社会资本视域下协商型社会组织的构建*

龚万达

(江苏省社会主义学院 科研处，南京 210007)



社会资本视域下协商型社会组织的构建*

龚万达

(江苏省社会主义学院 科研处，南京 210007)

“探索开展社会组织协商”的提出，使得如何构建协商型社会组织成为理论界关注的热点问题。对各地区社会组织数量与政府信息公开状况的相关性分析表明，社会组织的发育程度与协商开展密切相关；对2014年“全国性行业协会商会评估专题数据”的分析发现，社会组织社会资本发育不足是开展社会组织协商的瓶颈。应以服务绩效增强社会组织的网络覆盖，以外部制度促进社会组织内部规范的民主化，以制度创新推动社会组织公信力的提升，培育社会组织适合于协商民主的社会资本，推进协商型社会组织的建设，进而促进社会组织协商的全面开展。

社会资本；社会组织；协商民主；社会组织网络；社会组织规范；社会组织公信力；民主程序；行业协会商会

一、引言

2013年11月，中共十八届三中全会首次把“社会组织”列入国家协商民主体系的重要形式和渠道,提出“拓宽社会组织的协商渠道”。2015年2月，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《协商民主意见》)进一步提出要“探索开展社会组织协商”，由此，开展社会组织协商成为理论界关注的热点问题。张毅(2015)和王焕培(2015)指出，我国社会组织协商处于探索阶段，在协商意识、主体地位、制度机制保障参与渠道、协商能力等方面还存在问题；杨卫敏(2015)认为社会组织协商在顶层设计和基层探索方面存在不足。杨兴平(2014)针对社会组织协商存在的问题，提出要在社会组织参与社会协商的主体地位、空间和培育机制等方面进行加强；张爱军(2015)就构建多样化的社会协商组织形式、法治建设、社会组织统一立法等方面进行了研究。已有研究主要对社会组织协商存在的问题以及解决问题的对策等方面进行理论和现象分析，较为宏观。

由于我国社会组织协商还处于探索阶段，已有研究尚未深入探讨社会组织的发育程度与协商开展的关系、非制度要素对社会组织协商的影响以及构建协商型社会组织等有关社会组织协商开展的核心、关键问题。有鉴于此，本文在尝试对我国目前社会组织的发育程度与协商开展的关系进行统计学分析的基础上，论证两者之间的相关性，进而从“社会资本”这一非制度视角探索协商型社会组织的构建问题，以期为开展社会组织协商提供理论依据和政策参考。

二、社会组织的发育程度与协商开展

社会组织协商指的是，社会组织成员就内部事务问题，社会组织之间就利益相关问题，以及社会组织与国家政权机关等就经济社会发展的重大问题和人民群众关心的直接现实利益问题，基于平等、理性、包容、公开等原则理性协商、充分讨论以达成一定共识(康晓强，2015)。从这一定义可以看出，社会组织是协商的主体之一，协商是要“达成一定共识”。从社会组织发育层面来说，能否达成协商共识很大程度上受社会组织的网络规模、规范、社会信任度以及影响力、代表性等因素的影响，这些影响协商开展的因素是在社会组织建设(即成长发育)的过程中获得的。社会组织的发育程度包括质量和数量两个层面，从当前开展社会组织协商的紧迫程度来看，社会组织的数量是当前衡量社会组织发育程度的首要指标。这是因为数量是基础，没有数量众多的社会组织做支撑，是无法基于少量的社会组织来提高质量的，也就谈不上引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务(中共中央，2015)。

政府是国家行政机关，它根据宪法、法律管理行政区域内的一切重大行政事务，是社会组织协商的主要对象和重要主体之一。《协商民主意见》在第五部分“扎实推进政府协商”中提出：“加强与相关人民团体、社会组织以及群众代表的沟通协商”，社会组织无疑也是政府协商的对象和主体之一。政府与社会组织互为协商主体，政府协商与社会组织协商是密切关联的。正如帕特南所说，横向组织的成员数量，应该与好政府有着正联系(帕特南，2001)。2014年初，中国社会科学院法学研究所发布了《2013中国政府透明度指数报告》，该报告对我国31个省、自治区、直辖市地方政府网站的公开政府信息、实施《政府信息公开条例》的情况进行了调研，并构建和测评了“政府透明度指数”。政府透明度指数基本反映了2013年我国省级政府信息公开的状况，具有较强的说服力。以下基于我国各省级行政区每万人拥有社会组织数量的统计数据，分析社会组织的发育程度与政府信息公开的相关性，以管窥社会组织的发育程度与协商开展的联系。

在此使用SPSS17.0统计软件对2013年我国省级行政区万人拥有社会组织数量与政府透明度指数进行相关分析，以探索社会组织数量和政府信息公开状况的相关性。省级行政区人口数据和省级行政区社会组织数据均来自国家统计局网站2013年的统计资料；由于不同权威部门发布的天津、广东、河北和宁夏四个省市区的社会组织数据出入过大，本研究剔除了这四个省市区的数据，对27个省市区的数据进行分析，具体数据如表1所示。

表1　2013年27个省市区政府透明度指数与省级行政区万人拥有社会组织数量

Pearson相关性分析结果表明，Pearson相关系数为0.523，显著性(双侧)为0.005，政府透明度指数与万人拥有社会组织数量在0.01的水平上显著正相关。进一步采用引入一元线性回归分析来探究社会组织数量在多大程度上促进了政府信息公开状况。分析表明，模型拟合度较优，线性方程对原始数据全部信息的反映程度为24.4%，即每万人社会组织数量能够反映政府透明度指数24.4%的信息(在社会科学领域中，自变量能解释因变量的10%～15%的信息就已经相当可观了)，说明社会组织发育程度对政府信息公开状况影响很大，也说明本研究中的一元线性回归模型的解释力相当强；每万人社会组织数量对应的回归系数是3.824(t检验Sig值为0.005)，即每万人增加社会组织1个，政府透明度指数就可以增加3.824，充分说明社会组织数量的增加可以在相当大的程度上促进政府信息公开。

中共十七大和十八大连续两次提出要保障人民的“知情权、参与权、表达权、监督权”。十八届三中全会提出“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”十八届四中全会提出，健全依法决策机制,把公众参与确定为重大行政决策法定程序之一。也就是说，重大决策要有不同利益群体参与、协商。而政府及时地公开相关信息，提高决策的透明度，使政府权力在公开和协商中行使，是提升公众的信任度，保证“四权”实现的前提条件。因为信息的不对称，将直接影响公众政治参与的广度和深度。同时，公民“四权”的实现也必须有序进行，有序的重要体现之一就是要有制度化的利益诉求输入输出渠道。《协商民主意见》提出“探索开展社会组织协商”，把社会组织这个利益诉求的输入输出渠道纳入到民主政治制度建设范畴，使“四权”的实现过程获得新的政治意义和制度保障。从这个意义上说，当前社会组织数量的增加对协商开展也是具有促进作用和积极意义的。

近些年来，我国的广大社会组织积极参与各级党委、人大、政府、政协有关部门组织发起的决策、立法、行业、专题、社会事务等项协商，对维护各方利益、协调社会关系、凝聚协商共识、维护社会公正起到了积极作用，但目前仍然处于起步阶段，其独特优势尚未充分发挥。具体来讲，存在社会组织协商主体地位未完全确立、协商能力与水平有待提高、渠道不畅通、形式与内容单一、制度化法制化不足等问题。这些困难和问题的产生，既与制度要素相关，也与社会组织开展协商所必需的网络、规范、信任等社会资本要素密切相关，这就需要从社会资本这一视角来探索协商型社会组织的构建与发展。

三、开展社会组织协商的瓶颈：社会组织的社会资本发育不足

社会组织是否能成为协商型的社会组织，承担得起促进协商民主的重任，取决于社会组织所拥有的呈现为网络、规范、信任等的社会资本存量。社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率(帕特南，2001)195。社会组织的社会资本是在其建设和发展中获得的，也就是一个成长发育的过程。我国将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团(民政部，2010)。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立和完善，行业协会商会这种社会组织发展迅速，在各类社会组织中较为规范，具有较大的影响力和代表性；在十八届三中全会提出的要重点培育和优先发展的四种社会组织中，行业协会商会也被列在首位。因此，下面主要针对行业协会商会进行分析说明。

2014年，民政部民间组织管理局、民政部民间组织服务中心在开展全国性社会组织评估活动的基础上，发布了《中国社会组织评估发展报告(2014)》(以下简称《评估报告》)，这里选取其中的“全国性行业协会商会评估专题数据”进行分析。实际参加全国性行业协会商会评估的共有111家协会商会，按照评估结果的得分从高到低共分为5A～1A五个等级(徐家良 等，2014)。帕特南在论证社会资本要素的生成方式时指出，在现代的复杂社会里，社会信任能够从这样两个互相联系的方面产生：互惠规范和公民参与网络(帕特南，2001)201。在后续的研究中，社会资本理论的研究者们普遍认为，网络、规范和信任三者之间是相互关联、相互促进、相互强化的。以下将社会资本的网络、规范、信任三要素分开阐述只是为了分析问题的方便。

1.社会组织的网络状况

布尔迪厄指出，某一主体拥有的社会资本量取决于他能有效动员的关系网络的规模(周红云，2003)。全国性行业协会商会(以下简称“协会商会”)的网络规模可以从协会商会的行业覆盖率方面进行分析，《评估报告》中行业覆盖率包括协会商会“涵盖的所有制企业”“会员数量、产值占行业的比例”“会费收缴率”三个指标。

“涵盖的所有制企业”的得分比高达97%，说明多数参评协会商会的会员已覆盖了全部所有制类型的企业，协会商会的网络得到一定程度的发育。“会员数量、产值占行业的比例”的得分比为65%，评价结果并不乐观，其中仅有5A等级协会商会的得分比达到对应等级标准，其余等级的协会商会得分比顺次降低，均未达标，说明还有相当多的行业内成员至少在目前并不认可协会商会在行业内的权威和影响力，没有加入相关协会商会，协会商会的网络发育程度尚待提高。这一分析也可以从会费收缴率低得到印证。会费收缴率总体得分比仅为55%，5A等级协会商会得分比也仅为74%，远低于85%的定级标准；占总数23 %的25家协会商会在此项上得分为0，总的会费收缴率低于30%。以上数据反映了我国社会组织的网络发育不足。

从《评估报告》中的反映诉求相关指标评估结果来看，参评协会商会在各项指标上的得分比均未达到70%，均有待提高，这还只是用3A等级的评估标准来衡量。其中，向政府部门反映涉及会员和行业利益的事项指标得分最低，得分比仅为58.7%。即便是获评5A等级的行业协会商会，在各项指标上的平均得分比也都在70%～85%，未超过5A等级评定标准对应的85%。有3家协会商会从未履行参与行业性集体谈判的代表职能，2家协会商会未向政府部门反映涉及其会员和行业利益的事项，1家行业协会商会从未进行过利益申诉或维护工作，1家行业协会商会未能就行业发展提出意见建议。由此可见，协会商会普遍对反映行业诉求重视不够，未能充分履行协商职能，影响到自己在行业内的权威性和影响力，进而导致其网络发育不足。

2.社会组织的规范状况

社会资本组成部分的“规范”是指组织“为解决其日常生活中共同面临的集体行动问题而自己设计并执行的正式与非正式的规范和制度”(周红云，2002)。开展社会组织协商首先要求社会组织成为协商型的社会组织，而成为协商型的社会组织要求培育出符合协商民主要求的社会资本。“民主程序”这一协会商会重要的正式规范就是符合协商民主要求的社会资本。《评估报告》中“民主程序”这一指标反映的是协会商会在选举、表决、议事制度、决策等方面的情况。这一指标是参评协会商会得分比最低的一项，5A等级的协会商会的得分比也仅为70%，没有任何一家参评协会商会在民主程序的规范性上完全合规。大部分参评协会商会未建立会员或代表大会制度和理事会议事制度，已有的相关制度也不完善；选举形式多不符合章程规定，等额选举的现象普遍存在。此外，在表决形式方面，鼓掌通过的形式较多，民主决策或选举的选票及其他证明材料缺失严重。得分最低的两家参评协会商会在理事会成员选举罢免、会费制定、章程修改和负责人产生等重大事项的表决上采用鼓掌或举手表决的形式，表决形式严重不符合规定。

社会组织如果在内部的选举、表决、议事制度、决策等授权程序方面都做不到民主，不能保证作为权力主体的会员对被授予者——协会商会负责人权力的制约，就不可能培育出符合协商民主要求的社会资本，更不用说成为协商型的社会组织并有序开展协商了。我国的行业协会商会的形成与发展有着特殊的历史过程，行业协会商会尤其是全国性行业协会商会绝大多数具有官方背景，是在行政主导下成立的。在社会组织所具有的五大基本特征中，协会商会的非营利性、公益性是较为明显的，非政府性、独立性、志愿性是相对较弱的，不会像民间社会组织那样“当行动给一群人带来类似的外部性时，规范就产生了”(帕特南，2001)201。

3.社会组织的公信力状况

弗朗西斯·福山(2001)说：“若要协商成功，双方必须相信对方的好意和不站在自己立场考虑问题的诚意。”所以，信任是协商的前提。社会组织的公信力是指社会对一个组织的认可及信任程度。从《评估报告》中可以发现，在111家参评全国性行业协会商会中，有27家协会商会在经费来源和资金使用方面得分为0分，其中个别参评协会商会存在业务活动收支未在账面体现、收支往来中核算收入标准不合规、收入结转不及时、财政资金购买固定资产未做固定资产管理和核算等突出问题。财务管理制度方面，有32家协会商会得分比低于50%，参评协会商会在财务管理制度建立的完善性和执行的严格性上都有待提高。

同时，参评协会商会在“财务报告”方面的规范性非常低。该项指标不仅要求财务报告内容完备，还要求对财务报告相关资料进行充分监督，在理事会(常务理事会)或会员(代表)大会上报告通过。该项指标满分为10分，111家协会商会中仅有10家获得满分，11家为0分，多数参评协会商会得分在2～4分之间。《评估报告》显示，多数参评协会商会的财务报告内容不符合规范，且未能向理事会(常务理事会)报告本单位的财务情况和重大财务事项。

开展社会组织协商首先要求社会组织必须得到各协商主体的认可和信任，所以公信力是建设协商型社会组织的根本。社会组织的公信力体现在机构、能力和财务三个方面，其中财务公信力是公信力建设的核心环节。仅从以上对协会商会财务公信力的状况描述来看，就存在不少问题，其他方面的公信力的问题也就可以想见。这些问题的存在，对协商型社会组织建设、开展社会组织协商具有消极影响。

四、社会资本视域下协商型社会组织的构建

1.以服务绩效增强社会组织的网络覆盖

我国行业协会商会网络覆盖率不高的根本原因在于其为行业和会员服务的意识欠缺。实际上，绝大多数的协会商会都在自己的《章程》中明确规定了为行业和会员服务的职责。所以，社会组织应加强社会组织内部治理，增强为行业、会员、政府和社会服务的意识，通过服务增强会员之间、社会组织与政府、社会之间的互动，以加强互信，扩大业内外的网络覆盖。

在服务会员及服务行业方面，应积极开展行业调查、统计，发布行业信息，并组织行业专业性活动；组织行业培训，提供技术、经济管理、法律政策咨询，提供行业资质认证、新技术新产品鉴定及推广等，扩大业内网络。在服务政府和社会方面，应积极参与相关法律法规、政策、行业标准、发展规划、准入条件、技术规范等的制定，同时协助政府推进劳资和谐；利用行业和专业优势，在组织公益活动、提供社会服务等方面积极服务社会，加强与组织外各方面的联系。社会组织内部与外部网络覆盖越大，就越具有代表性和影响力，也就越具有协商的能力与实力。网络的扩大还具有催生其他社会资本要素的意义，因为网络、规范和信任三者之间是相互关联、相互促进、相互强化的。

2.以外部制度促进内部规范的民主化

在上文中，我们以“民主程序”这一指标考察了协会商会的规范状况以及“民主程序”与培育出符合协商民主要求的社会资本之间的关系。不民主的程序易于产生垂直网络，垂直网络产生的是庇护—附庸关系，虽然这种关系也包含有人际交换和互惠义务，但这种交换是垂直的，义务是不对称的，其特性是依附性，而不是共同性，更有可能出现投机行为；虽然密集但是彼此分离的垂直网络维持了每一集团内部的合作，但就解决集体行动困境而言，垂直网络要比横向网络的作用小(帕特南，2001)204-205。更重要的是，垂直网络一旦形成就会自我增强和累积。

因此，是否落实以及在何种程度上落实作为正式规范的“民主程序”，对于建设协商型社会组织、开展社会组织协商的意义是深远的。要想培育出符合协商民主要求的社会资本，成为协商型的社会组织，就必须执行“民主程序”，这就要求通过加大相关法律法规的执行力度，确保“民主程序”这一社会组织内部正式规范的全面落实，藉此生成符合协商民主要求的非正式互惠规范。应推动社会组织设立监事会或者监事，建立健全内部监督约束机制。民政部门和社会组织的业务主管部门应加强对相关工作的监督检查，加大《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》的落实力度，并完善、简化投诉举报受理机制，畅通社会组织内部和社会各界的监督渠道。社会组织主管部门对“民主程序”的重视必将对社会组织培育出符合协商民主要求的社会资本，建设协商型社会组织，开展社会组织协商起到积极的推动作用。

3.以制度创新推动社会组织公信力的提升

首先，全面推进“一业多会”和社会组织与行政机关脱钩。2013年3月14日，全国人大批准通过的《国务院机构改革和职能转变方案》正式提出“探索一业多会，引入竞争机制。”2015年7月8日，中办、国办又印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。事实上，“一业多会”的试点从2012年7月1日起在广东等地就已经开始，并已经取得不少经验。因此，应全面推进“一业多会”，引入竞争机制。社会组织与行政机关脱钩后，支撑组织发展的财政直接拨款将逐步取消，社会组织必须为行业、会员服务才能得到发展资金。如果社会组织公信力不高，偏离其为会员服务的本质，其会员可以退出该会，加入其他同类社会组织。会员“用脚投票”会加大社会组织的竞争压力，促使其提高公信力，认真履行职责，为会员提供更为优质的服务。

其次，健全社会组织信息公开制度，加快社会组织评估体系与社会组织信用体系的建设和整合。从2007年开始，民政部在全国开展了民间组织评估(后更名为社会组织评估)，迄今为止每年进行一次。从这些年来各地对评估结果的运用来看，评估确实起到了提高社会组织社会公信力的作用。2014年6月，国务院出台了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》，强调要把社会组织诚信建设纳入到社会信用体系建设中；但是没有明确把社会组织评估结果纳入到社会组织信息公开制度中，不能不说这是一个缺憾。因此，应该加强社会组织评估体系与社会组织信用体系建设的整合，健全社会组织信息公开制度，在此基础上，建立社会组织信用信息平台。同时，在政府职能转移、项目招投标、委托代理、社会服务、评比表彰等方面加大对社会组织信用成果的应用，以此提升社会组织的公信力。

最后，利用政府购买服务机制促进社会组织信息公开。在相当长的时间里，我国一个行业、一个领域通常只能有一个社会组织，由这种长期独家垄断式的协会负责全行业和领域的管理和服务，因此缺乏信息公开、提升公信力的内在驱动力，导致社会组织公信力难以进一步提升。按照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的要求，自2018年起，取消全国性行业协会商会的财政直接拨款。行业协会商会与行政机关脱钩之后，其发展所需的资金、发展空间、政策指引就需要逐步通过政府购买服务等方式解决。这就需要建立健全政府购买服务的目录筛选机制、需求调查机制、招标投标机制、动态项目机制、绩效评价机制、末位淘汰机制等，同时，要将这些机制运转过程中的情况输入社会组织信用信息平台，并在以后购买服务的项目评审中作为重要评审指标，利用经济杠杆倒逼社会组织提高社会公信力。

总之，通过对社会组织社会资本“定向滴灌”，培育适合于协商民主的社会资本，构建协商型社会组织，就可以为开展社会组织协商培养出合格的协商主体，从而推进协商民主广泛、多层、制度化发展，也为社会组织自身发展开拓更广阔的空间。

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(编辑：杨睿；段文娟)

The Construction of Consultative-type Social Organization in the Perspective of Social Capital

GONG Wan-da

(Research Department, Jiangsu Institute of Socialism, Nanjing 210007, China)

The opinion on exploratory implementation of social organization consultation makes how to construct consultative organization become a hot topic in theoretical circle. The analysis of the correlation between social organization amount and government information disclosure shows that there is a close relation between social organization development degree and consultation performance. The analysis of specific data of the evaluation on national associations and commercial associations in 2014 reveals that the development insufficiency of social organization and social capital is the bottleneck of the implementation of social organization consultation. China should use service performance to increase the covering network of the social organization, use external institution to boost internal norms democracy, use institution innovation to promote the accountability of the social organization, cultivate social capital of the social organization fitting for consultative democracy, and push forward consultative social organization construction so as to boost the overall implementation of social organization consultation.

social capital; social organization; consultative democracy; social organization network; social organization norms; social organization accountability; democratic procedure; industrial association and commercial association

F062.6；C916.2 Document code：AArticle ID：1674-8131(2016)03-0102-07

10.3969/j.issn.1674-8131.2016.03.013

2015-12-05；

2016-01-29

江苏省社会科学基金资助项目(14SHD001)；全国社会主义学院系统项目(省部级)(XT201508)

龚万达(1972—)，男，江苏镇江人；副教授，法学博士，公共管理博士后，在江苏省社会主义学院任教，主要从事社会组织、公共管理研究。

F062.6；C916.2

A

1674-8131(2016)03-0102-07