绩效评价在高校专项资金管理中的应用研究

王　德　陈志坚　董晓虹

(中央戏剧学院，北京　102209；中国招标投标协会，北京　100045)



绩效评价在高校专项资金管理中的应用研究

王德陈志坚董晓虹

(中央戏剧学院，北京102209；中国招标投标协会，北京100045)

高校专项资金是具有具体项目和用途的资金。针对近年来高校专项资金管理表现出来的突出问题，管理部门开始推行专项资金的绩效管理。本文分析了绩效评价在专项资金管理中的积极作用，认为其能够克服专项资金轻管理的模式，积累和完善相关评价数据，增强管理会计功能。在此基础上，结合目前的相关研究，本文进一步分析了专项资金绩效评价实施的方式和方法问题。

高校专项资金；绩效评价；管理会计；评价数据

高校专项资金是指具有具体项目，规定专门用途并设定时效性的资金，其主要来源于主管部门、上级单位拨入和学校年度预算安排。目前高校专项资金大部分以财政拨款为主，自筹资金为辅，财政拨款的专项资金主要包括基本建设资金、高校改善基本办学条件专项、国家重点实验室专项、统筹支持一流大学和学科建设、本科教学工程、基本科研业务费等。管理部门设置高校专项资金主要是为了调整高等教育支出结构、弥补高校教育事业费不足和强化财政资金的监督管理。

高校财政拨款近年来逐年上升，专项资金占比越来越大，呈现快速增长的趋势，如图1所示，2007教育部公开的部门决算中高等教育项目支出为94.22亿元，到了2014年达到766.63亿元，增长7倍多，比例由2007年占全部支出的36%，上升到2014年的44%。

图1　教育部高等教育支出项目支出与占总支出比例

从资金投入量来看，专项资金极大弥补了高校资金，对高校发展，尤其是基本建设方面起到了积极作用。与此同时，如此巨大的专项资金投入，也引起政府有关部门、社会各界越来越多的关注，这些资金是否得到妥善有效地使用，取得的成效如何，成为当前热点问题。目前高校专项资金大多由学校内部管理，并没有公开相关信息。为改善专项资金的管理，满足信息公开的需要，由财政资金管理部门推动，在中期规划和滚动预算的基础上，逐步在高校专项资金中开展绩效评价管理工作，目前已经对改善基本办学条件专项、捐赠配比资金等6个专项开展绩效评价工作，以期通过绩效评价对专项资金建立起相应的科学的管理和使用监督机制，客观有效地评价其投入的绩效，不断提高这些专项资金的使用效率。推行专项资金绩效评价，是否能够解决高校专项资金管理中的问题，并具有有哪些意义和作用？本文认为开展专项资金绩效评价对高校专项资金管理带来以下改进：

(一)加强事后管理，克服目前专项重资金轻管理的问题

目前管理部门对高校专项资金规定了比较严格的申报和立项程序，从申报立项、审核到具体使用都建立了较为完整的管理流程，专项资金申报时要求有理有据，专项资金使用时要明确方向及目标，专项资金支出时要按预算安排支出，资金的支出进度要按时主管部门报告。但对于项目完成后，如何对项目的使用效果进行评价和监督，目前仍比较缺失。

专项资金采取的是申报制，由于缺少事后绩效的评价和监督，各高校为尽量申报争取专项资金，存在着“重投入、轻管理”、“重微观、轻宏观”的问题。部分高校对一些缺少科学立项依据的项目，在没有进行充分的可行性调研前提下，也上报申请资金，导致专项资金拨下来后缺乏实施条件，无法正常支出。同时，高校为加快财政资金执行进度，无法严格按照预算批复专款专用，只能结转结余或挪作他用，降低了资金效益。高校专项资金的这些问题与缺少事后评价和监督密切相关，引入专项资金的绩效评价体系，通过设置专项资金项目管理的合法性、合规性、合理性评价指标，项目执行正确性、时效性评价指标、项目效益评价指标以及项目对比评价指标等，构建科学的专项资金绩效评价体系，对高校专项资金后期的成效进行监督和评价，对于克服专项资金目前突出问题，保证资金按申报的预算支出，提高资金使用效益将起到关键性作用。

(二)引起项目部门重视，积累和完善评价数据

目前高校专项资金管理在申请、落实、使用的各个环节，一般由管理部门、审计部门、学校的财务部门、项目实施部门等进行管理，尤其是专项资金的实施和支出分散在学校的各项目实施部门，项目实施情况由其具体掌握。各项目管理部门在没有绩效考核要求时，往往只是关注完成项目，对于项目的成效缺少记录和积累，也无法向学校提供具体专项成果和效益。管理部门和学校掌握的大多是专项资金支出情况，缺少专项支出成效内容，无法对专项进行评价和后期管理。

构建专项资金的绩效评价体系，将有助于建立相对完善的项目评价记录管理系统，实现专项资金绩效评价的全过程有记录管理。专项资金的申报、审批、预算编制、项目实施和项目结果等各个环节记录的数据，将有助于促使各项目部门重视绩效评价，积累评价数据，完善评价体系，不断完善专项资金管理。同时，绩效评价通过对项目实施管理中的每个环节进行细化，将那些定性的、含糊的、原则上的标准要求通过技术手段进行转化，使之变成可衡量的、清晰的、规范上的指标，以便各个环节都能够有数据可查，形成适合高校自身特点的专项资金绩效评价管理信息系统。高校可以利用绩效评价管理信息系统，积累数据，分析数据，不断修正现有的绩效评价体系，不断提高绩效评价体系的完善性和可行性。

(三)加强绩效管理，促进高校管理会计应用

2014年财政部发布了《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，指出高校等事业单位应大力发展管理会计，融合财务与业务活动，使管理会计在规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用。管理会计的基本职能包括预测分析、决策分析、全面预算、过程控制、绩效评价等内容，预算绩效管理也是其关键一环。目前高校对于全面预算和过程控制已经较深入使用，表现在专项资金管理上，在申报和立项流程都有较严格的流程，但在绩效评价上仍有待完善。

目前，我国高校财务管理中，财务会计与管理会计的结合几率相对较大，在现实中也有不自觉的应用，正处在一个关键的转折点上，急需进行总结和提高，形成适合高校管理的管理会计理论和方法体系。加强专项资金绩效评价，与全面预算和过程管理相配合，充分发挥管理会计绩效评价的功能，对健全高校管理会计功能具有重要意义。高校通过绩效评价，充分掌握专项资金的成果和效益，进行严密的分析，能更加客观准确地掌握实际情况，提出科学的决定政策和实施方案，以应对新时期对高校管理提出的挑战。

如何建立高校专项支出预算的绩效评价体系，是进一步深化部门预算改革的一项重要内容。目前在管理部门的推动下，各高校对些非常关注，相应也有较多研究，但现在关于专项资金绩效评价的文献更多关注于评价指标的设置，关注评价评价方法的改进，对专项资金的实施方式讨论较少。本方认为绩效评价应从应用方式与方法两个方面进行探讨，才能在专项资金管理中取得更好应用成果。

(一)在应用方式上，以自评为主，适当补充外部评价

专项资金虽然由管理部门拨付给高校，并承担评审职责，但由于支出和实施都由学校内部完成，管理部门并不能对高校进行全过程监管，因此高校是专项资金使用和绩效的管理主体。高校在专项资金的申报环节到最终的绩效评价都起着主要的监督作用，应当成为绩效评价的主体。但是，由于绩效评价需要高校各项目部门配合，需要人力物力支持，在缺少外部制约的条件下，各学校开展专项资金的绩效评价管理参差不齐，有一些高校已经建立起较全面的评价体系，还有一些高校只是项目管理部门在年度总结中提到项目成效，缺少学校层面的统一评价和重视，不能够真正认识绩效管理在管理链条上的重大作用，绩效管理的效果不佳。

如果绩效评价只是依赖于高校自身评价，由于缺少制定与之相关的奖惩制度，绩效考评结果的好坏又对自身不受影响，绩效考评工作的必要性会被逐渐淡化，预算管理成效不能达到预期效果。因此，需要适当引入外部评价加以补充，需要各管理部门加强对专项资金执行的监督检查，组织有关部门或委托中介机构对项目的绩效进行考评，考评结果作为以后年度审批立项和预算安排的重要参考依据，以构建外部奖惩机制。同时，要充分利用信息公开的监督作用，要求各高校将所有的申报项目以及审核通过情况在各自的官方网站公布，使整个流程公开透明，以便接受全社会的监督，可试行将项目的绩效评价结果作为信息公开的一部分，让社会公众更能直观的看到专项资金的投入产出状况。

(二)在应用方法上，以指标评价为基础，辅以其他方法

绩效最早用于投资项目管理方面，在上世纪60年代，美国率先在公共部门绩效评价中应用经济性、效率性和效果性并重的“3E”原则，形成公共部门绩效评价的雏形，也形成了世界各国现阶段公共部门绩效评价中进行广泛应用的评价指标体系。我国财政部在2011年发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《关于推进预算绩效管理的指导意见》等相关法律法规，为财政资金绩效评价初步提出了具体要求和框架。绩效评价指标成为衡量高校专项资金绩效主要考核方法，目前高校绩效评价方法以指标评价方法为主，实际操作中也主要参考财政部颁布的专项评价指标法，为设置科学合理、简便易行的评价指标专项资金绩效评价，也常借鉴主成分分析方法、隶属度赋值法和平衡计分卡法。

但对于高校专项资金的绩效评价，不能片面单一的分析其几个指标，而要从经济性、效率性和有效性等多个方面进行综合评价和分析，尤其要考虑专项目标实现情况，资金使用情况，为了增强效益而采取的相应政策制度等，项目长远影响与社会效益，如与社会经济发展的适应性等多方面情况。这些情况如果仅依赖于指标反映，则设置较为繁杂，往往要求由项目实施部门提供大量数据，增加项目实施部门成本，并且对长远影响和社会效益等难以量化的“模糊”的主观指标不能给出很明确定义。因此，近年来为更客观评价专项资金绩效，一些研究也探讨引入如基于 AHP 的模糊综合评价等方法，这些方法不仅可以用于客观指标的综合评价，也可以用于综合评价一些主观指标。本文认为在评价指标的基础上，使用模糊综合评价等方法，将成为绩效评价指标方法有效的补充。

[1] 韩振.高校修购专项资金管理使用问题及对策探讨.高校后勤研究，2014年第6期.

[2] 赵佩春.如何将管理会计应用于高校管理中.企业管理与改革，2015年第5期.

[3] 孙海超.高校财政修购专项资金管理使用问题及其对策分析.经济师，2009年第6期.

[4] 陈志坚，孙虬.事业单位财务管理问题的几点思考.地方财政研究，2007年第6期.

本文为北京教育会计学会2015年重点研究课题《高校改善基本办学条件专项绩效评价研究》的部分研究成果。