上海市人口调控政策的评价研究

孟兆敏，张健明

（上海工程技术大学社会科学学院，上海　201620）

上海市人口调控政策的评价研究

孟兆敏，张健明

（上海工程技术大学社会科学学院，上海201620）

一直以来，控制人口是上海市城市管理的目标之一，在这种背景下，上海市逐渐形成“以证管人，以房管人，以业管人”三管齐下的调控手段。本文通过对历年上海市人口调控政策进行梳理，总结各阶段人口调控的特点，从人口管理、人口规模、人口结构等方面对人口调控政策进行综合评价，找出当前人口调控政策存在的问题，并试图提出完善人口调控政策的路径。

人口调控；政策评价；上海

“控制大城市的规模一直是城市化发展的主线”，十八届三中全会提出“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。在这种背景下，上海市通过“以证管人、以房管人、以业控人”三管齐下的手段，形成了行政与经济相结合的人口调控思路，人口的综合调控产生了一定的积极效用，但同时也出现了很多问题。本文通过对上海市户籍管理政策、房屋管理政策、产业及城市规划政策的特点梳理，分析上海市人口综合调控政策的目的，并从人口调控的直接效果和经济社会发展的间接效果，对上海市人口调控政策进行评价，找出其问题及原因，并提出相应的对策建议。

一、上海市人口调控政策的变迁及特点

（一）外来人口管理政策的变迁及特点

1.上海市外来人口管理政策的变迁

上海市外来人口管理政策的实施大致可以划分为三个阶段：

第一阶段：暂住登记功能的证明。从20世纪80年代至90年代初，1984年出台《上海市外来寄住户口管理暂行办法》，1988年出台《上海市暂住人口管理规定》，其目的是为了加强暂住人口管理，保障暂住人口的合法权益，维护社会秩序，但持证人员不能享受像子女就读、社会保障等一系列普通上海市民应享受的待遇，

第二阶段：人才获取常住的通道。从20世纪90年代初至21世纪初期，以蓝印户口的试行为起始点，以2002年引进人才试行《上海市居住证》制度暂行规定为终点的阶段。

1993年，蓝印户口对于投资、买房、人才三类，或有钱或有才人士创造了获取当地福利的机会，同时规定取得蓝印户口一定年限的人员可转为常住户口，打通了外来人口向户籍人口转变的渠道。2000年，《上海市引进人才工作证实施办法》解决了外来人才的包括子女就读、社会保障等问题。对于普通就业者，自1994年开始出台了一系列卫生计生以及外来人口计生防疫、社会保险等条例。

第三阶段：居住证证明及社会服务的享有，从2004年出台《上海市居住证暂行办法》开始至今。2004年出台《上海市居住证暂行规定》，对象由人才扩大到所有外来常住人口，包括人才、就业和投靠就学三类。持证人符合一定条件的可申办常住户口。2014年上海市政府出台《上海市居住证管理办法》、《上海市居住证积分管理试行办法》和实施细则，面向所有具有稳定就业的外来务工人员，按照从工作、专业、年龄到居住年限等各方面指标，进行打分，获取不同的社会保障及福利，居住证管理及积分管理办法是户籍改革的创新之举。

2.上海市外来人口管理政策变迁的特点

对流动人口由管理向服务转变，服务对象进一步放开。上海市外来人口管理制度经历了由单一登记人口职能、管理职能，到逐渐附加公共服务的职能，不仅仅强调了流动人口的义务，同时明确了流动人口在子女教育、社会保障等方面的权利。从公共服务的对象来看，由排斥所有外来人口，到接受部分人才，至面向所有外来务工群体。

建立了梯度化的福利待遇，有利于权利与义务衔接。流动人口从不能享受本地福利待遇，到人才享受部分福利，最后根据在本地的居住时间、对本地的贡献，获得梯度化的福利待遇，并且获得福利待遇的多少与其对本地贡献紧密相关。

形成了以居住登记为主线的，以就业保障、卫生计生服务、房屋租赁为依托的居住证制度，结束了以往多证并存的局面。80年代流动人口来沪要办理寄住证、就业证；90年代实行分类登记，不同类型的外来人口办理的证件不同，人才根据蓝印户口、引进人才居住证登记办法，普通就业者则需办理就业证；居住证则将不同类型人口统一办理居住证，管理更加统一规范。

（二）上海市“以房管人”相关政策的梳理及特点

1.上海市“以房管人”的政策脉络发展

在租房政策方面，1987年《上海市私有居住房屋租赁管理暂行办法》中对出租人及承租人的义务权利进行了规定。1996年《上海市外来人口管理条例》及1998年《上海市外来流动人口租赁房屋治安管理办法》提到房屋结构坚固，基本设施齐全。2004年《上海市居住房屋租赁管理实施办法》，2011年《上海市居住房屋租赁管理办法》对居住面积、居住房屋的结构进行较详细的说明。

在买房方面，自2011年开始，上海市对住房进行限购，非户籍人口购买上海房产的执行了比户籍人口更为严格的限购政策。

2.上海“以房管人”的政策特点

租房政策由规范行为到注重环境转变。租房管理规定从以规定承租人义务为主向注重承租人基本权利保障转变。进一步规范了住房市场，打击了群组、城中村违法搭建等行为。

购房政策由购房落户向限制购房转变。90年代，蓝印户口允许购房落户，此后买房落户成为历史，随着房产过热，对外来人口执行了比户籍人口更为严厉的限购政策，在一定程度上限制了外来人口的迁移流动。

（三）上海市产业政策及城市功能的调整历程及特点

1.上海市产业政策及城市规划的调整历程

随着产业的调整，城市的规划也发生了一定变化，根据变化的特点，大致划分为三个阶段：20世纪80年代、90年代及21世纪以来。

80年代劳动密集型产业发展与卫星城的建设。《上海经济发展战略汇报提纲》确定了上海走改造振兴之路，“六五”制定了技术密集度高和劳动密集度高的发展思路，“七五”提出了加强基础设施建设，有重点地加快传统工业改造和新型工业的发展，调整产业结构，有限发展第三产业。在城市空间发展方面，上海郊区进行了第二代卫星城建设，开始创建闵行、虹桥、漕河泾、浦东星火工业开发区。1986年，《上海市城市总体规划》，提出了建设和改造中心城，充实和发展卫星城的目标，进行了最早的郊区化进程。

90年代第三产业的发展及大规模的旧城改造。1990年国务院做出了开发开放浦东的重大决策，上海的定位由功能单一的传统生产型工业城市向多功能的综合服务性国际经济中心城市转变。产业结构调整至“三、二、一”的发展方针，提出了三圈层的城市产业空间布局。90年代，上海市城区范围不断向外延伸，市中心进行了大规模的旧城改造，腾出的城市空间用以发展第三产业，增加绿地和完善公共服务设施。

2000年以来产业结构优化与多中心城市发展。2000年以来上海市产业结构着力转型，提出了向现代服务产业转型的目标。在经济新常态的背景下，《上海市国民经济和社会发展第十二五规划》提出了建设四个中心的发展地位，对经济、产业转型提出了更高的要求。2001年《上海市城市总体规划（1999—2020）》将城市发展定位于“多核、多轴”的空间布局，中心城区空间布局“多心、开敞”的布局，加快了中心城的功能向城郊迁移。

2.上海市产业政策及城市功能调整的特点

在产业发展方面，由发展劳动密集型产业向现代服务业转型。上海市的产业结构经历由重工业为重，向“三、二、一”格局的演变，从发展劳动密集型产业向现代服务业转型。进入21世纪以来，上海市着力发展现代服务业、现代航运业、科创中心等高端服务业。

在城市发展及空间布局方面，行政力量推动城市郊区化发展。90以来，上海市开始了大规模的旧城改造，城市边界进一步扩展，进入新世纪以来，摊大饼式的城市规划方案发生转变，开始多中心的城市发展路径，郊区人口布局开始进一步优化。

二、上海市人口调控政策的效果评价

所谓政策评估是对政策实施效果所进行的研究，判断政策实施结果是否与政策的预定目标相一致[1]。人口调控政策的综合评估即是对人口调控政策实施效果的评估。

（一）人口调控政策的效果评价

1．人口管理登记的功能逐渐增强

从1984年的《上海市外来寄住户口管理暂行办法》开始，至2014年的《上海市居住证积分管理试行办法和细则》，对外来人口管理的目的贯穿人口调控政策的始终。所谓人口管理，首要的即是掌握外来人口的数量，即履行政策的登记功能，掌握外来人口的基本信息、居住变动状况、就业状况信息。

《上海市外来寄住户口管理暂行办法》、《上海市暂住人口管理规定》均没有附加公共服务功能，登记管理功能是主体功能。《蓝印户口》实施8年来，全市获得蓝印户口4.2万人，购房类占接近9成，投资类占10%，人才类只有2%[2]。

2013年5月开始，《上海市居住证管理办法》通过，至2014年8月初，非当地户籍人口1100.09万人，其中办理居住证者107.14万人，办理临时居住证456.02万人。虽然未办证者达到536.93万人[3]，但由于居住证附加了更多的公共服务功能，流动人口由被动办证，转向主动办证，随着时间的推移，居住证的知晓率提高，办证率会进一步提高。

2.流动人口合法权益的得到不断维护

在蓝印户口之前的流动人口政策，仅仅是规定了流动人口的义务，并没有涉及相应的权利，此后的政策逐渐增加了公共服务方面的权利，但是该权利是有条件的、梯度化地放开。蓝印户口、引进人才类《上海市居住证》是面向人才类流动人口的，在《上海市居住证》的规定中，针对临时居住证的流动人口，给予公共卫生，基本计生服务的权利；面向有稳定就业的流动人口，更进一步给予义务教育、社会保险、公共住房的权利；对申请积分的居住证持有者，赋予子女高考、子女、父母居保的权利。但需要注意的是居住证中并没有明确居住证持有者享有义务教育、社会保险等权利，具体权利要遵守各区县的具体规定，给政策容留了一定空间。此外，这种变化还体现在居住政策中，针对流动人口的居住环境差、房屋设施不全、群组等现象[4]，房屋租赁条例不仅仅只强调租赁人的义务，还注重保护租赁人的权利，加入了保障流动人口基本生活条件的条款。

3.近年来人口规模调控效果明显

人口调控政策的主要目的就是对人口数量调控，确切地说人口调控政策限制的是入户籍的名额，蓝印户口实施办法中就明确提出了根据本市经济和社会发展需要以及国家和本市的人口政策，对蓝印户口的年度发放总量和持蓝印户口者换领本市常住户口的年度发放总量实施控制，居住证虽然并未明确指明，但开放户籍的门槛并不低，而且达到条件的需要等候每年一次的申请和审批。新世纪以来，每年户籍人口净迁移总量在10万左右，自2011年来，户籍人口迁入有所收紧，每年净迁移量下降至8万人以内。可见户籍政策有效地控制了户籍迁入规模。

图1　上海市历年净迁入户籍人口变动总量

对其他流动人口来说，由于不能完全获得与户籍人口同等的福利待遇，因此在一定程度上抑制了外来人口流入。本文分别通过宏观和微观两个方面来分析判断人口调控政策在人口数量控制中的效果。从历年外来常住人口规模来看，常住人口呈现阶梯状的增长态势。第一级阶梯在80年代末与90年代初，90年代初浦东建设全面开展，上海市产业结构快速由“二、三、一”的结构向“三、二、一”调整，吸引了大量流动人口进行城市经济社会建设。第二级阶梯是从2008年开始，主要是由于世博会的建设、大虹桥建设等项目的带动，形成了另一波外来人口涌入的高峰。此后，流动人口增长的态势大大放缓，是由于上海市着力实施经济结构调整，产业升级，对流动人口的吸引力下降。由此可见，人口的增长最主要受到产业结构、城市建设的作用，行政手段要与经济手段相一致，才会事半功倍。80—90年代间，上海市虽然实行了较为严格的户籍制度，但此时是大力改革开放，经济迅速发展吸纳大量流动人口的阶段，行政控制人口的力量屈从于产业经济吸纳人口的力量。进入21世纪以来，产业结构开始调整，尤其是进入“十二五”以来，经济增速下降，经济吸纳人口的力量减弱，与行政的控制目标趋向一致，外来人口调控的效果凸显。

图2　上海市历年外来人口变动曲线图

从微观来看，以户籍制度为主导的人口调控政策对于流动人口的迁移决策还是存在一定作用。根据有关学者做的上海市流动人口居留意愿及居留决策的跟踪调查结果显示，假设户籍制度放开以后，将近41.6%的流动人口打算延长自己在城市居留的时间，其中有23.7%的流动人口打算由非永久居住延长到永久居住，可以说户籍制度对流动人口居住决策的影响是存在的[5]。2年以后对同批流动人口进行了进一步的跟踪调查，结果显示，户籍制度对打算永久居住的流动人口的影响最大，越想留在城市，越是受到户口的限制[6]。

4.人口结构进一步优化

外来人口性别比大幅下降。从人口调控政策的内容来看，虽然未有直接的对人口性别结构的调整，但是由于近年来城市逐步放开外来人口子女的就学、外来人口就业保障等政策的实施，间接影响了外来人口随迁家属的规模，有助于调整外来人口的性别比例。2010年外来常住人口的性别比为118.7，比2000年大幅下降11.27个百分点。外来常住人口中劳动年龄人口性别比为117.47，比“五普”下降13.31个百分点。一方面是随迁家庭的比重上升，随着流动人口子女教育、社会保险、基本医疗卫生等方面待遇的提高，随迁家庭的比重上升，2012年上海市统计局进行的调查显示，在已婚的流动人口中，逾八成夫妇共同来沪[7]；另一方面外省市女性大量流入，拉低了上海的劳动年龄人口性别比。

外来人口大量流入缓解了本地严重的老龄化。外来流动人口以劳动年龄人口为主，以往政策并没有对外来人口年龄的特别要求。2010年劳动年龄人口规模由2000年的1193.92万人，增加到1756.67万人，增幅将近50%，大大缓解了本地老龄化的态势。需要注意的是分年龄段来看，表现出两头比重上升，中间下降的趋势，15-29岁青少年劳动年龄人口及45-59岁年长劳动年龄人口比重上升，30-44岁中年劳动年龄人口比重下降[8]，劳动年龄人口出现了老龄化，2014年的居住证积分制度中，打分体现了向年轻流动人口偏移的倾向，以期吸引更多年轻外来人口。

图3　2000、2010年上海市流动人口劳动年龄结构

受教育程度显著提高。从蓝印户口开始，户籍及相应的福利制度向人才倾斜，蓝印户口向投资类、购房类、聘用类三类人员开放，引进人才实行《上海市居住证》制度暂行规定的目的，明确是为了促进人才流动，鼓励国内外人才来本市工作或者创业，提高城市综合竞争力而提出的。2014年居住证制度，虽然面向全体劳动者，但在积分制度分值设置中，越年轻者、受教育程度高的、拥有专业技术职称的人员，相应的分值越高，具有明显地吸引人才，调节人口素质结构的功能。经济因素中，产业结构与人口结构紧密相关，产业结构的升级调整，直接影响着高学历、高技能人才的进入。

总的来看，2010年在上海6岁及以上外来常住人口中，大专及以上、高中文化程度人口所占比重均比“五普”有所增加，平均受教育年限由“五普”的10.4年上升到12.2年。可以说进入新世纪以后，随着产业转型，高端服务业发展，对高端人才的吸引力度进一步加大。尤其是迁入的户籍人口，主体是人才落户，随着本市产业结构的优化升级，科创中心的提出，对高层次人才出台了一系列的优惠政策，本市人口的受教育程度结构会进一步提升。

5.人口空间分布更趋合理

人口调控政策除了对人口数量、人口质量结构的调整，还有对人口空间布局的引导，使人口合理布局。在蓝印户口中，对于投资类申报的条件中“外省市单位或者个人在本市嘉定、闵行、宝山、金山、松江、南汇、奉贤、青浦投资达到30万人民币，项目竣工投产、开业或者营业2年以上的”，可获得蓝印户口等，对郊区投资和购房者有一定的政策倾斜。2014年居住证积分分值中，对于在远郊区域工作并居住的流动人口，具有相应的加分项，体现了一定地向郊区引导人口迁移的倾向。此外，城市规划、产业布局是影响人口空间布局的重要手段，在我国，行政力量对城市化的作用占据主导地位，政府通过土地置换过程，对中心城区改造，将户籍人口向郊区动迁；产业郊区布局也是引导以劳动密集型就业为主的流动人口郊区集中的动力之一。

表1　2000、2010年上海各区（县）人口分布

在两种驱动力及相关政策的作用下，上海市90年代即出现了郊区化的态势。2010年，全市17个区（县）中，常住人口总量减少的区有5个。其中，黄浦区降幅最大（25.2%），其次是卢湾区和静安区，虹口区、长宁区的常住人口略有下降。与此同时，郊区人口不断聚集，人口增加数量列前5位的是闵行区、浦东新区（包括原南汇区）、松江区、嘉定区和宝山区，人口增量均超过或接近70万人。

6.其他影响

人口调控政策除了对人口数量、结构、空间分布的直接作用以外，还有对经济、社会、环境等其他方面的间接影响：第一，对经济、社会、环境等城市发展作用。《上海市外来寄住户口管理暂行办法》是为了适应对外开放、对内搞活经济，《上海市蓝印户口管理暂行规定》是为了建立社会主义市场经济体制的需要，《上海市居住证管理办法》为了促进经济、社会、环境的协调发展。随着经济社会背景的转换，人口调控政策的目的发生了调整，但是主要是从自身城市经济发展需求出发的。事实也是如此，人口是经济发展的原动力，在上海发展的过程中，大量低廉的农村剩余劳动力为上海经济的发展贡献了充足的劳动力，同时作为消费者，流动人口为经济社会的发展提供了原动力。在经济转型时期，通过产业、行政等手段控制人口流动，促进了人口与经济的协调发展，避免了劳动力的盲目流入；高素质人口的流入对经济的发展更是十分突出的，创新需要高科技人才，是城市的产业升级、经济转型的软环境。第二,提高政府管理服务水平，《上海市居住证暂行规定》中首次提出了提高政府管理服务水平的目的，此目的是在政府转变职能的背景下提出的，流动人口的管理政策由控制为主向重视服务转型，居住证中对流动人口公共服务权利的规定，更体现了政府向服务型政府转型的实际行动。此外，行政手段与经济手段的协调统一，流动人口调控和管理中越来越重视“市场”的功能，让“市场”发挥关键作用，这种“市场”起支配地位的作用十分明显，使得流动人口的增速大幅降低。

（二）上海市人口调控政策存在的问题分析

1.底层流动人口的服务及管理不足

流动人口登记经过了被动登记到主动登记的转变，暂住证并没有附加流动人口的相关权利，办理暂住证仅仅是流动人口的一个义务，对流动人口本身的吸引力并不大，主动办证的人员不多；蓝印、人才引进居住证放开了对高端流动人口的户籍管理，对人才具有一定的吸引力；居住证则面向所有劳动者，附加了相应的公共服务权利，增加了劳动者办证的积极性。然而对于没有稳定就业，居无定所的底层流动人口来说，临时居住证附加的公共服务权利有限，主动办证的吸引力并不大，将他们排除在体系外[9]，而这个阶层由于流动性大、工作不稳定往往成为社会的隐患，把握他们的动态更有助维护社会安定；同时这些低层次的流动人口又属于流动人口中的弱势群体，最需要政府、社会等的关心和帮助，却成了政策的空白区。

积分达到120分的流动人口可申请积分，获得与户籍人口几乎相同的公共服务，然而细算下来，达到积分120分需要较高的条件，尤其倾向高学历的人才，初中毕业、高中毕业即便是在上海居住20年，也不能达到标注分值[10]。然而人才的定义不仅仅是高学历的、高技术的人口。一个合理的人口结构，既需要高端技术人员，也需要专业化的服务人员，为高端技术人员提供专业化、精细化的服务，因此申请积分应当进一步向低端专业化的流动人口开放，使流动人口的结构更加合理。

2.对流动人口进一步细化，加剧了流动人口内部的分流

虽然流动人口内部收入差距不是非常大，但是其亚阶层的社会保障、就业和教育机会以及通往上一阶层流动或成为城市居民的机会却存在显著差异[11]。根据现有居住证制度及相关制度大致将流动人口分为了三类群体。第一类：领取上海居住证的流动人口；第二类：领取居住证并申请积分的流动人口；第三类不够资格领取上海市居住证，领取上海市临时居住证的流动人口。这三类流动人口所获得的福利待遇不同，但根据有关规定，在子女教育、公租房等待遇方面，对持证人还有进一步的要求。具体来看，公共卫生具有明显外溢性的公共服务以及国家政策较统一的计划生育服务是面向所有三类群体的；子女义务教育、中职、专科是面向居住证持有者及部分临时居住证持有者。社会保险是面向有固定工作的居住证持有者；公租房是面向持有居住证两年以上者，缴存和使用住房公积金面向居住证持有者；子女高考、中考及公立幼儿园、配偶和同住子女可以参加本市社会保险面向达到积分标准值的居住证持有者。通过福利待遇的差异，不同流动人口在社会保障、子女就学等公共服务中的权利不同，使流动人口内部进一步分化。

3.目标调控层层分解引发基层工作困难

上海人口调控的目标分解到各个区县，再分解到各个街道镇，这种层层分解的做法，可能使部分人口压力大的地区和街道为了达到目标，采取了故意隐瞒数据，使得实有数据不实，导致人口登记的基本目的丧失。同时区域间的人口流动状况并不相同，各街道采取的调控做法力度不同，而人口是流动的，结果是流动人口从调控力度大的地区向调控力度小的地区流动，给不同区域间的人口调控工作带来矛盾。

4.强硬的行政手段导致局部地区的冲突

表2　上海市各类人口基本公共服务权利表

城中村是流动人口的聚集地，存在着非法搭建的房屋以及非法群组的现象，还牵扯到房东、二房东的利益，在行政执法过程中易受到相关利益群体的阻挠，产生冲突。此外在产业转型升级、低端产业迁出的时候，会引发失业、安置不到位的问题，产生相关利益群体的不满与抵制，发生局部冲突和不满，成为社会不安定因素的隐患。

5.低端劳动力用工成本上升，招工难进一步凸显

城市在进行产业结构调整的过程中，对低端外来用工有所减少，但产业结构的调整往往具有一定的滞后性，部分劳动密集型产业还会出现招工难的问题。此外，人口调控会加剧人口的流动性，加剧企业工人的不稳定性，增加企业招工的成本，也增加了政府的管理服务成本。

（三）导致上海市人口调控政策存在问题的原因分析

1.人口政策更注重“控”而放松了“调”

调控一词中，控是指控制，主要是控制人口的增量，调是指调节，主要是调节人口的存量，从当前的人口调控政策来看，更偏重于控制人口的增量，希望控制低端人口的流入，增加高端人才的进入，忽视了人口存量的调节：一是对现有人口社会结构的调节，如何增加现有流动人口能力、技术的培养，增强他们专业化的工作能力；二是从空间结构上，如何合理引导人口的空间分布，使人口、产业、公共服务协调发展，以减少城市病问题，引导人口有序分布。

2.忽视了人口城市化的基本规律

我国进入了快速城市化阶段，人口城市化、人口流动是当前以及未来一个阶段人口变动的主要趋势，与自然界其他事物一样，人口的发展和变动也是遵循着固有的规律，在规律面前，只有顺应人口变化规律，合理引导人口规律才是大势所趋。诚然由于特大城市资源的有限性，无法在短时间内放开户籍，但是城市在控制人口的同时，更应当注重不断提高自己城市的管理水平，以及公共服务水平，提升城市的承载力。

3.长期以来行政手段与经济手段的偏离

从上海市外来人口变动的规律来看，人口迁移流动受到经济、产业等因素的作用最大，然而长久以来政府行政手段干预人口流动成为主导。近些年开始重视产业转型升级对人口调控的作用，取得了一定成效，但也要看到政府还没有完全放弃行政手段，为了尽快看到人口调控的成效，采取了一些指令性的调控目标，导致了一些矛盾。人口调控政策并不是单一的政策，而是一个体系，需要以产业政策为主，各个方面政策的响应和配合。

五、完善上海市人口调控体系的行动路径

（一）上海市人口综合调控的思路

顺应人口变动规律。城市人口发展的规律表明，在城市化进程中，人口经过城市化、快速城市化、逆城市化的发展阶段，而我国城市进入了快速城市化的发展阶段，同时具有城市化与郊区化并存的特点。

由市场主导。在人口调控领域也要将市场的作用放在第一位，让市场起主导作用。理清政府在人口调控中的职能，定位于人口登记信息、提供公共服务的功能。

调节存量。通过专业化培训，建立相关行业的入门门槛等方式，提升已有流动人口的职能能力和素质，使得现有流动人口结构的不断优化，同时也提升了流入流动人口的就业门槛。

（二）上海市人口调控的具体对策建议

1.完善人口登记

根据国外的经验，人口政策的首要目的是把握人口的基本信息，要通过信息化建设等方式，还原居住证的登记功能，与身份证相关联，与实有人口登记相结合，把握人口的基本信息。

赋予身份证、居住证不同的功能定位，身份证主要是记录人口的动态信息，记录人口迁入、迁入、家庭状况、子女状况等人口基本信息，使得城市实时跟踪把握区域内人口信息，通过居住、工作、学习等各个方面的登记，动态掌握人口的流动信息，对各类来沪人员进行人口登记。

居住证主要的功能定位是对来沪就业人员的就业状况，社会保险、税收缴纳状况进行记录，以作为城市福利获得的依据。身份证与居住证之间结合起来，既可以对实有人口的数量进行有效记录，同时也可以赋予对城市做出贡献的流动人口以相应的权利。

2.合理应对人口增长

第一，建立人口导入区的财政统筹资金。人口调控是针对城市病提出的，城市病的最基本问题是城市公共服务和管理能力不能赶上城市人口增长的速度。在城市公共服务中，一方面城市的优质公共资源集中在中心城区，一方面人口向郊区的集中，导致了公共服务与人口空间上分布的不均衡。因此建议建立市级统筹资金，对于人口导入区，加大公共服务的投入力度，不断缓解公共服务的供需矛盾，缓解城市病。

第二，尊重人口规律，城市重大建设项目之前要进行人口评估。上海市人口规模的变动过程充分说明，经济因素是人口迁移流动的动因，而城市规划、产业发展的每次大变动都会引发人口的阶梯式增长。因此城市在重大建设项目投入之前，首先要进行人口的评估，判断项目可能引入的人口导入，及其相应的公共服务投入成本，从人口角度评估项目的可行性。

3.不断调节人口结构

第一，合理确定流动人口落户门槛，保障流动人口的合法权益。进一步提高流动人口公共服务的水平。居住证虽然是面向全体流动人口的，但是不管是积分申请，还是7年转常住户口，都是倾向于高学历的专业人士，普通劳动者很难达到120分积分的要求，实际中，普通劳动者的落户门槛依然很高。因此需要进一步降低积分的门槛，增加居住年限、缴纳社保年限等稳定就业指标的比重，弱化受教育程度等指标的比重，放宽对稳定就业、稳定居住流动人口的限制。

第二，根据区域规划，分区域实施人口调控战略。上海各区间之间的发展阶段有所不同，发展高端服务业、高端金融业并不完全符合各个区域的定位，各区县要在上海城市功能定位的大目标下，结合自己的特点及发展阶段，制定区域功能定位和发展规划，合理确定自己的人口规模，而不是盲目地一味控制人口。在中心城区，属于人口导出区，通过产业升级进一步巩固人口导出的成果；在近郊区，属于人口大量导入区，应当是未来人口调节的重点区域；远郊区，属于人口轻度导入区，可以承接中心城区一些有技术含量的劳动密集型产业，是未来上海人口可进一步扩展的区域。筝

[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京大学出版社，2011：182.

[2]郭秀云.城市户籍制度的边际性改革[J].西北人口，2010（3）：115-119.

[3][10]傅蔚冈.上海居住证的申请率为什么这么低[EB/OL].凤凰财经综合（2014-08）.http：//finance.ifeng.com/a/20140815/ 12931659_0.shtml.

[4]国家统计局上海调查总队.本市外来农民工居住情况[R]. http：//www.stats-sh.gov.cn/fxbg/201306/258477.html.

[5]孟兆敏.流动人口居留意愿研究[D].华东师范大学，2009.

[6]曾凡蕴.流动人口居留意愿的追踪研究[D].华东师范大学，2011.

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[8]上海市统计局.上海常住人口性别年龄结构变化特征分析[R].http：//www.stats-sh.gov.cn/fxbg/201112/236881.html.

[9]谢宝富.居住证积分制：户籍改革的又一个“补丁”——上海居住证积分制的特征、问题及对策研究[J].人口研究，2014（1）：90-97.

[11]赵德余，彭希哲.居住证对外来流动人口的制度后果及激励效用[J].人口研究，2010（6）：43-54.

Evaluation Studies on Shanghai Population Control Policy

MENG Zhao－min，ZHANG Jian－ming
（School of Social Science，Shanghai University of Engineering Science，Shanghai 201620）

The population control policy is gradually improving since it has been implemented in Shanghai.Based on population management，housing management and industrial adjustment，this paper summarizes and evaluates the changes and features of Shanghai population control policy from the perspectives of population registration management，variance of population and population structure alteration.It also put forward the problem about the policy and future direction on policy reform.

population control；policy evaluation；Shanghai

C924.24

A

1007-0672（2016）03-0056-08

2015-12-02

国家社会科学基金项目：特大城市基本公共服务均等化实现路径研究（13BGL152）；上海市高校青年教师培养自主计划项目（ZZGCD15057）。

孟兆敏，女，山东青岛人，上海工程技术大学社会科学学院讲师，研究方向：城市管理，公共服务与社会政策；张健明，男，上海人，上海工程技术大学社会科学学院教授，研究方向：城市公共管理。