云和县农村宅基地使用制度改革的探索

□云和县国土资源局　黄佩忠　何　玲

云和县农村宅基地使用制度改革的探索

□云和县国土资源局黄佩忠何玲

根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《浙江省人民政府关于深入推进统筹城乡综合配套改革开展农村改革试验的若干意见》等文件精神，云和县开展了农村宅基地使用制度改革试点工作。经过五年多的改革探索，云和县在不增加建设用地总量的前提下，缓解了发展用地矛盾，极大提高了农村土地的利用效率，改善了农民居住条件，为城乡建设发展拓展了用地空间，进一步促进了云和县农业发展和农村建设。

一、基本情况

云和县域总面积984平方公里，辖4街道3镇3乡，168个行政村，2014年户籍人口数113597人，其中有农业人口62626人。 2001年县委、县政府针对县情实际，提出并实施“小县大城”发展战略，把县城作为县域增长极来建立和发展，加快推进新型城市化进程。2010年，云和县政府出台《云和县深化万名农民下山转移工程实施办法》，进一步推进了全县人口集聚效应。目前，全县实现35%的农民下山转移、70%的农村劳动力向二、三产业转移，74%的人口集中在县城居住，92.5%的学生集中在县城就读，95%的企业集中在县城发展。

（一）农房集聚建设，推进土地集约节约利用

2014年，云和县开展以搬迁扶贫为主题的扶贫改革试验，在创新农民异地搬迁方式，改革宅基地使用制度，改革农村集体产权制度，改革户籍管理制度，创新社区管理方式等方面取得了突破性的进展，为农房集聚建设创造了良好的制度条件，也为土地复垦开发提供了一定的土地资源。据统计，云和县2006-2016年全县建设用地复垦立项153个项目，复垦后新增耕地面积3939亩，其中整村搬迁面积较大的项目有上阴岩村97.8亩、溪口村50.6亩、庄前上村50.2亩、柘园村61.4亩、高畲村55.5亩和砻铺村90.3亩。加快了全县农房集聚区建设和节约集约用地的有机结合，提高了土地利用效益和城乡统筹发展，成为实现“小县大城”向“小县名城”转型发展战略、建设“山水童话”特色的现代化生态休闲旅游名城的新亮点。

从已建的集聚区情况看，云和县农房集聚区大多是下山转移和拆迁安置等政策带动。目前，已累计建成各类农民集聚区（下山转移小区）33个，集聚农户3511户，集聚人口规模12720人，其中县城规划区内已建成第一期南山小区、普光寺农民公寓、普惠小区等农民集聚区，正在全力推进大坪下山转移小区建设。

▲国土干部送农村建房申报表上门

（二）试点宅基地流转，破解农民建房难

为进一步破解农民建房难问题，建立健全农村建房用地调剂机制，根据浙江省人民政府办公厅《关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》，2013年云和县政府制定了《关于开展农村宅基地使用权流转试点的实施方案》；2016年又出台了《云和县集体土地所有者之间建房用地调剂办法的通知》，在坚持“一户一宅、拆旧建新、法定面积”的前提下，允许村集体经济组织探索采取土地置换、有偿调剂等方式进行农民建房用地调剂。

1.分类流转，有序开展流转工作

云和县将宅基地流转分为城外流转和城内流转两类。用于建房用地的选址，原户籍在县城22平方公里规划建成区外的农户，允许在22平方公里以外区域进行土地调剂；原户籍在县城22平方公里的规划建成区内的农户，允许在22平方公里以内区域进行土地调剂。不同的集体土地所有者可以采取以土地换土地的方式进行置换，如遇置换土地地类、利用价值不等等情况，可以对地级差进行适当的货币补偿，但货币补偿的标准不得突破国家征收该类土地的区片综合价。未经县人民政府批准，任何集体和个人都不得以任何形式私自跨村调剂建房用地。

2.搭建平台，全面推进宅基地流转

一是成立了农村产权流转交易中心，为宅基地流转提供操作平台，出台了《云和县农村宅基地使用权流转指导价》，促进了宅基地流转公开、公平、公正。二是成立了农村产权担保机构，颁布了《云和县人民政府关于全面推进农村住房抵押贷款工作的实施意见》和《云和县农村集体土地房屋产权制度改革实施方案》，采取先试点、后推广的方式，扎实推进农村住房抵押融资，从2014年至今，共登记农房抵押贷款974宗，贷款余额2.76亿元。进一步显现了农村住房资产价值，促进了宅基地流转市场健康发展。三是颁布实施了《云和县农村宅基地使用权确权登记发证实施细则》，进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，为宅基地流转等工作打下了坚实基础。

（三）引导推进闲置农房二次创业和征收再利用工作

为了进一步发挥空闲农房效益，增加农民财产性收入，促进城市人口向农村有序流动，2015年，云和县农办、国土资源局和住建局联合下发《云和县空闲农房二次创业改革试点实施方案》，2016年，云和县人民政府出台了《云和县空闲农房征收再利用试点方案的通知》。旨在全面落实党的十八大和十八届四中、五中全会精神，进一步完善深化扶贫改革试验工作，通过稳妥推进空闲农房征收再利用，有效促进土地节约集约利用，增加农民财产性收入，加快发展农家乐民宿经济，助推城乡协调整体全面发展。空闲农房基本使用模式有两种。一种是对外经营，改变产权。允许社会工商资本参与，将空闲农房用于农家乐、民宿等开发，政府采取协议征收货币补偿安置方式，实施土地和房屋征收后，按照现行法律政策进行公开处置，竞得了可依法办理不动产权证。另一种是不改变产权，直接经营或单位自用。村股份经济合作社或村民将拥有的空闲农房，按照个性化标准进行装修，自行或与其他单位、个人合作经营。如云和县赤石乡赤石村村委本着“走出去、请进来”的理念，针对城里人向往农村好山好水好空气和悠闲、恬静生活的客观需求，收购本村村民有特色的闲置农房7幢，经修缮扮靓后经营起了有水库旅游特色的民宿经济，供游客和城里人休闲租住、养生度假，经济效益显著。目前，由政府引导、村委自主、市场运作的农村闲置房盘活利用工作正在云和县农村方兴未艾。

二、工作成效

（一）宅基地流转有序推进，走出了宅基地使用制度改革的新路子

2013年在云和县崇头镇、石塘镇开展宅基地跨村、跨乡镇流转试点，办理农村空闲宅基地有偿流转29宗，面积2610平方米，现已在全县推开。截至2016年8月，全县已累计实现宅基地流转167宗，流转用地面积18836平方米，有效推动了农民建房难问题的破解。云和县宅基地流转试点工作被丽水市委、市政府确定为全市扶贫改革试验先行先试县之一。

（二）农民建房难问题得到有效破解

2014年，浙江省国土资源厅《关于进一步做好宅基地摸底调查工作的通知》下发后，云和县按照通知的要求组织相关单位认真做好无房户、危房户的调查工作，县国土资源部门完成了无房户、危房户建设用地计划预安排，并与土地利用总体规划中期修编工作做好了衔接。全县共有无房户、危房户1454户，目前已完成用地供应720户，完成用地保障比例为49.5%，其中通过宅基地流转（住房调剂）形式供地占已供应宗数的23.2%。宅基地流转有效地补充了农民建房用地指标不足问题，实现了农村集体建设用地资源的合理配置，同时也促进了农民建房向中心镇、中心村集中。

▲下山脱贫新村面貌

（三）农民异地搬迁工作深入开展，促进了土地资源集约节约利用

集聚建房和搬迁模式的创新，使原来的零星散户、整村搬迁向整乡搬迁推进，安置方式也由有土安置为主向公寓式安置为主转变。如2014年，完成了崇头镇砻铺村地质灾害点整村搬迁项目用地审批139户，完成雾溪乡水源保护区整乡搬迁（公寓式安置）一期项目，安置108户，二期项目463套安置房已于今年年初基本完成。同时，农民异地搬迁工作极大地促进了土地复垦工作，近3年整村搬迁6个村庄，农村宅基地累计复垦为耕地面积405.8亩，促进了土地资源再利用。

（四）宅基地流转推动了金融改革试点

拓宽了农民贷款抵押物范围，破解了农民融资难，促进了农民增收致富，同时也加快了云和县城镇化和新农村建设步伐。

三、存在问题

（一）农房建设分散，缺乏集聚效应

在丽水市启动危旧房改造工作后，云和县的农房建设审批规模大，面积多，但缺乏集聚效应，农村集体建设用地规模呈现不断扩张趋势，在县城规划区内尤为明显，与城镇化进程不尽相同。虽然云和县早在2000年就开始实行农民下山转移和异地搬迁政策，在一定程度上促进了农房集聚，但农房集聚建设整体水平滞后，主要靠政府政策带动，主动集聚建设的少，在农村发展中缺少农房集聚建设的通盘谋划，土地利用规划和村庄建设等规划缺乏有效衔接，很多农村建设出现小、散、乱问题，布局混乱的无序建设状况。2014年浙江省政府对农民建房用地使用专项指标实行“定量不定位”审批模式后，农民建房选址的随意性进一步突显，农房建设规划缺乏整体性。一方面造成用地指标的紧缺和土地资源的浪费，另一方面农村基础配套设施难以延伸覆盖和提升，造成村庄管理困难。

（二）偏远农村空心化严重，土地大量闲置

云和县农村农业发展较为落后，大部分乡镇（街道）缺少支柱性农业产业，农民增收渠道相对匮乏，加之小县大城战略的实施和劳动密集型的木制玩具产业发展，大量农村人口就业向县城转移，在一些偏远山区农村空心化现象严重，闲置农房和宅基地大量存在，中心城区外的各乡镇农村人口规模在不断减少，但集体建设用地规模却未相应缩减。因人口稀少，一些公共设施未能有效覆盖小村庄，村庄的治理能力差，由于部分农民老房子情结较浓、低收入农民不具备建房条件、以及缺少农房集聚点安置途径等因素影响，零散宅基地无法腾退，导致农村土地综合整治等项目无法顺利实施，大量农村闲置土地资源得不到有效盘活利用。

（三）宅基地流转遭遇村庄规划和土地调整的瓶颈

我国现行的法律制度，农村宅基地既要符合土地利用总体规划确定的建设用地范围，又要符合城乡规划要求。而现实中农民建房风俗习惯及随意性，加上村庄规划的滞后、两规的不统一，无形中给宅基地流转造成障碍。由于受传统思想的影响，宅基地私有观念在大部分农民思想中根深蒂固，加上《农村土地承包法》的实施，农田的经营承包期限不少于30年，宅基地世袭继承制度，也助长了私有化观念，私有制这种观念越强，宅基地的调整与流转难度就越大。