廉政统计指标体系的设计框架及其应用研究

庄德水

(北京大学 廉政建设研究中心,北京　100871)



廉政统计指标体系的设计框架及其应用研究

庄德水

(北京大学 廉政建设研究中心,北京100871)

统计指标体系设计是开展廉政统计工作的基础。廉政统计指标体系设计应当遵从科学性原则、系统性原则、适应性原则和可比性原则等一般原则，除此之外，还需考虑纪检监察工作的特殊性，关注量化的充分性、设计的政治性和指标的严谨性等特别原则。文章围绕廉政统计的信息、分析和管理三大职能，以基本性指标、分析性指标和管理性指标分类为出发点，结合纪检监察工作程序和流程进行指标体系框架设计。以此为基础，进一步探讨统计指标体系在严重性分析、潜伏期分析和结构性分析中的应用。

廉政统计； 统计指标体系； 严重性分析； 潜伏期分析； 结构性分析

作为政府统计的重要组成部分，廉政统计是开展纪检监察工作的重要基础，是以国家廉政法律法规、党内法规以及纪检监察规章制度为依据，对反腐活动所产生和形成的各种数据进行收集、整理、分析、保存和利用等一系列工作过程。廉政统计旨在以数据形式、数据关系来反映反腐活动规律，分析反腐现状、总结反腐经验和提供廉政决策。本文旨在研究廉政统计指标体系的设计原则、体系内容及其探索性应用。

一、廉政统计指标体系的设计原则

(一)一般原则

廉政统计指标体系设计应当遵从一般统计工作规律，考虑统计指标设计的一般性原则。

一是科学性原则。科学性原则是廉政统计指标设计的基本出发点，要求统计指标及其体系设计符合反腐活动本身的性质、特点、关系和过程。廉政统计指标及其体系的设计必须以纪检监察、反腐败、廉政建设、监督制约等相关理论为指导和依据，使指标体系的要素、计算单位、计算方法等符合科学的要求。科学性具有两条主要标准：一是指标理论基础;二是计算指标的事实根据。[1]第一条标准要求指标建立在对社会现实进行深刻理论分析的基础上，使统计人员掌握反腐活动最一般的规律。第二条标准与指标具体的量的内容有关，要求指标的形成必须以科学的标准为依据。一切研究工作，包括统计研究只有以事实为依据才有价值。无论是统计指标名称与含义的确定，还是统计指标计算方法的选择，都应准确地反映研究对象内部及其彼此之间的相互关系。

二是系统性原则。系统是指由相关的若干事物或组成部分为实现共同目标所构成的有机整体。系统通过一定结构产生综合效果。纪检监察是一项综合工作，选取指标构成统计指标体系时需要综合反映纪检监察工作系统的整体情况，统计指标的结构关系要全面反映纪检监察的各个系统组成部分。

三是适应性原则。“适用性体现了数据的效用，如果调查人员花费大量时间与经费收集的数据，不是用户所需，或者不能为用户解决实际问题，那么这些数据即使满足准确和及时的要求，但从效用的角度对使用者而言，这些数据没有任何价值。这就是说数据的适用性等同于数据的生命。”[2]统计指标体系设计必须适应当前反腐工作实际，充分反映国家廉政发展战略和党的反腐方针政策，与当前纪检监察工作发展水平相适应，与社会公众对反腐的期望相适应。并且，要随着社会经济发展，对原有的廉政统计指标体系进行增删修订甚至重新设计，以保证统计指标体系与政治发展相同步。

四是可比性原则。为了满足反腐工作需要，指标口径和计算方法要尽可能保持相对稳定，以实现历史数据和业务数据之间的可比性。在设计统计指标时，要求两个对比的统计指标范围一致，使统计指标的度量范围具有可比性。当两个指标的度量性质相同时，要使用相同的计算方法，使统计指标的计算方法具有可比性。在不同时期和不同地区之间进行比较时，除了统计指标的口径、范围必须一致外，一般用相对数、比例数、指数和平均数等进行比较。另外，可比性要求所设计的统计指标体系能够与世界上同类指标体系进行横向比较，站在国际比较角度来审视统计标准和方法，使之与国际做法接轨。

(二)特别原则

考虑到反腐活动的特殊性，廉政统计指标设计还应关注以下特别原则。

一是量化的充分性。反腐活动充满了复杂性，很多现实描述用定性方法比较容易，但如何量化却比较困难，比如“严峻复杂”“愈演愈烈”“屡禁不止”“小官大贪”等。在此，要把一切可以量化的都用“数据”来表达，难以量化的尽量从抽象性向具体性、从现实性向概念性转换并最终用量化方式加以描述。量化过程要在可行性的基础上突出我国反腐活动的特点和规律。

二是设计的政治性。反腐状况与我国政治发展息息相关，特别是在当前，中央要求纪检监察机关把更多的力量调配到党风廉政建设和反腐败主业上，深化“三转”，推进改革创新，强化基础工作，做到情况明、数字准、责任清、作风正、工作实。与此相适应，廉政统计指标体系设计要综合考虑当前党风廉政建设与反腐败的工作需要，突出纪检监察工作对于全面深化改革的重要性，认清统计指标设计的新任务和新要求。

三是指标的严谨性。廉政统计在客观性方面要求坚持实事求是，客观描述和反映反腐工作情况，不夸大，不缩小，确保统计数据的真实性。指标体系要与纪检监察工作体系相对接，指标之间要体现逻辑性，不要显得过于繁杂和机械。

二、廉政统计指标体系设计的职能基础

结合统计法规定，本文认为廉政统计具有信息职能、分析职能和管理职能。廉政统计指标体系将基于统计职能进行总体设计，把廉政统计指标分成基本性指标、分析性指标和管理性指标。

(一)信息职能

信息职能是廉政统计最基本的职能。信息职能是指纪检监察机关运用统计调查方法和技术系统地收集和处理统计数据，以科学的统计指标体系描述反腐活动过程和基本特征。廉政统计信息一方面要提供给决策层，保证决策层全面掌握总体情况，了解发展成效及方向;另一方面要提供给社会公众，让社会公众及时了解反腐工作的进展和成效，促进纪检监察机关与社会公众之间的沟通交流。具体来说，信息职能的实现要达到三个方面：一是描述工作状况。根据纪检监察工作程序，全面收集和整理相关数据，全程记录并用数据形象地描述反腐工作。一些非结构化的材料，需要用数据的形式加以量化。二是传递廉政数据。建立廉政数据上报网络，保证统计数据的有效传递。三是发布廉政数据。根据工作需要，纪检监察机关向社会公布统计数据，接受社会监督。

与此相适应，要实现描述职能需设计基本性指标。基本性指标重在进行廉政统计数据的描述，是进行廉政统计分析的基础,统计分析和管理分析都要在基本指标数据的基础上，综合运用分析方法、计算公式和管理模型进行数据再加工，从而得出相应的分析结果。其中，纪检监察总量指标是认识纪检监察工作的起点，可以反映纪检监察工作的基本状况。并且，纪检监察总量指标是计算其他指标的基础，相对数和平均数都是以纪检监察总量指标为基础派生的指标。

(二)分析职能

分析职能是廉政统计信息职能的深化。分析职能是指运用统计分析技术对基础数据进行深度加工和综合分析，进一步揭示反腐活动规律。信息职能所提供的信息属于单个数据的集合，这些基本性数据是廉政统计的初级产品，要对统计数据作进一步的加工，形成数据统计的高级产品，这需要发挥分析职能的作用。平时所说的“让统计数据会说话”即是分析职能的应用。基本性数据和分析性数据都属于信息范畴，前者重在描述特征，后者在于分析关系，后者是对前者的数据挖掘。

统计分析可以运用多种方法:(1)对比分析法，比较的结果可用相对数，如百分数、倍数、系数等，也可用相差的绝对数和相关的百分点；(2)分组分析法，把研究总体按照若干标志划分成多个部分，深入总体内部进行整理和分析，揭示总体内部的不同关系和联系；(3)动态分析法，比如编制时间数列对不同时期的数据进行分析，反映纪检监察工作的发展水平和变化规律。

与此相适应，要实现分析职能需设计分析性指标。分析性指标是从基本性指标派生出来的。不同的分析方法产生不同的分析指标数据类型，比如增减量、变化程度、增减程度、增减结构相对数、比例相对数、比较相对数、强度相对数、动态相对数等。结合廉政数据需求，数据分析方面应主要关注：一是关注形势分析，分析纪检监察工作面临的基本形势；二是关注现实疑难问题的量化评价；三是关注腐败风险发生的可能性。

(三)管理职能

管理职能建立在信息职能和分析职能的基础上，是对信息职能和分析职能的进一步拓展，是廉政统计的最高体现。管理职能是指现代廉政统计方法与廉政管理的具体结合。管理职能的实现可以把统计应用于廉政管理，提升管理的有效性。与此同时，统计数据只有与廉政管理相结合才能实现其职能。从理论上说，“管理”是决策、计划、组织、执行、控制的过程，这些要素都需要统计数据的支持。比如，决策过程需要数据统计作为决策依据，避免发生决策失误，让所制定的政策陷入空转；控制过程涉及各类廉政资源的管理，特别是纪检监察人力资源、财务资源、制度资源等调配问题，统计数据则是这些资源得到合理调配的重要参考。

与此相适应，要实现管理职能需要设计管理性指标。管理性指标不是对廉政数据进行简单计算，而是运用数学模型方式对数据进行综合运算。根据应用领域，管理性指标可以进一步细分为信访管理综合分析指标、案件管理综合分析指标、腐败趋势综合分析指标、组织人员绩效综合评价指标等。

三、廉政统计指标体系总体框架和代表性指标

根据以上分析，结合纪检监察工作程序和重点工作，本文提出了统计指标设计框架。为了简化，在这里，不可能把所有具体指标列出，只列出一小部分具体指标，并对一些代表性指标进行说明。具体见表1。

本期信访举报数与近3年平均数比值：这项指标旨在反映信访举报量的变化情况，通过数量比值揭示问题的严重程度。若要进一步反映变化情况，可以与近5、10年的平均数进行对比。

初信初访件次、占全部信访件的比率、同比增减：初信初访是指公民、法人或者其他组织首次向纪检监察机关反映情况。初信初访可以提供新的检举控告信息。这些指标旨在反映初信初访的变化情况，通过初信初访量的变化来揭示社会矛盾问题和热点难点问题。

本期新增信访案件办结数：本项指标旨在反映纪检监察机关办结信访的情况，在规定时间内办结数越多，说明工作越有成效。以新增信访案件为参照，旨在反映本期的工作成效。

初核率：初步核实类问题线索处置方式主要是指反映的问题具有存在的可能性和可查性，拟进行核查的一类线索，包括开展侧面了解、发函由被反映人做出情况说明、请所在地方或部门党委(党组)主要负责人与被反映人谈话、委托下级纪检监察机关进行了解等工作的线索。信访初核率可以表现正式进入初核程序的信访案件数量，也可以反映问题线索的处置质量和纪检监察机关的问题线索处置成效。初核率受多种因素影响，包括初核量、信访总量、自收信访量等。如何科学计算初核率呢？不同纪检监察机关可能会采取不同的计算公式，进而产生不同的结果。本文认为，应充分发挥初核率的工作导向作用，明确重点核查对象，防止线索流失，避免信访总量的周期性和偶发性的激增因素影响。为此，建议初核率等于本期初核总件次同本期自收的初信初访量之比率。这样，可以排除重复访、一人多访的不当影响，与此同时，可以激励纪检监察机关重视提高线索问题的排查力度和质量。

表1　廉政统计指标体系范例

成案率：拟立案类问题线索处置方式主要是指经过初步核实，确有违纪事实，需要立案调查，追究党纪政纪责任的一类线索。成案率直接关系到纪检监察机关的问题线索处置质量以及社会公众对反腐成效的评价。据研究，久拖不处、查而不处、“猴子搬苞谷”、线索挖掘分析和查证的力度不够等是导致有价值的问题线索成案率低的重要原因。而成案率的前提是初核，初核直接影响成案情况。成案率等于本期立案数同初核总数之比率，初核总数包括本期立案的初核数和本期立案的往期初核数。这样，可以激励纪检监察机关重视成案工作，提高初核质量并及时转化成案件。

首次发生腐败(贪污、受贿)行为时间到被立案时间的时长：此项指标旨在反映违纪违法行为的潜伏时长，时长越长，表明违纪违法行为的潜伏期越长。选择立案时间而不是举报时间作为参照，主要是考虑举报既然属实，也需要进行信息甄别和进行初步核实，不可一概而论。

人均立案数：此项指标旨在考察纪检监察机关工作人员的整体办案水平。在这里，需要注意不同纪检监察机关工作人员总数的不同和专职办案人员总数的不同，这两项总数不同，在对不同地区和单位进行比较时，可能会产生不客观性。另外，还须考虑该地区和单位的总体党员人数、监察对象人员以及全部人数的不同，地区和单位人数越多，体量大，一般来说“林子大了什么鸟都有”，发生违纪行为的可能性就越大。

受党纪处分人数占本地在职党员人数的比率：此项指标旨在考察本地在职党员的违纪严重程度，比率越高越严重。在职党员人数不包括退休党员人数。

每1万党员中受党纪处分人数的比率：此项指标与上一指标类似，但包括退休党员。

纪检监察受党纪/政纪处分的正职(一把手)人数占全部党纪/政纪处分人数的比率：此项指标旨在反映一把手腐败的情况。一把手受党纪党政处分人数越多，说明一把手腐败程度越严重。一把手应是本地区和本单位的正职，而非内部机构和部门的正职。

纪检监察机关人均拨款额及同比增减：此项指标旨在反映纪检监察机关的财务资源投入情况以及对纪检监察机关的重视程度。

直接办案人员占纪检监察机关总人数的比例：此项指标旨在反映纪检监察机关的人力资源的投入情况，直接办案人员越多，说明对办案的人力资源投入越多。

本期纪检监察人员流向纪检监察系统外的总人数及所占比率：此项指标旨在反映纪检监察人员的流动情况。在这里，需区分两种情况：一是主动流动；二是被动流动。从目前我国党政运行机制来看，主动流动是考察重点，向系统外流动越多，说明纪检监察人员的政治发展空间越大。

四、廉政统计指标的探索性应用

统计分析不同于一般性的调研分析、政策分析和理论分析，而是以统计数字为基础，运用各种方法进行分析和研究，但同时又不是罗列大量数字，更不是统计报表的简单填写，而是要对统计数字背后的因素和规律进行研究。统计数字是为了反映情况，说明问题，而不是为统计而统计。有了数字，而不进行分析，那么数据将无法发挥应有的效用。

(一)严重性分析

严重性属于反腐形势分析。正确的反腐形势判断是开展纪检监察工作的前提，反腐形势判断准确，可以找准问题症结，采取切实有效的解决措施。国际组织、中央政府和专家学者都运用不同方式对当前反腐形势作出判断。比如，透明国际运用清廉指数(CPI)对世界各国的腐败情况进行评价，根据得分多少来判断某国的腐败程度。专家学者结合学科知识，运用社会科学研究方法和评估模型，对反腐形势作出综合判断。[3]中央政府通过正式报告对反腐形势作出公开判断。

那么，对于上述这些问题，用数据化的方式加以说明和佐证，将会更有说服力和解释性。反腐形势具有两个特点：一是变动性，从一种反腐形势到另一反腐形势存在前后发展关系，且反腐形势会随着反腐工作的开展和外部政治生态环境的变化而变化；二是可比性，不同时期的反腐形势是不同的，通过对比不同时期的反腐形势，能够对当前反腐形势作出基本判断。在这里，我们采取客观指标来分析反腐形势。腐败形势分析应考虑两类指标：第一类是腐败变化指标，分析信访案件数量、构成、分布的变化情况，信访案件所涉人员的数量、构成、分布的变化情况；第二类是腐败变化指标，分析不同时期信访案件的内在结构、比例以及具体项目，具体见表2。

表2　严重性分析指标体系

(二)潜伏期分析

潜伏期原本是一个医学用语，意指从病原体侵入人体起，至开始出现临床症状为止的这段时间。腐败潜伏期意指腐败行为人从第一次实施腐败行为到其腐败行为最后被终结的时间跨度。腐败行为发生后，腐败行为者并不会停止其行为，一种是呈持续性特点，腐败行为人在潜伏期内连续实施腐败行为；另一种呈间续性特点，腐败行为人间断地实施腐败行为，多次腐败行为之间的间隔时长时短。要分析腐败潜伏期，需重点考虑以下要素：时间要素、空间要素、行为要素和后果要素。时间要素是分析潜伏期的基础，要明确行为人第一次违纪违法和行为被终结的具体时间，这两者之间的跨度将决定腐败行为潜伏的时长。空间要素旨在明确行为人第一次违法违纪的具体地点。行为要素是分析潜伏期的核心要素，旨在明确行为“第一次”的表现形式和行为被终结的具体方式。严格上说，不是所有违纪违法行为都可以纳入行为“第一次”范围，判断标准在于这个“第一次”与最后的腐败行为是否存在关联性和同一性。腐败行为具有隐藏性，“第一次”实施腐败行为时间一般比较久远，主要依靠当事人的回忆和客观证据，因此，如何界定“第一次”需要重视调查文书和腐败证据。被终结的方式包括自首、他人举报、媒体曝光、监督发现、审计发现、案件牵连以及其他途径。终结的主体要明确，自首的主体是腐败行为者自己；他人举报的主体既可能是社会公众和社会团体，也可能是腐败行为者的亲属或腐败共同参与者；媒体曝光既可能是新闻记者，也可能是网民；监督发现的主体是纪检监察机关、检察机关或行政执法部门等；审计发现的主体是审计机关；案件牵连的主体是纪检监察机关和检察机关，它们在查办案件过程中发现新的腐败行为者；其他途径的主体不一而足，既可能来自政府内部和国际社会，也可能是偶然事件中的小偷等。后果要素旨在明确“第一次”违纪违法行为的具体金额以及所造成的现实危害，比如是否引发其他关联案件等。对此，要从卷宗中分析出三个关键性指标：首次发生违纪行为的时间、首次发生违法行为的时间以及首次发生违纪违法行为时间到被立案的时长。在此基础上，分析得出两个结论性指标：最长潜伏期、平均潜伏期。其他指标对关键性指标和结论性指标进行补充。潜伏期分析指标体系具体如表3所示。

(三)结构性分析

党的十八大以来，巡视监督发现了新的腐败问题，这些腐败问题用“新词”加以表述，代表性的如山头主义。《中央第六巡视组向河北省反馈巡视情况》指出：一些党组织和党员干部党内政治生活不严格，个别领导干部搞团团伙伙，并与企业老板结成利益纽带，一些基层组织软弱涣散。建议严格党内生活，坚决抵制政治上的自由主义、山头主义，有针对性地整顿软弱涣散党组织。又如一家两制。《中央第五巡视组向浙江省反馈巡视情况》指出：一些领导干部插手土地出让、工程建设、房地产开发,问题反映集中，领导干部“一家两制”、利益输送出现新的表现形式，手段隐蔽，一些地方农村基层侵害群众利益现象突出。另如小官巨腐,《中央第二巡视组向北京市反馈巡视情况》指出，在各层级干部中存在腐败现象，国有企业、工程建设、教育文化、医疗卫生等部门和领域的腐败案件相对集中，乡村干部腐败问题凸显，“小官巨腐”问题严重，征地拆迁问题较多，执行党风廉政建设责任制不够到位。如何界定“山头主义”“一家两制”“小官巨腐”等呢？如果能用统计分析提供数据支持，那么对这些新型腐败形式的认识将更直观。对于这些新型腐败形式的统计分析需要考虑相关案件的发生数量、发生率、增长率、分布领域、人员特点等,我们以小官巨腐为例来说明其结构性指标体系，具体见表4。

表3　潜伏期分析指标体系

表4　结构性分析指标体系

五、余　论

从目前研究现状来看，与其他专业领域相比，对廉政统计的研究处于比较薄弱的地带，廉政统计实践也缺乏针对性和系统性。根据文献查找，截止目前，国内学术界尚无关于廉政统计的理论专著和学术论文。已有的成果散见于纪检监察著述中。比如华浏主编的《纪检办案程序》(1992年)简要地论述了纪检统计的概念和对象，纪检统计的任务、指导思想和基本方法，纪检统计指标和分组，纪检统计设计，纪检统计资料的整理，纪检统计分析以及纪检统计调查和整理的科学化等内容。中央纪委驻金融系统纪检组、监察部驻金融系统监察局编的《新时期金融纪检监察工作概述》(1997年)简要地论述了金融纪检监察统计工作的概念、原则和作用，金融纪检监察统计工作的主要方式和业务体系，金融纪检监察统计工作的确立和逐步完善，违法违纪案件统计工作以及信访举报统计工作等内容。除以上两书之外，其他相关著作很少涉及廉政统计问题。

在实践领域，中央纪委办公厅曾于1994年下发《关于建立纪检监察工作统计分析制度的意见》，要求安排人员做好这项工作，并建立起本地的工作统计分析网络，形成从县、地、省、中央逐级上报体系，确保统计分析工作顺利进行。统计分析工作的重点是：中央纪委三次全会以后，各地区、各部门贯彻落实中央关于党政机关县(处)级以上领导干部廉洁自律“五条规定”、查处大案要案和纠正不正之风的情况。中共安徽省国家税务局纪检组曾印发《安徽省国税系统纪检监察案件统计工作考核办法》，要求累计统计数据与查询结果一致。陕西省据户县纪委探索“表格式传递数据化管理”制度，充分运用统计学原理，制定出符合各科室业务性质、特点的数据化工作统计报表。各类报表涵盖了所有纪检监察工作，并实行分管领导签字审批报送程序，以确保所有上报数据翔实可靠和准确无误。

从总体上看，廉政统计工作正处于发展过程中。廉政统计有待结合自身工作特点进一步实现制度化和专业化，有必要以科学化为基础，以廉政统计的信息化为载体，不断完善廉政统计工作制度和规范，不断创新廉政统计体制机制，推动廉政统计工作发展。

[1]伊·彼·苏斯洛夫．统计指标理论[M]．陆戈,译．哈尔滨：黑龙江人民出版社，1983：129．

[2]熊俊顺，王娟，刘干．统计学教程[M]．杭州：浙江大学出版社，2007：29．

[3]庄德水．廉政政策评估研究[M]．北京：知识产权出版社，2015．

[责任编辑罗海丰]

On the Frame of Statistical Index System Design and Its Application

ZHUANG Deshui

( Research Center for Government Integrity Building，Peking University，Beijing 100871, China)

Design of statistical index system is the basis of integrity statistics. It should adhere to the general principles which are characterized with scientificity, systematicness, adaptability and comparability and the specific principles including the specialty of the discipline inspection and supervision, the adequacy of quantification, the political nature of design and preciseness of index. The integrity statistical index system is classified by fundamental index, analytic index and manageable index, centering on three functions including information, analysis and management. Based on the particular procedure and process of discipline inspection and supervision, the paper studies the application of the statistical index to the analysis of seriousness, latent phase and inner structure of corruption.

integrity statistics; the statistical index system; analysis of seriousness; analysis of latent phases, analysis of inner structure of corruption

2016- 04- 10

北京市纪检监察学会重大课题(BJJW2015ZD01)

庄德水，北京大学政治发展与政府管理研究所副研究员，博士，从事廉政建设理论与实践研究。

——广州廉政建设研究中心、广州大学廉政研究中心主任卢汉桥研究员

D630.9

A

1671-394X(2016)09- 0005- 07

主持人语：不知其然而然，是拱手待其乱。要掌控党风廉政建设的主动权，不断争取反腐倡廉工作的新成效，重在正确把握规律，重在准确判断形势，重在科学谋定决策。而这些都亟需进一步夯实和优化廉政统计基础。当前，如何紧密结合纪检监察的特殊性，更好地发挥廉政统计的作用，本期推出的专题研究文章，展现了独到的探索视角。