关于乡镇人大组织建设中的几个问题席文启

关于加强县乡人大工作和建设的若干意见和新的法律规定意义何在呢？笔者觉得，就是在实际上把主席团常态化了。常态化正是现在乡镇人大主席团的确切的法律定位和准确的语义表达。

在我们国家人民代表大会体系当中，乡镇人大，无论对于理论研究者来说，还是对于实际工作者来说，无疑都是一个饶有兴致的题目。因为，这样一个国家最基层的权力机关，这样一个距离老百姓最近的民意机构，它在这些年所走过的道路，它在这些年所经历的困难，以及它会有怎样的未来走向，都是值得反复思考、一说再说的事情。随着2015年中共中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见的出台，及与之相关的法律的修订，这个问题的解决获得了很大的突破，但似乎又没有完全解决。本文从进一步加强乡镇人大组织建设的角度做些探讨。因为在笔者看来，组织建设是最重要的建设，是其他建设的根基和张本。

一、关于乡镇人大的历史沿革

我们先从我党历史上对乡镇政权架构的探索说起。

1.人民代表大会制度正式建立以前对乡镇政权建设的探索

其一是第二次国内革命战争时期的乡苏维埃。这一时期，中央苏区政权形态基本上借鉴了苏联的苏维埃模式。根据中华全国苏维埃1931年通过的《地方苏维埃组织条例》，及1933年临时中央政府重新颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，乡苏维埃代表大会是全乡的最高政权机关，设立主席团作为代表大会闭会时的全乡最高政权机关。乡苏维埃主席团由乡代表会议选举产生，大乡7人，小乡5人，设有主席、副主席和文书。其主要职责是：接受并执行上级苏维埃的命令和决议以及乡苏维埃代表大会的决议；选举和撤换出席上级会议的代表；决定乡苏维埃代表大会人数，定期召开乡代表大会，准备大会的议案。1934年，作为中央苏维埃主席的毛泽东编写了《乡苏维埃怎样工作》，其中规定乡苏维埃主席团的任务是，坚决执行上级苏维埃的决议、指示和乡代表会议决议，领导全乡的工作。主席团会议5天召开一次，每次不超过2个小时，研究处理不需要提到代表会议讨论的问题，以及急需解决的问题。它还设有若干专业的委员会，如经济的、文化的、军事的等，把大多数代表都组织在委员会里，大家的事情大家做。应该说，这一时期的乡苏维埃主席团是中国共产党对乡镇一级苏维埃设立常设机构的最初实践，它为今后基层政权形态的发展提供了一种经验基础。作为乡苏维埃代表大会闭会期间唯一的国家机构，主席团拥有非常广泛的职权，既是地方的权力机关，也是地方的行政机关，实行议行合一，但以议事（主席）为主导。

其二是抗日战争时期边区参议会下的乡政权。适应联合抗日的需要，陕甘宁边区的政权形式为参议会制度。对于基层政权问题，边区第二届参议会于1941年通过了《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例》，并于1943年进行过修正。修正后的条例规定，乡参议会为乡政府最高政权机关，乡参议会休会期间，乡长负责乡行政最高责任。乡长对乡参议会和上级政府负责，掌理全乡政务。乡级政权机关不设主席团，而由乡长负责乡参议会闭会期间的工作。但乡长并非大权独揽，还有乡政务会议制度。大事由参议会讨论，日常工作由政务会议讨论。乡政务会议由5人组成，包括乡长、自卫军连长、乡文书等，政务会议由乡长主持。这个乡政务会议相当于是参议会的主席团，也是议行合一的架构，但以行政（乡长）为主导。

其三是解放战争时期解放区的乡人民代表会议及其在解放初期的延伸。这一时期，根据党中央指示，各解放区的政权组织形式逐步向人民代表会议过渡。中央在《1948年的土地改革工作和整党工作》的指示中，把“建立乡（村）、区、县三级人民代表会议”，列为当年的重要任务。同年底又专门发出了《关于县、乡、村人民代表会议的指示》，推动基层人民代表会议的建立。这一模式实际上延伸到人民代表大会制度正式建立之前的解放初期。这时的乡人民代表会议不设主席团等常设机关，只设主席1人、副主席若干人，由乡人民代表会议选举产生，负责主持人民代表会议（每月开会一次，必要时可以召开临时会议），联系代表，协助乡长进行下届会议的准备工作。乡长单独设置。另外，如主席、副主席当选乡长、副乡长时，可以兼职。这是一种议事机构和行政机构并立的模式，由于可以兼职，也具有某种议行合一的意味。可以说，这一时期乡镇的政权模式已经比较接近现在了。

2.人民代表大会制度正式建立以后对乡镇政权建设的探索

根据1954年9月全国人民代表大会通过的宪法和地方组织法的规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会是地方国家权力机关，大会每3个月举行一次，大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。可见，此时乡镇人民代表大会的主席团只在大会期间存在和运行，在闭会期间的常设机关是议行合一的人民委员会。到1958年实行公社化以后，乡镇人民代表大会就在实际上停止运作了。“文化大革命”期间，全国各级人民代表大会乃至整个人民代表大会制度都遭到了严重的破坏，只是在法律形式上没有取消而已。

改革开放后，我国的政权机关建设得以恢复和发展。基层政权建设逐步恢复和完善起来。根据1986年修订的地方组织法的规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议；而每届的第一次会议，由上次的人民代表大会主席团负责召集。1995年修正后的地方组织法还规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席1人、副主席1至2人。他们均不得担任国家行政机关的职务。他们的职责是在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。也就是说，乡镇人民代表大会主席团的职责主要是召集和主持大会，而不是大会闭会期间的常设机构。但乡级代表大会主席团又不同于县级以上各级人民代表大会的主席团，法律虽然没有明确其为常设机关，但又不否认，甚至暗示其在闭会期间是存在的，因此才可以召集下一次的代表大会会议。但法律又没有赋予其代表大会闭会期间的职责，而是将组织代表开展闭会期间的活动等职责授予了主席、副主席。可以说，乡镇人大主席团的这种模糊状态从确立起一直运行至2015年关于加强县乡人大工作和建设的若干意见的出台及相关法律的修订。另外，据全国人大研究室的老领导们回忆，当初彭真同志主持修订宪法和法律，推出建立县级以上地方人大常委会的时候，之所以没有把乡镇一级包括进去，是想对于这样一个更有其特殊性的最基层的国家权力机关，单独制定一部组织法的；可惜，没有来得及做。