大量农民“被城镇化”之谜

大量农民“被城镇化”之谜

一些地区将提高户籍人口城镇化率，寄希望于统计口径的调整，譬如开展撤县设区，撤乡镇设街道。早在2004年，深圳市就曾对宝安、龙岗两区撤销所有镇建制，所有村民转为城市居民，成为全国首个没有农村、没有农民的城市。

党的十八届三中全会提出，“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展。产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”

尽管中央三令五申强调，推进新型城镇化不能靠行政命令、搞运动式，但多地采访发现，一些地方层层分解、相互攀比、调整口径，存在人为推高城镇化率数字乱象，影响新型城镇化水平与质量持续提高。

新型城镇化究竟是谁的“城镇化”

不少地区在推进户籍改革过程中，同步开展撤县设区，撤乡镇设街道。借助统计口径改变，大量农民都“被城镇化”。即便其他城镇化工作都不开展，也能使户籍人口城镇化率稳步提升。

在北方一个省会城市，“十二五”期间户籍人口城镇化率近乎“零增长”，但“十三五”规划目标中却要提高8个百分点。当地职能部门负责人透露，“十三五”城镇化目标是领导参照全省规划以及周边城市目标制定的，“但说心里话，结合过去实际，加上当前经济下行，完成这个指标可能性不大”。

由于农民进城不愿迁户口现象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高户籍人口城镇化率工作成为各地普遍反映的工作难点。一些地区将提高户籍人口城镇化率，寄希望于统计口径的调整，譬如开展撤县设区，撤乡镇设街道。

早在2004年，深圳市就曾对宝安、龙岗两区撤销所有镇建制，所有村民转为城市居民，成为全国首个没有农村、没有农民的城市。当时的“一夜城镇化”在业内也引发诸多争议。

在当前户籍城镇人口统计中，主要是根据非农业户口数量统计，因此一些城市中的城中村、城区近郊农村人口仍然是农业户籍。目前，不少地区都在推进户籍改革，取消农业与非农户口区别，统一为居民户口。

业内人士表示，这意味着城中村、大小城市中各区远郊农村都将成为户籍城镇人口。

通过调整统计口径，安徽省户籍人口城镇化率从2014年的22.7%，到2015年提高到27.6%；长春市户籍人口城镇化率也一下增加3个百分点。

一些地区新型城镇化职能部门负责人表示，通过撤县设区，郊区大量农村人口全部统计为城镇户籍人口，如此就能保证户籍人口城镇化率指标如期完成。

土地与人口“失调”加剧

长期以来，代表城市扩张的土地城镇化速度，远快于人口城镇化速度，是我国新型城镇化一大顽疾。近年来，城市建设用地增长快于人口增长的势头仍在进一步放大。

国家发改委的数据显示，2010年至2014年，我国城镇人口年均增长2.84个百分点，城市建设用地面积年均增长5.89个百分点，两者相差超过3个百分点。

国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成等业内专家表示，土地城镇化速度快于人口城镇化速度的直接原因，在于不少城镇摊大饼，导致房地产库存高企、新区沦为鬼城、产业园区荒废长草、土地利用效率低下，“有的县市城区规划人口规模不切实际，全县人口集中到城区都无法达到规划目标”。

值得注意的是，城镇化中大量农民转移到城镇、农村人口减少的同时，农村居民点用地却在增加。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》数据显示，2000年至2011年我国农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。

在湖北宜城市流水镇刘台村，全村781户村民中，252户存在一户拥有两处及以上宅基地现象，占比接近三分之一。业内专家表示，城市建设用地无序扩大与农村建设用地不降反升的“两头挤”现象，将对我国耕地红线构成严重威胁。

新型城镇化融资难度增大

“当前政府举债、土地指标都在收紧，加上财政收入增速放缓，导致约束增多、配套滞后、激励不足。”一位试点地区城镇化工作负责人坦言。

调研发现，作为农民就近城镇化的主战场，中西部地区城镇财政收入普遍不高，多数属于“吃饭”财政，农业人口转移成本承担资金主要依赖土地出让收益。当前三四线城市房地产仍未走出“寒冬”，城镇土地市场萎靡，新型城镇化资金更加紧张。

媒体在东北采访时，遇到正在为当地一个高铁新城项目发愁的一个县级市城镇化办公室负责人周光（化名）。这个寄望政府以土地出让收益，吸引社会资本参与建设的少数民族特色旅游服务区的项目，接洽了包括部分央企等在内的45家企业，仍未达成初步协议。周光说，眼下社会资本对土地预期收益不看好，加上投资扩张谨慎，土地换基建的做法越来越难。

根据《2015年国土资源公报》数据显示，2015年全国出让国有建设用地22.14万公顷，出让合同价款2.98万亿元，同比分别减少20.2%和13.3%。陕西西咸新区管委会副主任刘宇斌等基层干部表示，以往房地产企业“围着政府转”，现在部分二线和大量三四线城市房地产仍处于库存消化期，土地出让数量与价格双降，基层城镇化融资难度加剧。

多位基层工作人员指出，基层迫切期盼的财政转移支付、建设用地指标、基建投资安排与农业转移人口数量“三挂钩”实施细则迟迟未能出台，这些政策配套问题都亟待破解，进而为新型城镇化注入新动力。

不少专家及基层干部建议，需从进一步提升城镇吸纳能力，有序加快土地制度改革步伐，建立新型城镇化试点引导基金等十个方面采取措施，有“破”有“立”助力新型城镇化稳步推进。

（《经济参考报》2016.8.25等）