公共管理视角下的跨部门合作研究

张兴+吴世坤

日趋专业化的分工带来了政府管理和公共服务中的碎片化，无论是传统官僚制还是新公共管理改革运动都没能很好地解决公共部门协调的难题。以撤并机构的方式处理交叉领域的社会问题却催生了部门膨胀和协调不力的新问题。因此，重新强调“合作”成为当务之急，伴随着行政体制改革实践新浪潮的推进，跨部门合作理论应运而生，成为解决部门间协调不力以及社会治理碎片化急需的策略。

国内外对跨部门合作进行了大量研究。在SSCI收录的公共管理类影响因子较高的Public Administration Review等六类期刊上以“Interagency Collaboration”和“Cross-agency Collaboration”为关键词搜索到了比较丰富的文献，经过筛选整理，最后与跨部门合作密切相关的文献共有44篇。

以“跨部门合作”为关键词在CNKI上进行搜索，截止目前在行政学及国家行政管理这个学科分类下已收录论文23382篇。国外跨部门合作已成为解决教育、医疗、儿童等社会问题有效且成熟的途径。而国内研究中，跨部门合作多用于分析特定自然灾害与危机事件的原因及效果，在跨部门合作的研究领域拓展、理论框架验证等方面研究较少，尽管也取得了本土化的研究成果，但对跨部门合作的研究局限于理论引进与初步应用。在此阶段，有必要对已有研究进行梳理，分析跨部门合作理论研究的现状、影响因素、存在问题等，进而探讨跨部门合作未来值得研究的若干领域，为国内跨部门合作实践和研究提供有益启示。

一、跨部门合作的研究现状

（一）跨部门合作应用领域

对于跨部门合作理论的应用，国内外侧重点有所不同。在国外，跨部门合作主要集中于社会保障，医疗、健康、教育等方面。例如，医院与社区健康服务（Eyk， H.V. & Baum， F.，2002）；农村地区的家庭和孩子所面临的严峻社会和健康服务问题（Sahonchik， K.，2003）；成年人的扶持与保护（Johnson， F.， Hogg， J.， & Daniel， B.，2009）；儿童福利家庭的药物滥用问题（Green，B.L. & Rockhill，A.，2008）；长期无家可归人群救助（Culhane， D. P.， Metraux， S.， & Byrne， T.，2011）；少年司法制度和社区精神卫生问题（Kapp， S. A. & Petr， C. G.，2013）；国家级跨部门教育团队建设（Noonan， P. & Erickson ， A. G.，2014）等。

在国内，跨部门合作的应用主要是集中于对危机事件、自然灾害和环境问题等方面的研究。陈秋政以台湾地区六龟灾区为例，分析了六龟灾区莫拉克风灾救援过程，探讨在此过程中是否存在跨部门治理并指出跨部门合作的趋势（陈秋政，2011）。有学者以台湾灾难管理机制与经验分析为例，在充分分析和介绍台湾灾难管理机制与经验的基础上深入探讨了跨部门治理的概念，并分析了跨部门治理的研究趋势及应用（江明修，2012）。而另一些学者则将跨部门合作理论用于解决环境管理机制问题（刘洋、万玉秋，2010）、公共危机治理问题（姜庆志、方堃，2011；陈萍，2014）、环境治理（王玉明、邓卫文，2010）、水资源保护（郑寰，2012）、基层综合应急救援体系（燕继荣，2011）、自然灾难管理（李晓翔、刘春林，2010）。对比发现国外注重公共服务供给上的跨部门合作研究，国内倾向公共管理与危机治理领域的跨部门合作研究。对公共服务领域跨部门合作研究的缺失成为今后弥补的方向之一。

（二）跨部门合作研究方法

外文期刊关于跨部门合作研究基本以定量研究或混合研究的方法为主，大都采用访谈、问卷的方式进行数据的收集，且学者们为了保证研究的科学性，对于数据的获取，样本的选择都较为严谨、准确、可操作性强。文章理论模型的建构，研究设计也较为科学、规范。斯蒂芬·佩奇（Stephen Page）抽取了美国10个州近10年的人事服务数据作为样本，采用了半结构式访谈方式，访谈了170多位合作的参与者和政策分析师，且从外部授权、内部因素、结果测量、结果管理四个维度测评了各地人事服务机构合作的责任平台构建，用以评估和比较各州的地方人事服务机构间合作能力的责任性问题。在数据分析与统计方法的使用上也开始采用双变量、多变量分析、回归分析等较为高级的统计技术。有学者研究了跨部门合作对儿童福利与青少年司法服务行为的促进作用，研究数据来源于国家儿童保护服务（CPS）以及儿童和青少年健康（NSCAW）机构的调查数据，作者利用双变量分析和回归分析方法对跨部门合作影响儿童福利与青少年司法服务行为的各变量进行分析与验证（Chuang， E. &Wells， R. ，2010）。

分析国内现有的相关文献，发现跨部门合作的研究方法以规范性研究为主，采用实证研究方法的文献比例较低，较倾向采用实证案例分析。学者们采用案例研究的方法，既有单案例的研究，如以地震这类自然灾难为例，在分析社会弱点的基础上，指出跨组织合作在灾难管理中的作用；同样也有采用多案例进行比较研究的，如对瑞典的7个跨部门合作项目进行了探索性比较案例研究，解释了跨部门合作对服务项目合作有效性的影响强度和规范化程度。以台湾三个公益组织方案为例，研究了非营利组织与政府的跨部门合作，通过对案例的分析，提出了非营利组织与政府合作的建议。研究方法总体表现为在研究设计上理论性不足，缺乏系统的实证数据的收集，对于统计分析的技术的运用也较少。但近年来国内的研究也逐渐由规范性研究向规范性与实证性研究共存转变。

二、跨部门合作的困境

跨部门合作虽然是机构间一种双赢的必然选择，但是当部门或机构间为了共同的目标与任务进行合作时，会面临一些新的问题与挑战，出现合作的困境，在不同领域其困境的表现会有所不同。

在论及合作过程中的障碍时，Robert Agranoff认为跨部门合作面临七大挑战：地盘保护问题、风险规避问题、时间和机会成本、人际关系成本、机构间权力行使问题、资源囤积问题以及公共政策的阻碍。而另一些学者将跨部门合作的困境归结于交流问题、环境问题、政治与权力问题以及组织文化问题（Andrea Mc Cloughen &Louise O Brien，2006）。

通过跨部门合作项目实践的分析，澳大利亚学者Helen van Eyk和Fran Baum认为不同部门进行合作时会面临以下困境：第一，信任问题。在合作的过程中，会产生不信任的问题，尤其是在涉及多学科合作项目以及跨部门小组中信任缺失较为严重；第二，同化问题。跨部门合作会导致参与机构间发生明显的变化，尤其是地方层面的跨部门合作，会导致合作参与者自身的变化，这主要表现为当合作的其他机构支持一个项目，另一个机构就会产生波动，也也倾向于采取支持的策略，而原因也许仅仅是因为别的机构都这么做了；第三，时间和资源问题。时间的有限和资源的缺乏会限制合作的成功，这个问题常产生于机构间需要进行资源再分配的时候；第四，跨学科工作经验的问题。当跨部门合作项目涉及到需要具备多学科的跨部门合作经验和处理跨学科的合作项目能力时，往往会面临缺乏跨学科工作经验问题。而且，在跨部门合作中具备不同学科知识背景的合作主体需要平等地参与、公开地讨论、以便达成大家一致赞同的议程，这对参与人员的多学科工作经验以及知识储备的广度和深度要求较高，是跨部门合作活动面临的一大难题；第五，信仰和员工职业协作障碍。员工通常会忠诚并愿意献身于自己的工作机构，然而，这反而会增添其在跨部门层面工作的困难，因为这涉及各机构之间资源及服务的转移。而各机构自身的制度、政策更会加重这一困难。

在社会资本的视角下公共危机治理的跨部门合作困境主要表现为]，第一，信任缺失下跨部门合作的合法性问题；第二，网络失范下跨部门合作的有效性问题；第三，规范缺失下跨部门合作的责任性问题。且这三个问题严重制约了公共部门危机治理中的跨部门合作的实现。同样，跨域治理也存在四个方面困境，分别为利益如何均衡，信任如何建立，权力如何配置，责任如何归属。

不同类型的跨部门合作会有自身独特的合作困境，但是总体上还是离不开资源、权力分配、信息沟通、文化氛围、信任、组织环境、领导者能力等因素，继续发掘影响部门合作的因素，对破除合作困境大有裨益。

三、未来研究方向

（一）发展本土化的跨部门合作研究框架

跨部门合作作为引进概念，虽然具备较为完善的理论架构，但是具体到我国公共行政实践中，仍需要进行理论适应性探究。已有“工具说”、“互动说”“整合说”、“能力说”从不同角度阐释和合作的含义，但是合作离不开合作者处于的环境，我国行政部门条块分割、部门合作经验不足不能忽视。因此，具体开展合作需要结合实际，对不具备的要素不能强求。学者们也应探究发展适应本土化的跨部门合作研究框架，让跨部门合作真正在中国大地生根发芽。

（二）丰富公共服务领域跨部门合作的实践和理论

在国内，跨部门合作的应用主要是集中于对危机事件、自然灾害和环境问题等方面的研究，而缺乏对公共服务领域跨部门合作的研究。这也和我国的行政生态理念一致，总体抓稳定和管理，而公共服务领域的精确化才逐渐起步。当前政府提高了公共服务的投入程度，公共服务领域中发现的社会治理问题同样可以尝试采用跨部门合作的方式来解决。学者们也可以把研究视角转移到公共服务领域的跨部门合作上，通过实践总结，提升公共服务的整体效能。

（三）跨部门合作研究方法的多元化发展

分析国内现有研究，发现跨部门合作的研究方法以规范性研究为主，采用实证研究方法的文献比例较低，较倾向采用实证案例分析。研究方法总体表现为在研究设计上理论性不足，缺乏系统的实证数据的收集，对于统计分析的技术的运用也较少。未来可以增加实证研究的分量，用更加规范的定量研究剖析跨部门合作背后的机制，例如社会网络分析在跨部门合作中就很有应用价值。

（四）交叉学科挖掘跨部门合作影响因素

跨部门合作作为组织行为的一种，受到系列影响因素的作用。从不同的学科视角进行剖析将助于从整体上挖掘影响跨部门合作效能的因素。当前普遍从公共管理学和公共行政学角度着手。此外，企业管理学、政治学、心理学等学科能提供丰富的补充。学术界可以搭建常态并且有效的交叉学科交流平台，针对跨部门合作等学术问题可以引入到各种期刊平台，学术年会、国际会议上去交流。

基金项目：2015年重庆市研究生科研创新项目“公共文化服务跨部门合作供给有效性研究——以重庆市沙坪坝区为例”（YKC201502110）

参考文献：

[1]尤金·巴达赫（周志忍等译）： 《跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实践》[M]. 北京：北京大学出版社， 2011.

[2]Sahonchik， K. （2003）. Interagency Collaboration in Rural Areas. National Child Welfare Resource Center for Organizational Improvement， 4（2）： 1-8.

[3]Page， S. （2004）. Measuring Accountability for Results in Interagency Collaboratives. Public Administration Review， 64 （5）： 591-606.

[4]Chuang， E. &Wells， R. （2010）. The role of inter-agency collaboration in facilitating receipt of behavioral health services for youth involved with child welfare and juvenile justice. Children and Youth Services Review， 32（12）： 1814-1822.

[5]Agranoff. R. （2012）. Collaborating to Manage-A Primer for the Public Sector. Washington，DC：Georgetown University Press.

[6]McCloughen，A. & L. O'Brien （2006）. Interagency collaborative research projects： Illustrating potential problems， and finding solutions in the nursing literature. International Journal of Mental Health Nursing ，15（3）： 171-180.

[7]Eyk， H.V. & Baum， F. （2002）. Learning about interagency collaboration： trialling collaborative projects between hospitals and community health services. Health Soc Care Community， 10（4）： 262-269.

[8] 赵成福.公共危机治理中跨部门合作的困境及出路[J]. 河南师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（6）.

作 者：西南政法大学公共管理学院

责任编辑：张 波