《慈善法》科学立法、民主立法的典范

于建伟 贾西津

编者按：2016年3月16日，第十二届全国人大四次会议通过《慈善法》，2016年9月1日正式实施。该法从起草到通过，历时10年，可谓“十年磨一法”。它的通过，回应了30年来改革、转型与慈善积累的现实问题，填补了我国慈善方面的立法空白。尤其是该法制定过程中的开放性，对我国法治建设具有重要的启示意义。本刊特约参与起草《慈善法》的全国人大内务司法委员会内务室主任于建伟，长期关注我国社会领域建设的清华大学公共管理学院贾西津副教授，就慈善法的出台、立法理念与影响做访谈。

一、《慈善法》是如何出台的？

记者：改革开放以来，我国现代慈善发展起来。目前总体情况如何？

于建伟：改革开放以来，以慈善组织专业化运作为特征的现代慈善事业开始起步，近十多年来，进入黄金发展期。社会捐赠总额从2005年不足100亿元发展到目前的每年1000亿元左右，各级民政部门登记的社会组织总数超过60万个，大部分在公益慈善领域开展活动，形成了一批特色鲜明、具有社会影响力的品牌项目，每年受益人群达数亿人次；注册志愿者超过6000万人，每年为社会提供3亿小时的志愿服务。

但是，随着慈善事业的发展，在慈善领域出现许多新情况新问题，比如，慈善组织内部治理不健全、运作不够规范，募捐活动以及募集财产的管理使用不够透明，行业自律机制尚未形成，慈善活动参与人权利义务不够明晰，有些优惠政策落实不到位，监管制度不够完善，假借慈善违法敛财、骗捐诈捐等事件屡有发生，全社会慈善氛围还不够浓厚，等等。

慈善领域出现的问题伤害了人们的爱心，影响人们参与慈善的热情。慈善事业的健康发展需要法治的引领推动、规范和保障。2008年至2015年，共有800多人次的全国人大代表提出制定慈善法的议案27件，还有很多人大代表、政协委员提出尽快制定慈善法的建议和提案。社会各界热切期盼一部确立慈善基本制度、明晰各方权利义务的慈善法尽早出台。

记者：您深度参与了慈善法的起草与制定，请问在这个过程中，您感受最深的是什么？

于建伟：最大的感受是开门立法，历时10年，可谓“十年磨一法”，千呼万唤始出来。第一个阶段是民政部起草阶段（2006年3月至2009年8月）。2006年3月，民政部成立起草组，开始慈善立法的调研论证起草工作。起草组多方收集慈善立法相关资料，全面了解国内外慈善事业发展和慈善立法情况，广泛听取中央有关单位、慈善组织和专家学者意见，数十易其稿，形成《中华人民共和国慈善事业法（草案送审稿）》，共8章54条，于2009年8月报送国务院。

第二个阶段是全国人大内司委起草阶段（2014年2月下旬至2015年10月）。此后，慈善法的起草工作紧锣密鼓、强力推进，步入快车道。内司委先后组织10多个调研组，赴湖北、浙江、福建、广东、广西、北京、上海、陕西等省（区、市）了解慈善事业发展情况，听取地方对慈善立法的意见和建议，并组团到英国、克罗地亚考察慈善立法情况。召开慈善立法座谈会10多次，听取主管部门、地方人大和民政部门、专家学者、慈善组织负责人意见，还派员参加学界和实务界召开的立法研讨会30多次。起草过程中，围绕慈善事业发展的主要经验和存在问题、慈善立法的调整范围、慈善组织、慈善募捐、慈善信托、税收优惠、慈善服务等问题，开展专题研究，形成了30多份、几十万字的立法研究资料。

2015年1月形成慈善事业法草案（征求意见稿），向33个中央有关单位、31个省（区、市）人大内司委、8所高校科研机构、12个慈善组织、部分全国人大代表、政协委员以及有关专家发出征求意见函130多份，收到反馈意见80余份，起草班子对这些意见认真梳理，形成约7万字的意见汇总材料，并与民政部、国家税务总局交换意见。起草班子根据各方面意见，对草案稿进一步修改完善。2015年9月6日，内司委召开全体会议，原则审议通过了《中华人民共和国慈善法（草案）》。此后，全国人大内司委建议常委会办公厅将慈善法草案转国务院办公厅征求意见，国务院办公厅委托国务院法制办将草案分送发改委、民政部、财政部等31个部门和单位。内司委根据反馈意见进一步修改后，将《中华人民共和国慈善法（草案）》（共11章115条）提请全国人大常委会会议审议。

第三个阶段是全国人大常委会和全国人民代表大会审议阶段（2015年10月底至2016年3月16日）。2015年10月底，十二届全国人大常委会第十七次会议对慈善法（草案）进行初次审议。同时，慈善法（草案）受到社会广泛关注和高度评价，新华社、人民日报、中央电视台等媒体以及新浪等网站作了充分报道和解读。

常委会初次审议后，全国人大常委会法制工作委员会将草案印发全国人大代表、各省（区、市）和中央有关部门、单位、人民团体和社会组织、部分高等院校和研究机构、基层立法联系点等征求意见。两次在中国人大网全文公布法律草案向社会征求意见。法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关单位和部分全国人大代表，以及一些专家学者和慈善组织的意见。根据常委会组成人员审议意见和各方面意见，对草案进行修改，先后提出慈善法草案二次审议稿（共11章101条）和三次审议稿（共12章112条），分别提请2015年12月下旬召开的全国人大常委会第十八次会议和2016年3月召开的十二届全国人大四次会议审议。2016年3月16日顺利通过。

慈善法的立法过程，充分体现了开门立法精神。

二、慈善法的立法理念与思路

记者：慈善法能够顺利通过，说明社会对慈善法的迫切期待。除此之外，您认为还有那些原因呢？

于建伟：慈善法这么顺利通过，我认为是有比较正确思路。其一，立足基本国情，把我国慈善事业的生动实践作为立法基础，适当借鉴国外有益经验，但绝不照抄照搬。比如，依然把扶贫济困作为现阶段慈善重点，在慈善活动定义中，把扶贫济困单列出来作为第一项；在促进措施中，专条规定国家对扶贫济困的慈善活动，实行特殊优惠政策。扶贫济困是传统慈善的主要内容，也是当代慈善的题中应有之义和首要任务，慈善是脱贫攻坚不可或缺的重要力量。

其二，坚持问题导向，把解决慈善领域存在的突出问题作为工作重点，把法律切实管用作为工作目标，从组织建设、行为规范、促进措施、监督管理等多方面作出一系列制度安排，着力解决影响慈善事业发展的问题，积极回应社会关切，增强法律的针对性和实效性。以公开募捐为例，目前我国在募捐方面存在两方面的问题，一是具有法定公开募捐资格的组织较少，限于公募基金会、慈善会和红十字会等；另一方面，没有公开募捐资格的组织甚至个人也在搞公开募捐，比较乱。针对这些问题，慈善法在适度扩大慈善组织公开募捐主体范围基础上，从募捐资格、募捐方式、资格验证、信息公开、法律责任等多方面作出规定：慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格；应当制定募捐方案，并在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案；应当在募捐活动现场或者募捐活动载体的显著位置，公布募捐组织名称、公开募捐资格证书、募捐方案、联系方式、募捐信息查询方法等；应当定期向社会公开其募捐情况，公开募捐周期超过六个月的，至少每三个月公开一次募捐情况，公开募捐活动结束后三个月内应当全面公开募捐情况。还规定，开展募捐活动，不得摊派或者变相摊派，不得妨碍公共秩序、企业生产经营和居民生活。禁止任何组织或者个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产，等等。通过上述规定，着力净化募捐环境，规范募捐活动。

其三，确立基本制度，从慈善领域基础法、综合法的定位出发，慈善法对慈善组织、慈善募捐与捐赠、慈善信托、慈善财产管理使用、慈善服务、信息公开、促进措施和监督管理等基本方面作出规定，努力构建系统完整的慈善法律制度。比如慈善组织是现代慈善事业的中坚力量，既是发展慈善事业的独立主体，又是其他组织和个人开展慈善活动的重要组织者、推动者和桥梁纽带，在动员社会资源、提供慈善服务等方面发挥着不可替代的作用。同时，慈善组织的一个显著特征是主要用捐赠人的钱来维持自身存续发展并开展慈善活动，其财产具有社会公共财产的属性，社会对其关注度比较高。由于慈善组织运作不够规范，财产管理使用不够透明，一些慈善组织屡受质疑，公信力不高，影响了人们的捐赠热情。基于慈善组织在现代慈善事业发展中的重要地位，针对现实中存在的问题，慈善法以慈善组织作为调整重点，对慈善组织的内部治理及其慈善活动、政府和社会对慈善组织的支持与监管等作了全面规定，第一次从法律层面构建了相对完整的慈善组织法律制度。

其四，实行开门立法，实现科学立法、民主立法。科学立法的核心在于立法要尊重和体现客观规律。民主立法的核心在于立法要为了人民、依靠人民。在慈善法的起草和审议过程中，通过请进来、走出去、书面征求意见、网上公开征求意见等多种形式，广开言路，集思广益，认真听取和吸纳各方面意见建议，最大限度凝聚共识、凝聚智慧。人大“开门立法”得到了有关方面的积极响应，清华大学、北京大学、北京师范大学、中国人民大学、山东大学、中山大学等高校有关机构、社科院法学所以及一些慈善组织，纷纷召开慈善立法研讨会、论证会，仅内司委内务室参加的此类会议就达30多次，呈现出学界、实务界和人大起草团队密切沟通、良性互动的崭新气象。起草过程中，内司委共收到7份慈善法草案专家建议稿、几十份专题研究报告和数百万字相关资料。人大“开门立法”和各界的积极参与，对于加快立法进程、提高立法质量，发挥了重要作用。同时，也使法律的起草和审议过程成为普及慈善知识、增强全社会法治意识的过程。

三、对慈善法的评估展望

记者：慈善法现在是共12章112条，结构完整、内容丰富，这部法律的颁布实施，您认为会对我国公益慈善事业产生哪些影响？

于建伟：我从8个方面，来对未来慈善法实施以后，我国慈善事业做一个展望：慈善事业发展的空间会更加广阔；社会力量参与慈善更加便利；慈善活动更加规范，包括募捐活动以及捐赠，包括开展慈善服务等等；慈善行业更透明，规定细节公开；慈善氛围更加浓厚；促进措施更加完善；慈善的力量更加强大。可以预期，随着慈善法的颁布实施，以法律来引领、推动和保障慈善事业健康发展，用法治的力量助推全社会崇德向善的力量，必将促进我国慈善事业进一步发展壮大，为国家和社会输送更大的正能量。

记者：作为一位长期关注和研究我国社会领域发展的学者，贾教授认为慈善法的亮点有哪些？

贾西津：我认为《慈善法》最大的亮点是典型的开门立法。在《慈善法》向社会公布之前，全国人大法工委在起草过程之中，曾经有不少于7种版本。这些非常完整的草案经过了一系列研讨，甚至经历数十次的专题研讨会，是一个非常密切、互动的过程，因此它比一般的行政立法更多纳入了专家立法的因素。

通常，在法治相对完善的国家，立法不是行政部门的事，而是由相关专家委员会来起草，然后交付议员们讨论表决。我国是行政立法、部门立法。《慈善法》跨越了部门立法，直接由全国人大内司委牵头起草。立法过程中，人大内司委和法工委的开放立法模式，使《慈善法》更多纳入了专家意见，所以一定程度上兼具专家立法的特点。

我发现一个有趣的现象，就是学界比媒体和草根NGO更接纳此法。不是说学界比他们意见更少，而是因为学界更多地参与此法的讨论、互动和起草。这说明参与本身是有价值的，在非常密切互动的过程，参与者达成妥协原则。这对中国立法是一个很有价值的启示，就是过程本身是有意义的。这就像民主，民主本身不一定能选出更好的领导人，但是，民主过程本身会让大家产生接纳性，会让大家学到妥协精神。由于参与，会接近真实过程，理解其中的不同主张、约束所在、难度所在，对于能够达到的进展，更愿意接受妥协。

其次的亮点是“慈善信托”，把商业机制引入慈善领域。2001年，《中华人民共和国信托法》里已经有专章的公益信托法，但10多年过去了，公益信托几乎没有办法实现，为什么呢？就是因为它规定了一个“公益事业管理机构”，而没有明确公益事业管理机构是谁，所以没有部门去认证公益信托。而《信托法》里面又要求信托一定要经过公益事业管理部门的批准，所以这是让信托法至今不能落地的原因。《慈善法》再次专章提出了信托，不过是叫“慈善信托”，法律中并明确说明：“慈善信托就是公益信托，这样慈善法就将慈善信托直接对接到了公益信托。同时慈善信托是开放性的，只要求备案，不需要这个民政部门批准。所以《慈善法》更有可能将慈善信托或公益信托落地，这是一个可能的增长点。”