欧洲反恐疏漏，症结在哪？

戴铮勤

近年来，欧洲遭到的大部分攻击是来自欧盟的公民，而非难民。这意味着欧洲已成为恐怖分子的出口地。要安全还是要自由，这是欧洲新反恐举措所面对的难题。

9月9日法国检方宣布，警方在调查5天前巴黎圣母院附近“无人看管的气罐车” 一案时逮捕了3名女性。其中一人，之前已因多次宣称投奔“伊斯兰国”而被法国情报部门列入监控名单，另外两人各是法国籍恐怖分子拉罗西·阿巴拉和阿德尔·凯尔米什的女友。审讯时得知，3人在袭击巴黎圣母院未遂后企图袭击巴黎多个车站，以报复法国上个月在叙利亚阿勒颇剿杀“伊斯兰国”发言人阿德纳尼。

反恐专家指出，法国情报部门握有S名单（即危害国家安全的名单）上两万个名字，知道其中半数为“被极端化”嫌疑人，也知道可以在哪里找出下一个“受启发的恐怖嫌犯”，但对于拿这些人怎么办，却没有稳妥之策。去年12月，法国最高行政法院警告政府，在没有犯罪证据下羁押极端分子可能违反人权。另外，羁押这些嫌疑人也会泄露他们在S名单上的事实，间接干扰对他们的监视行动。

不仅是法国的反恐部门，其他欧洲国家的情报单位，也都面临着全民监视和维护自由社会的痛苦抉择。要安全还是要自由，这是欧洲新反恐举措所面对的难题。

情报部门的最大挑战

刚刚过去的这个暑假，法国和德国轮番遭到恐袭。7月14日法国国庆日，31岁的突尼斯裔尼斯人驾驶卡车冲击海岸边观光的人群，造成包括10名孩童在内的84人死亡。之后，在发自德国维尔茨堡的火车上，17岁的难民用斧头和刀伤害5名乘客;在德国安斯巴赫，27岁难民引爆炸弹身亡;在德国斯图加特，21岁叙利亚难民用长刀杀害一名孕妇;在法国诺曼底，哈默尔神父在教堂遇刺……

以上袭击多少带有宗教教唆背景，而7月22日在慕尼黑一家购物中心致10人死亡27人受伤的枪击案，凶手是德国和伊朗双重国籍的18岁男性，他试图模仿5年前挪威极右翼恐怖分子布雷维克作案，不同的是他在枪击人群后自杀身亡。

反恐专家一致认为，目前欧洲的主要挑战在于“孤狼”袭击的增加。为找出化解“孤狼”袭击的答案，数个欧洲智库分析了2009～2014年间98个欧洲个人攻击案例，发现并非所有孤狼都受极端教义鼓动，在98个案件中和宗教相关的只有38%，33%则是极端右翼分子所为。欧洲媒体的评论称，如果欧洲的反恐新政把不准脉搏，将枪口仅仅瞄准伊斯兰教和难民，势必引发他们的不满和反弹。

“恐怖袭击相对低阶、细致程度较以往差，这意味着日常生活中的物品—刀、汽车等，都能成为政治符号化的杀人工具。”作案地点非常不可控，“已不再集中在大城市，而是分散在传统上不受恐怖袭击威胁的地方”。更重要的是，近年来大部分的攻击来自欧洲公民，而非难民，这意味着欧洲成为恐怖分子的出口地，而非只是进口地。如何厘清公民权和国家反恐的边界，对情报部门是最大挑战。

2016年8月1日，在法国南部马赛的卡塔兰海滩，人们在海水中玩耍。

7月26日在诺曼底教堂弑杀神父的，是19岁的凯尔米什和帕蒂让，两人此前都已在法国情报部门的S名单上。于是，不仅是普通民众，就连前总统萨科齐都有这样的“反恐疑问”：“已经被贴上警示标签（在等待审判期间，还戴着电子监控器）的嫌犯，一个在法国执法部门监控下的人为何能够自由地实施这样的攻击？”

原因并不复杂。在未经审判前，关于法国政府部门能否羁押极端化嫌犯，至今仍是争论焦点。其他欧洲国家的情况大致相同。欧洲各国执法部门难以监控所有的极端化嫌疑人是一方面，更是因为欧洲社会无法接受如此伤害自由的方式。在这种情况下，优先化、精确判断最危险的恐怖嫌犯，是情报部门不可能完成的任务。

“躲明枪+防暗箭”

恐怖主义之于欧洲社会，现已进入“明枪+暗箭”的双重威胁状态。

对于“明枪”—极端组织的正面袭击，自然要“躲”。在打击极端组织的战场上，不论美俄，还是法国等其他欧洲国家的反恐力量，都要尽量避免意识形态等政治因素乃至私心杂念的干扰。

同时，“暗箭”—“孤狼”袭击，“难防”也要防。欧洲各国情报机构要将高度警惕防范本国的“恐怖碎片”（剧增的“孤狼”），作为评估和衡量反恐效果的硬指标。要“重点防范本土恐怖分子，防止青少年遭极端组织洗脑而加入其中”，因为如果“不能团结真正的朋友，以攻击真正的敌人”，不仅会将一线反恐力量置于危险境地，而且容易引发盲目乐观，容易造成自乱阵脚。

在欧洲，德国领先一步。德国总理默克尔7月底推出了“保卫安全九点计划”。根据计划，德国将在明年秋季部署完毕一系列强化反恐的举措，其内容包括：

剥夺曾加入恐怖组织、同时拥有外国国籍的德国公民国籍;要求心理医生将对公共安全有威胁的病人情况上报警方;增加4600名安全部队力量、到2020年追加20亿欧元安全预算;在联邦警察机构内部成立一个“安全领域信息中央办公室”，专门研究网络犯罪和恐怖主义的应对战略和技术方法;加速遣返被定罪或对德国公共安全有威胁的外国人;鼓励难民检举出现极端化或情绪波动迹象的他人;等等。

德国目前实施的是“布控式”反恐。联邦政府和各州都额外增加了警力，在机场、火车站、火车上安排了更多的警察巡逻，还在公共场所和交通枢纽加强了摄像头监控，撒下天罗地网，试图盯住潜在的、最危险的极端分子。

欧洲目前的安全形势异常严峻，“激进的思想具有颠覆性”。因此，不仅“把脉”要准，“药方”也要好。

粗略归纳欧洲国家流行的反恐举措，无论“硬”、“软”，都普遍依赖强制性的行政手段。针对“外籍战士”和“孤狼”的潜在威胁，欧洲国家无一例外地强化了执法和安全措施。但是，行政领域的强制措施，在具体实战中仍然存在某些局限—不仅仅因为“遭遇维护人权和公民自由的非政府组织反对”，还在于某些强制措施反而为“激进化”提供了新的场所。

例如，法国关押回归“外籍战士”的监狱，成为极端势力传播极端思想、煽动极端暴力以及招募极端或恐怖分子的重要场所;严厉的压制措施，往往为极端势力的宣传提供“火药”，成为极端势力从事恐怖或极端活动的借口。

“三大难题”尚待突破

通过学术考察和案例分析可以看出，短期内欧洲反恐难以取得实质性的成效。原因在于，“三大难题”存在争议，尚未获得突破。

首先，立法受阻。欧盟早在2005年就出台了《欧盟对抗激进化和恐怖主义的战略》。在意识到“外籍战士”、“孤狼”等现象的威胁后，欧盟委员会、欧盟外交事务和安全政策高级代表以及欧盟反恐协调员，向成员国提供了一系列的反恐战略倡议与合作安排。但是，制定和实施反恐法律和政策，很大程度上是欧盟成员国的内部事务。而欧洲国家普遍对“外籍战士”、“孤狼”等恐怖威胁尚未制定专门的法律，主要将既有的反恐立法拿来救急。

欧洲反恐具有明显跨国性质，但应对恐怖威胁的国家间协调、欧盟内部合作，都难以发挥作用。

欧盟委员会提议的“旅客实名记录”，至今受阻于欧洲议会。欧盟已意识到，为有效应对“外籍战士”、“孤狼”等威胁，欧盟成员国有必要加强信息交流、情报分享和边境控制。但欧洲议会公民自由委员会仍然认为，欧盟“旅客实名记录”系统不加区分地收集所有乘客名单并长期保存，有悖于公民自由原则。

即使欧洲议会以法案形式通过欧盟“旅客实名记录”提议，该法案还需要经过欧洲理事会批准。在得到欧洲议会和欧洲理事会赞同和采纳后，欧盟成员国还需要2～3年时间来落实那些具体的条款要求。总之，由于保护公民隐私的考虑占据上风，欧盟“旅客实名记录”系统的建立仍然需要假以时日。

2016年7月16日，在法国南部城市尼斯，黄色鲜花摆放在遇难者留下的血痕旁寄托哀思。

其次，情报不通。迄今为止，欧盟的反恐成效主要局限于“软”措施领域。在“硬”措施方面，除难以协调“安全”与“自由”的矛盾外，欧盟着手强化情报分享的努力也收效甚微，反恐指导难以发挥积极作用。这在很大程度上缘于大多数成员国将情报视为体现国家主权的最重要领域。

当前，欧盟是通过其既有的“情报分析中心”向各成员国及欧盟各机构，提供安全和反恐领域的情报和预警。但是，欧盟的“情报分析中心”没有情报收集和执行秘密行动的能力，相关情报完全依赖于欧盟成员国情报和执法机构提供。

欧盟在情报分享方面，至今难以采取大刀阔斧的改革举措，原因在于，成员国普遍担心，更大程度的情报分享，会暴露情报来源和收集方式。建立欧盟独立的情报能力或某种高度集中的欧盟情报机构，仍然受制于成员国的主权观念。

为应对空前增加的恐怖威胁，在欧盟反恐协调员德克尔绍韦（Gilles de Kerchove）的一再呼吁下，欧盟成员国增加了向某些共用数据库（包括“申根信息系统”、“欧洲刑警组织焦点旅行者数据库”等）提供情报信息，但仍然无法满足反恐的情报需求。

再次，司法难行。欧盟及其成员国针对反恐的“硬”措施之所以进展缓慢，原因在于，立法难，执法更难。

早在2014年9月，联合国安理会就通过了2178号决议，号召成员国从国内司法角度应对恐怖威胁，及时修订刑事法典，将外出参战、煽动恐怖主义，回归从事恐怖袭击等活动，纳入可提起诉讼的犯罪行动。但是，欧盟现行有关恐怖主义的统一定义，尚未包括“外出参战”或“试图外出参战”以及“接受恐怖主义培训”等行为。

欧盟司法和内务委员会曾于2014年12月着手修订“反恐框架决定”，以使欧盟成员国完全遵从安理会2178号决议有关条款。而某些欧盟成员国政府对此持反对态度。在它们看来，欧盟在司法领域就应对恐怖主义确定统一定罪标准，会侵扰成员国法律体系，破坏成员国在刑事司法领域的管辖权。由于存在争议，欧盟有关通过恐怖主义统一定义以及确立统一的定罪和惩罚标准的尝试，尚未取得成果。

目前，相当一部分欧盟成员国并未将充当“外籍战士”、“孤狼”等定为犯罪行为，也不对此进行起诉。某些成员国将具有恐怖主义动机的“外籍战士”和“孤狼”视为犯罪主体，同时着手起诉，但对出示的证据有不同程度的要求。因此，欧洲国家普遍难以利用司法手段应对恐怖威胁;即便有反恐法律作为依据，在诉讼过程中仍然存在提供有效、充足证据的困难。当前欧洲国家在对“外籍战士”、“孤狼”提起诉讼时，证据主要来源于这些人发布在相关网站或者社交媒体上的图片或影像资料。

对欧盟及其成员国而言，应对恐怖威胁很大程度上意味着：如何处理欧盟与成员国在安全领域的关系。只有成员国在反恐压力下，于情报和司法领域让渡更多主权时，欧盟及其成员国的反恐举措才会得到有效的落实。而客观看待欧洲各国情报机构改革及其发展趋势，正确评估欧洲情报界实力及其动向，对于我国有关部门及早谋划、整体设计、有力监管，在反恐斗争中争取更多主动至关重要。