

（一）可持续发展仍是基本原则

可持续发展概念已成为国际法的一部分，它为国际能源法奠定了解释法律、运用法律和发展法律的基础，是国际能源法的一项基本原则。在国际能源法领域，可持续发展原则是指国际能源法对能源利用的规范，既要满足人民生活的能源需求，有效保障国家的能源安全，又要最大限度地减少能源生产转换利用对环境和健康的影响，形成能源可持续发展机制，为今后更长远的发展奠定基础。

可持续发展也是欧盟和中国能源法律政策的目标和原则。欧盟把可持续发展定义为：指短期、中期，尤其是长期，能满足社会福利方面需要的一种经济增长方式，它是建立在发展必须满足今天的需要，又不能危害未来世代的发展预期的基础上的。欧盟致力于环境保护和可持续发展，是可持续发展法律的先驱。欧盟及成员国是能源可持续发展方面国际条约的倡导者与积极参加者，并在履行相关国际义务方面有一定的示范作用。可持续发展是欧盟新能源法律和政策的三大目标之一，欧盟发展能源法律政策，并与气候变化政策相结合，促进可持续、竞争性、供应安全目标的实现。因此，可持续发展对于欧盟的国际能源合作具有特殊意义，既是它的目标，同时又是它的一项基本原则。

对于中国来说，可持续发展是能源立法的一项基本原则，主要包括以下三层含义：一是能源供应的可持续性。即开发可再生能源等新能源，特别是增加运输部门对生物燃料等替代能源的使用。二是提高能源效率，降低能源需求。这主要是反映在节能和能源效率法律政策中，提高用能产品生态设计要求、标签制度以及建筑物能耗的能效标准，都将从整体上降低能源需求，从而实现减排和可持续发展。三是能源利用的环境可持续性。即大力发展低碳新能源，减少因能源利用造成的环

境污染，进而为应对全球气候变化做出贡献。

可持续发展涉及环境、经济、社会、能源、人权等各个领域，其在能源国际合作中日益受到重视。可持续发展被规定在诸多与能源、环境相关的双边和多边条约以及其他国际法律文件中，成为国际社会的根本目标，体现国际社会的核心价值。《气候变化框架公约》第21次缔约方大会达成的巴黎协议也再次重申了可持续发展的理念。

欧盟《可持续能源安全方案》仍然将可持续性置于其能源法律政策的中心地位，不但在方案的名称中直接表述，同时在方案关于国际合作的具体措施中加以贯彻体现。《天然气供应安全条例》、《供暖和制冷的欧洲战略》、《液化天然气和天然气储备的欧洲战略》从可持续供应、能源效率、环境可持续性等三个方面反映了可持续发展原则，这与中国的能源可持续发展观念是一致的。《可持续能源安全方案》是欧盟实现有关国际气候承诺的一项举措，而中国作为发展中国家也将继续承担自身的国际气候责任。因此，在未来的能源合作中，可持续发展仍然是中国和欧盟双方共同坚持的最主要的原则，并构成能源安全、能源变革等其他原则的基础。

（二）能源安全原则是合作的核心价值

能源安全是能源法必须考虑的核心价值之一。无论是欧盟还是中国，能源法律政策都是在能源安全价值观念下制定的。在全球化的背景下，国际合作是降低能源风险，缓解能源危机的途径。能源安全是能源生产国与消费国之间，也是能源生产国相互之间、消费国相互之间合作的产物。

欧盟的能源安全观念在过去几十年间都发生了很大转变。早期的能源供应安全就是指获得充足的能源供应，防止供应短缺。20世纪50年代的《建立欧洲原子能共同体条约》是欧共体成员国共同发展核能的法律基础，建立原子能共同体的重要目标就是要在一定时期内保障成员国能源满足能源需求，获得可靠的能源供应。20世纪70年代以后，欧盟的能源市场形势发生了变化，欧盟不断增加对外部能源的依赖程度，能源不能自给，而且严重依赖石油、天然气等部门，能源供应的脆弱性逐步增加。这一时期，能源安全的概念包含了通过发展可再生能源、提高能源效率等新能源形式促进能源多样化的含义。2006年《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》和 2009年第三次能源改革方案将能源供应安全发展为覆盖核能、电力、可再生能源各方面，并且包括了能源供应链的各个环节的一个新的概念。节能与能源效率、核能安全、可再生能源开发、运输网络、新能源技术发展以及国际合作都成为实现能源供应安全所要关注的因素。

对于中国来说，能源安全观念也处于不断发展之中。长期以来供应安全作为我国能源政策的主要目标，当前我国能源法律政策中的安全观念至少包括两层含义。一方面是能源供应多样化，增加新能源利用。我国对传统化石能源的依赖性强，增加交通、电力等各部门对新能源利用，将有助于改善我国能源结构，促进能源多元化，增强供应安全。另一方面，应开发本地新能源，减少对外依赖。中国当前对外部能源的依存度很高，同时国内具有发展可再生能源、提高能源效率的潜力，加大本地新能源的开发力度，增加能源的自给比例，将能减少对外部能源的依赖性，也是保证能源安全的重要措施。

能源消费国之间的合作直接关系到国际能源市场能否良性运行、投资环境是否安全、定价体系是否健康，这些都是能源安全的基本要素。作为世界主要能源消费实体，中国和欧盟的能源合作也应坚持能源安全原则，这不但对于保障双方的能源安全，而且对于全球能源安全保障都具有重要意义。虽然自2006年和2009年的天然气危机以后，欧盟一直致力于保障天然气供应安全，但是2014年的压力测试表明欧盟对于应对天然气供应中断的能力仍然很弱。《可持续能源安全方案》是要建立更为可靠、具有竞争性和灵活性的系统，减少能源需求，更好地管理外部资源的供应，保障能源

跨境流动，加强欧洲能源市场的稳定性，使消费者获得利益。欧盟的新方案从能源安全的角度出发，对天然气储备、运输、市场，以及能源效率、能源应急计划等方面作出新的规定，这对欧盟内部和外部合作将产生重要影响。作为能源消费方，中国和欧盟的能源合作应继续遵守安全原则，在国际层面上推动制定消费国之间的紧急分享机制，保障供给、价格、运输和使用安全。

（三）能源变革原则指明发展方向

能源变革是指人类利用能源的各种变化，既包括对某一能源使用的技术、方式的改变，也包括整个能源体系的变化。能源变革原则要求改变对现有能源体系的依赖性，将能源体系置于动态变化之中，根据对全球环境、气候、经济、社会形势的分析，积极对能源技术和能源体系作出变革。长期以来，人类利用能源的方式和能源体系的建设，都体现出一种被动发展的特征，多数变革来自于外部能源、环境危机的压力，而能源变革原则则要求在能源活动中主动进行变革，以实现能源可持续发展和能源安全的目标。

加快推进全球能源转型、促进绿色低碳发展、应对气候变化，是全人类共同的使命，是落实联合国2015年后可持续发展议程的重要行动，也是推动世界各国经济社会可持续发展的紧迫任务。能源变革需要加强国际合作，而构建新的国际能源合作体系、合作方式也是能源变革的应有之义。作为世界主要能源消费实体，中国和欧盟都处于推动全球能源变革的核心地位，在各自的能源制度中逐步把能源变革确立为一项法律原则，这对于今后双方的能源合作具有重要意义。

欧盟是全球能源变革的领导者，它大力发展可再生能源并在能效领域采取积极行动有效降低温室气体排放，近年来还大量关闭旧的核能及煤炭发电厂，对能源系统和市场进行能源多样化的改革，寻求培育获取多样化的天然气和石油供应，减少对单一能源供应者的依赖。与此同时，欧盟在加强内部能源市场、实现能源变革、促进能源安全和产业的竞争性的过程中也存在自身的问题，尤其是成员国采取各不相同的去碳化道路和能源政策，对能源领域的国际合作有着负面影响。欧盟需要在新的能源和气候变化政策框架下形成更有效的能源市场规则和政策，支持未来的能源变革和低碳化发展。《可持续能源安全方案》反映了欧盟的这一需求，一方面通过欧盟层面有拘束力的规则来建设内部能源市场，并加强对成员国与第三国能源协议的监管，保证成员国政策与欧盟政策的一致性；另一方面在建筑物供暖和制热方面制定新的规则，提高能源效率，从技术层面推进能源变革，保证一个清洁的能源未来。

作为能源变革的先行者，欧盟为其他国家提供技术支持和经验分享，支持能力建设，以降低能源转型成本。中国与欧盟技术层面的能源合作尤其需要遵守能源变革原则，这在中国—欧盟的能源对话和联合能源声明中都得到了反映。因此，在未来的能源合作中，欧盟新方案中的规则将有利于欧盟在联盟层面和成员国层面坚持能源变革原则，这对于积极进行能源技术改造、大力发展新能源产业的中国来说，无疑将有利于通过与欧盟及其成员国的合作，获得更新的能源技术，促进自身能源产业的发展。

（四）更加重视透明度原则

透明度原则是指在能源活动中，要确保所有利益相关者（包括国家、地方当局和公众）能得到有效的信息和机会，利益相关者能够根据国内立法和国际义务的要求参与到决策过程中去。透明度涉及能源的开发、利用、贸易、管理各方面，在国际能源合作中非常重要。

欧盟能源法将透明度规则作为一项重要原则。《欧洲联盟运行条约》“消费者保护”一编中，在第169条（原《欧洲共同体条约》第153条）第1款中规定：“联盟应致力于保护消费者的健康、安全

和经济利益，促进其知情权……”这一规定是透明度原则的体现。在欧盟能源次级立法中，透明度原则得到很好的贯彻。2011年“放射性废物和核废料安全指令”第10条规定，成员国要保证工人和公众能获得必要的核废料和放射性废物管理方面的信息。这包括保证具有法定资格的管理机构在其有权管辖的范围内告知公众信息。另外，成员国要保证公众能根据国内立法和国际义务，得到有效参与有关核废料和放射性废物管理的决策过程的机会。2009年电力跨境交易网络准入条件条例、内部电力市场共同规则指令都根据透明度原则提出了新的要求：配电系统运营商负有尊重系统使用者、保证透明度，以及向使用者提供信息的责任；有关拆分和账户透明度的条款中，规定了电力企业必须对其所有供电、输送和配电行为采用独立的账户，成员国和竞争监管当局有权检查电力和天然气企业账户；有关电力输送网络规范的条款中，规定了电力和天然气 ENTSO有义务发展数据交换、技术运营与交流以及透明度等方面的规则。

在国际能源合作中，欧盟也非常重视透明度原则。欧盟与能源消费国的对话，既包括工业化国家，也包括新兴经济体，都致力于促进能源效率和低碳能源，推动技术研究和创新，创造透明和可预测的全球能源市场。而中国目前的能源制度中对透明度原则的认识还不足，在能源国际合作中经常因透明度不够而受到诟病。《可持续能源安全方案》中对成员国与第三国能源协议审查，以及对天然气商业合同的审查，都体现了透明度原则。方案提议采取广泛措施增加欧洲内部能源生产包括可再生能源，进一步发展功能良好、全面一体化的内部能源市场，实现能源资源、供应者和供应路线多元化，建立更透明的欧洲能源市场。在2011年欧盟发布的题为“欧盟能源政策：与边界外合作者的联系”的能源安全与国际合作的通报中，对于与中国的合作，欧盟提出了需要加强透明度，包括在低碳和能源效率技术、投资以及利用可再生能源方面建立可持续、透明和非歧视的框架，这有助于促进获得能源，保证更大的能源安全，减少世界能源市场的强度。因此，在未来的合作中坚持透明度原则将是不可回避的，而且中国在自己的能源制度建设中也需要加强透明度，更好地规范各类能源活动。

三、中国—欧盟能源合作的发展趋势

中国是国际能源合作的积极参与者。中国的能源发展不仅满足了本国经济社会发展的需求，也给世界各国带来了发展机遇和广阔的发展空间。在国际能源合作中，中国承担着广泛的国际义务，发挥着积极的建设性作用。我国已与欧盟建立了良好的能源合作基础。自1994年开始，中欧双方通过每年一次的工作组会议以及欧盟—中国能源合作会议开展能源对话，建立了较好的沟通机制。在欧委会1996年出台的《欧盟对华新战略》中，将“推动改善环境和可持续发展战略”作为

对华战略之一。在能源合作方面，为中国开发能源资源、提高能源效率、能源保护、清洁或可再生能源供应提供技术支持，并向中国转让能源技术和技能。这在欧盟内为中欧能源合作奠定了政策基础。2004年12月中国与欧盟签署的《中华人民共和国政府与欧洲原子能共同体和平利用核能研发合作协定》，2005年双方签署的《中国 －欧盟能源交通战略对话备忘录》，2012年双方发布的《中欧能源安全联合声明》、《关于促进电力市场相关合作的声明》等是目前中欧能源合作的基础性文件。另外，2014年的《中欧合作2020战略规划》和2015年的《中欧气候变化联合声明》中有关能源合作的条款也对双方的合作事项作出了规定。

《可持续能源安全方案》反映了欧盟在国际能源合作方面新的法律和政策走向，这对未来中国与欧盟能源合作的发展将产生重大影响。根据中国与欧盟目前的合作现状，双方对能源安全、能源可持续发展的共同需求，以及各自在气候变化问题上的立场，可以预见未来中国—欧盟的能源合作将呈现以下发展趋势。

（一）通过合作促进能源安全

中国已经是世界上最大的能源消费国，在未来25年超过一半的全球能源消费增长将来自于中国和印度。中国能源对外依存度上升较快，特别是石油对外依存度从 21世纪初的 32%上升至目前的57%，石油海上运输安全风险加大，跨境油气管道安全运行问题不容忽视，国际能源市场价格波动增加了保障国内能源供应的难度。在这种情况下，建立有效的国际能源合作机制是保障我国能源安全的重要内容。

中国和欧盟从能源消费实体的角度开展合作，主要目标之一是共同应对潜在的能源安全挑战。能源安全首先需要保证能源可获得性，这需要减少对能源的使用，发展替代能源。例如，发展可再生能源和电力贮存技术。近年来中国—欧盟能源对话已经取得很大成功，有意进一步加强能源效率和可再生能源的合作。《可持续能源安全方案》反映了欧盟在这些领域继续开展合作的需求，尤其是在建筑物能源效率方面将有更广阔的国际合作空间，这是保证可持续能源安全的重要途径，也是未来中欧能源合作的重点领域。

能源安全还包括生产、使用和环境安全。尤其是福岛核事故后，核能安全问题受到广泛重视，欧盟加大在国际多边框架中的努力，包括通过国际原子能机构来保证高的核安全标准在全球具有法律拘束力，加强核安全条约的基础性作用。欧盟与主要核材料供应者签订双边原子能协议，使核材料和核技术转移置于国际保护下。随着欧盟与加拿大、澳大利亚修改现有协议，欧盟与中国也将进一步开展相关谈判。欧盟希望合作的第三国符合最高国际核安全和环境保护标准，因此将来中国与欧盟及其成员国签订新的能源协议，都必须符合最高的国际能源安全和保障标准。中国与欧盟能源合作的这一发展趋势是有利于双方乃至全球的能源安全的。

（二）加强与欧盟的双边新能源合作

《可持续能源安全方案》表明欧盟需要从制度层面保证欧委会在国际能源合作中的主导地位，加强对成员国与第三国能源合作的监管，并使欧盟的公司有一定程度的活动空间。中国在未来一方面要加强在欧盟层面的合作，另一方面在与欧盟成员国的合作中，也必须注意双方能源协议与欧盟法的兼容性。

在欧盟与能源消费国的合作中，可再生能源、核能、能源效率等新能源是主要合作领域，这也

反映在中欧能源对话和有关能源合作文件中。中国近年来在新能源领域的技术快速发展，要进一步提高其在这一领域的国际地位，取得发展上的优势，应重视与欧盟、美国、日本等技术先进国家的合作，共同制定国际标准，占据市场先机。欧盟一向重视国际标准、产品标签和认证。例如，它推动的“能源之星”认证等，具有显著的规范市场准入和刺激市场的作用。欧盟及成员国正在采取联合措施，在能源政策和规则设计方面，在国际标准设立和技术研究与创新方面加强与能源消费国的合作。这是中国通过与欧盟合作参与国际能源变革的重要契机。中欧未来能源合作不但包括能源效率、清洁煤、碳捕获和贮存、智能电网、核聚变研究、核安全等技术研究，也应考虑到全面参与能源领域国际标准的建立，从而掌握在未来国际能源舞台上的主动权。

（三）利用国际机制推进多边合作

在国际能源机制中开展多边合作是当前国际能源合作的重要形式。目前，全球性的国际能源组织和论坛，例如国际能源署、国际原子能机构、国际可再生能源署、国际能源论坛、世界能源大会等为各方能源合作提供了很好的平台。另外，能源问题也是一些政治性国际论坛的重要议题，如二十国集团、国际监管机构论坛等，这也是推进各经济体间能源合作的重要场所。中国与欧盟的能源合作也包括依托国际机制的多边合作。欧盟《可持续能源安全方案》中也将能源多边合作作为一项重要内容。当前，中国是国际可再生能源署、亚太经济合作组织能源工作组、东盟与中日韩（10＋3）能源合作、国际能源论坛、世界能源大会及亚太清洁发展和气候新伙伴计划的正式成员，是能源宪章的观察员。这为中国与欧盟在多边机制内开展合作提供了条件。

2015年中国成为国际能源署的联盟国，这一进展对于中国的国际能源合作有着重大意义。欧盟是国际能源署工作的重要参与者，国际能源署的29个成员国中有20个是欧盟成员国。欧盟在对外能源政策中要求用同一个声音说话，这使得欧盟对国际能源署的活动产生了重大影响。国际能源署接纳中国成为其联盟国，表明它向新兴经济体敞开大门，为中国等发展中能源消费大国提供了国际合作的新平台。国际能源署近期关注的重点是加强能源安全，全球石油市场的持续发展，将液化天然气纳入全球能源贸易，并把国际能源署转变为全球清洁能源技术和能源效率的中心。而欧盟《可持续能源安全方案》正是对能源安全、液化天然气、能源效率作出了规定。中国与欧盟将来在以上领域可以在国际能源署的框架下开展相关合作。

国际可再生能源署是2011年正式成立的可再生能源领域政府间国际组织，旨在推动全球可再生能源发展，为成员国提供可再生能源政策咨询，推动可再生能源信息平台、技术转让、能力建设和国际合作等。欧盟是国际可再生能源署的成员方，我国也于2014年正式加入国际可再生能源署，成为其成员国。中国与欧盟应利用国际可再生能源署这一国际机制，加强可再生能源技术的交流，推进全球可再生能源技术进步，制定自由的可再生能源相关产品和服务贸易规则，反对贸易保护主义，提高可再生能源在全球能源消费中的比重，让可再生能源技术超越国界、优势互补，推动全球可再生能源发展。

在通过有关国际论坛加强合作方面，2015年《中欧气候变化联合声明》明确提出要强化中欧在二十国集团、经济大国能源与气候论坛等相关机制中的对话。应该说，在未来的能源合作中，双方都将国际机制下的多边合作作为重要的合作方式，这有利于顺应全球能源发展形势，拓展双方的国际能源合作空间。

（四）承担共同但有区别的国际气候责任

能源是与环境、气候变化密切相关、不可分割的议题，在国际能源合作中不可避免地要考虑环境因素，而在应对气候变化的国际、国内立法中，也都必然涉及能源问题。《气候变化框架公约》确立了“共同但有区别的责任”原则。该公约第三条规定发达国家应当在应对气候变化行动中承担主要责任，并提供额外的资金和技术帮助发展中国家应对气候变化；应当对发展中国家的具体需要

以及容易受到气候变化带来不利影响的发展中国家，以及那些承担公约义务将增加它们不适当或不正常负担的发展中国家予以充分考虑。

中国与欧盟在历来的气候合作中都将有关能源问题纳入其中，承担“共同但有区别的责任”也是双方能源合作中的一项共识。2005年9月中国与欧盟签署了《中国与欧盟气候变化联合宣言》，双方建立气候变化伙伴关系，将新能源作为重点领域，开展可再生能源、节能、能源效率、碳捕获、发电和电力传输、清洁煤等方面的合作。2010年中国和欧盟在北京举行中欧气候变化部长级磋商，并发表《中欧气候变化对话与合作联合声明》，形成了中欧气候变化部长级对话与合作机制。声明重申“共同但有区别的责任”原则和各自能力，以及全面、有效和持续实施《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的目标。

2015年《中欧气候变化联合声明》再次重申了气候变化框架公约以及双方前两个气候文件的有关原则，并提出加强气候相关科学研究合作和技术创新合作，包括清洁和可再生能源、低碳技术及适应方案的开发和应用；认可在“中欧近零排放”倡议下碳捕集利用和封存方面的成功合作，将研究继续推进相关合作的方式。《气候变化框架公约》巴黎协议反映了国际能源政策和国际合作的发展趋势，清洁能源和全球能源变革是未来发展的必由之路。欧盟委员会在发布《可持续能源安全方案》时指出，该方案是2015年气候变化框架公约第21次缔约方大会后欧盟采取的政策行动，是欧盟承担国际气候责任、实现其国际承诺的一项措施。这表明在今后的能源合作中，中国与欧盟应兼顾全球气候效益，按照各自的国际承诺，承担“共同但有区别的责任”，通过可持续能源、智能电网、建筑部门能效、清洁煤、核能等领域合作减缓气候变化并促使发达国家履行所承诺的目标，即在有意义的减缓行动和实施透明度背景下，到2020年每年联合动员1 000亿美元以满足发展中国家的需要。

能源是全球问题。《可持续能源安全方案》是欧盟应对复杂的国际能源形势，推动能源合作的重要举措。中国与欧盟这两大能源消费实体的合作需要坚持可持续发展、能源安全、能源变革和透明度原则，利用双边和多边机制来保证能源安全，为全球能源的可持续发展以及实现国际气候目标发挥应有的作用。

［责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国］

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2016－01－02

程 荃（1975—），女，安徽滁州人，暨南大学法学院副教授，法学博士，暨南大学政治学博士后流动站研究人员，主要从事国际法研究。