创新乡村规划中的土地管理促进美丽乡村建设

黄正兴

目前，乡村规划建设管理取得了一定成效，但在乡村规划和美丽乡村建设中仍然存在一些比较突出的问题。随着我国经济社会的快速发展和全面深化改革的不断深入，本文就新形势下乡村规划建设中土地管理问题的深刻反思，提出解决问题措施，切实加强和创新乡村规划中的土地管理，促进美丽乡村建设。

一、当前存在的问题及其原因

（一）乡村规划中的土地问题——落地难

乡村规划的严谨性较差，创新意识不强。有的地方由于编制规划的前期调查研究不深入，掌握资料不全面、不详实，对农村经济组织及成员的现状和需求掌握不具体，尤其是有无户籍人口和土地责任人没有弄准确，加之对美丽乡村建设理解不全面、不深刻，将规划设计师单一的“理想”当成乡村规划的创新，显得不够严谨，至使一些乡村规划就出现了尊重自然不突出，乡村记忆不明显，“三生”空间不和谐，脱离农村实际，实用性较差的情况，与美丽乡村建设的要求和村民的期望也有差距；有的地方在编制乡村规划过程中，不尊重土地利用规划，或者说没有土地利用规划可遵循，缺乏部门沟通，出现各自为政，各做各的规划，使诸如集中居民点的选定、基础设施的布局等与国土、交通等部门的规划不一至；有的土地利用规划修编不及时，编制多年的规划存在着不科学和不可持续的失效性，参考利用价值也不大。

（二）乡村建设中的土地问题——走样多

在规划实施过程中坚持可持续发展较差，统筹协调不力。目前的乡村规划主体是乡镇人民政府，而实施主体是广大农村居民，且实施主体的法律意识差、技术力量弱、组织协调能力很有限，有的地方在土地的使用上，横向协调的机制不健全，纵向统筹的管理不到位，对乡村规划的法律认识和敬畏意识与城镇建设用地差距较大，对政策的理解不透彻，政策应用不准确，尤其是对法律与政策的底线、红线没有坚守好，简单、片面地套用政策而出现了一些新的矛盾，违法违纪的问题时有发生。这导致不按照乡村规划的用地布局进行建设而走形变样的现象比较突出，使乡村的一些基础设施、公共服务设施等没有按照乡村规划去实施，也留下一些后遗症或隐患。

（三）乡村土地管理中的问题——管不住

在乡村土地管理工作中严肃性较差，责任担当不够。一些地方对出现擅自改变乡村土地用途，一户多宅，不批就占、批甲占乙、批少占多、批非占耕，私自转让、出租、流转土地等问题视而不见，闻所未闻，管而不管，放任自流。有对《土地法》规定的“合理利用土地”原则和“农用地、建设用地及未利用地”的概念不清、界定不准，规划意识不强，使乡村土地的利用比较随意；一些地方土地管理长期出现“重城镇，轻乡村”，在政策的制定、机构设置、人为的管理上都注重于城镇，重心又在房地产开发上，而基层的管理非常薄弱，缺乏责任意识，不主动作为，不敢担当，尤其是村委这一级管理与责任意识和集体所有土地的“主人翁”意识更差，有的还把一些对“三农”政策的扶持当成是对违法用地的支持而误导了村民。加之乡村的土地来自多方面的政策的支持，以及部门、行业的要求不一样，而普遍关注的重点是建房用地，焦点是经营性用地，导致乡村土地管理非常乏力或者说有的地方是管理失控，让真正的乡村规划失去了应有的价值和意义。

二、加强和创新乡村规划中的土地管理，促进美丽乡村建设

（一）增强创新意识，以科学的态度编制规划，确保乡村规划用地实用性

按照《住房和城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》（建村（2015）187号）的要求：新形势下更加重视乡村规划。以城市为中心的建设正加速向城乡协调建设转变，实现全面建成小康社会目标、改善农村人居环境的任务更加迫切，美丽乡村越来越成为人们喜爱和向往的家园。规划建设好广大农村，推进美丽中国建设，既是“十三五”时期的迫切任务，也是国家建设的战略任务。各地要高度重视乡村规划。将其纳入本地区经济社会发展的重要议事日程。

一是要遵循规划的原则性，科学编制乡村规划。按照城乡规划法、土地利用规划条例等法律法规所规定的原则，以村民委员会为乡村规划编制主体，规划设计人员要深入乡村开展调查研究，了解到乡村的真实情况和迫切需求，掌握好乡村的详实资料，反复听取村民意见，让村民有主人翁意识，成为乡村规划真正的主人，尊重乡村自然风貌，使编制出来的乡村规划更加科学合理。

二是把握方针政策，坚持“多规合一”。建立县级人民政府组织领导、相关部门参与、专项建设项目统筹、“多规合一”的规划编制机制。由城乡规划管理部门牵头，发展改革、财政、国土资源、交通、环境保护、水利、农业、林业等部门参与，整合各部门专项规划，实行规划一张图，增强乡村规划的统筹协调性。

三是注重乡村规划的理念创新，增强乡村规划的前瞻性和可持续性。县级人民政府要树立建设决策先行的乡村规划理念，确立县域乡村建设规划先行及主导地位，针对本地区农村人居环境的薄弱环节，先行作出建设决策，依据建设决策推进乡村规划编制。县域乡村建设规划应明确目标、统筹全域、落实重要基础设施和公共服务设施项目、分区分类提出村域整治指引。乡村规划应遵循问题导向。把握村民总是朝“交通畅，环境好，便生产，利发展”之地集聚为基础的前瞻性，以农房建设管理要求和村域整治项目为重点，本着实用的原则规划内容。

（二）增强大局意识，以严格的制度实施规划，确保规划实施不走形变样

一是坚持乡村规划实施管理制度，建立完善美丽乡村建设管理协调机制。美丽乡村建设涉及的部门比较多，管理的制度也比较多，县级人民政府要建立一个长期的美丽乡村建设工作机制及工作协调机构，负责协调解决乡村规划实施中法律法规、部门政策、部门工作之间等所遇到的各种矛盾，保障乡村建设工作的顺利开展。

二是认真领会政策精神，用准现行的政策。要读懂上级的政策，领会其精神实质，准确把握应用，地方人民政府对来自各方面的政策要防止部门各自为政，综合研究，形成共识，抓好贯彻落实。整合各部门建设项目，实施建设一盘棋，要防止只争项目不做规划的现象发生，坚持项目跟着规划走，对没有规划需要落实建设项目的也要同步决策，充分发挥规划的统领作用，确保建设有章可循与有序建设，不能把好的政策用偏了，不能让好的项目落不了地。

三是乡村规划一经批准，必须严格遵守和执行。美丽乡村建设需要科学实用的乡村规划，好的规划必须要严格付诸实施，并且需要广大村民以主人翁的身份参与建设与监督管理才能实现。全面推进乡村建设规划许可管理，全面实施《住房和城乡建设部关于印发<乡村建设规划许可实施意见>的通知》（建村201421号），对城市、县人民政府城乡规划管理部门以及被授权的乡、镇人民政府未按规定受理申请、核发乡村建设许可证的，应依法追究有关人员的责任，确保乡村规划实施不走形变样。

（三）增强敬畏意识，以严肃的态度加强管理，确保土地管理责任的落实

一是加强法治建设，增强管理人的法律意识。地方政府要建立协调机制，整合执法队伍，提高执法水平，坚持城乡并重，健全乡镇规划、建设、土地管理机构，配强专职管理人员，切实加强对乡村的土地全覆盖管理，实现管理无缝隙。地方政府及管理人员特别是执法人员要对乡村规划、土地管理相关的法律法规、方针政策、文件规定要熟练掌握，才能有效地进行决策和加强领导、指导、监督、管理。

二是加大法律法规的宣传教育力度，提高全民知法、懂法、敬法、守法意识。美丽乡村建设是一项长期的、系统的、复杂的、面广而涉及亿万人民的民生工程，县级人民政府要把乡村规划相关的法律法规纳入各级干部培训及全民普法的内容，尤其是乡村规划所涉及的相关法律法规，要从编制之前的调查研究至实施到管理的全过程都要进行宣传教育，让更多的人，特别是所涉及的广大村民的参与和全程监督，保证“生产、生活、生态”空间和谐共生。

三是加强乡村土地管理，增强各级干部的责任意识。明确县级相关部门及乡镇政府的责任，尤其是村民委员会及村干部的责任和集体土地所有权的管理职责也要有明确规定。各级干部要勇于担当、敢于负责。任何单位或个人只要是违反法律法规非法乱占、乱建、乱用乡村土地的，必须依法依规严肃查处；在乡村规划建设的用地上对不认真依法履行职责、不作为、乱作为单位和相关责任人要严肃追究责任。

作者单位：重庆市规划局区县处

责任编辑：胡 越