土地承包权可以传子孙吗

南方周末评论员 戴志勇

农村稳定的定海神针，是农民对地权的牢固信心。城乡经济的发展，则需要作为生产要素的土地权利的自由流转。2016年10月30日由新华社发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，从而形成了土地集体所有、农户承包、经营权自由流转“三权分置”的格局。

这一改革最通俗的解读是“农民如果进城落户不必退出承包地”，承认了农民对承包地的流转权。这在很大程度上解除了农民自由迁徙的后顾之忧，也为家庭农场、合作社、土地入股、资本下乡奠定了更可靠的基础。这一改革还在探索之中，不是农村改革的终点。有几个问题还需要继续追问。

最基础的问题，是农民的现有承包权是否真的可以稳定住。“任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权，不得违法调整农户承包地”，但是，农地毕竟还是集体所有，在何种情况下，“集体”才有权对土地承包权进行调整？

在一些地方，“集体”里说了算的是当地权势人物。也有的地方，地方政府对与“国家所有”并不相同的“集体所有”仍拥有强大的话语权，要做到“要稳定现有土地承包关系并保持长久不变”，必须有非常明确严格的法律规定，才足以使农民对土地承包权有安全感，所以有怎么从法律上保障的问题。

如果前两个问题顺利解决，还有第三个。农村集体土地是由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，而现在允许农民进城落户不必退出承包地。那么，进城落户的农民是否还属“本集体经济组织成员”？如果户口迁出后即已自动丧失这种成员资格，这种土地承包权，就意味着非本集体成员也可以拥有。如果非本集体成员也可以拥有，这一权利是否可以作为遗产传给后人？

据报道，在“目前(重庆)巴南区已有一些农民自愿退出，实现直接财产性收入数百万元”。毫无疑问，这次因自愿退出而获得的财产性收入，是可以永久性地自由支配的，这当然也包括作为遗产传给后人的权利。这个权利的明确与否，还影响乡村二代或三代的户口安排，从而继续影响城市化进程。

与之相关的另一个重大问题，是村民对宅基地的权利。党的十八届三中全会提出了“农民住房财产权”这一新概念，但与宅基地的使用权究竟是什么关系，还存在模糊之处。宅基地属于“集体所有”，且目前只能由本村村民拥有使用权。即使流转，也只能在本村村民内部流转。村民一旦进城落户，这一使用权，是否可以继续保留？是否可以自由流转，从而更好地实现农民的财产权利？这关系到农民完整土地权利的实现程度。

看来，农民进城而不必退出承包地，其核心逻辑，是将以往因农民身份而获得的残缺土地权利，进一步完整化，去身份化。在这一重大问题上，还需要更多的探索与更大的勇气。