内蒙古草原生态补奖机制中存在的问题及对策

乌吉斯古楞

在我国，内蒙古天然草原亩数占全国天然草原亩数的五分之一，与其他省区相比，比重极大，自然成为我国草原面积之首。内蒙古有着得天独厚的地理优势，为畜牧业的发展提供最优的物质基础。在此基础下，内蒙古草原成为我国北疆生态防线也是毋庸置疑的事情。草原资源在我国陆地生态系统中起着重要的作用，不仅拉动经济，更是保护生态资源、促进草原文化发展的重要保障。另一方面，牧民离不开草原，更离不开他们赖以生存的畜牧业。要想维护草原生态完整，就必须发展草原畜牧业并坚持草原生态保护。近10年来存在着气候、人为等因素，导致植被严重破坏。不断恶化的草原环境问题引起了国家和社会的高度关注，因此如何调节畜牧业发展与草原生态的矛盾、处理好草原生态保护与牧民经济收益的矛盾，是畜牧工作者面临的首要任务。

一、内蒙古草原生态补奖机制实施的现状

20世纪90年代是草原生态保护机制实施的分水岭，在此之前草原生态保护是被人们忽视的阶段。20世纪90年代以后，草原沙化问题逐渐暴露，迫于环境压力，草原生态保护被提上了日程，一系列保护生态的政策由此出台。

内蒙古自治区“十一五”期间，加强了禁牧、休牧、划区轮牧和草畜平衡制度的落实力度，2010年全区禁牧、休牧、划区轮牧面积达共达到78069.39万亩，全区33个牧业旗县实施了草地生产力和草畜平衡动态监测管理。2011年开始，国家对包括内蒙古在内的8个主要草原牧区实施了草原生态保护补奖政策，中央财政计划每年投入134亿元，主要用于补助草原禁牧、休牧、草畜平衡奖励等。这是继风沙源以及退牧还草工程后，国家做出的又一保护草原生态的重大决策。到2015年为止，内蒙古自治区已经全面实行了保护草原一系列机制，并取得了显著性的效果。

二、内蒙古草原生态补奖机制中存在的问题

尽管内蒙古生态补奖机制取得了积极成效，但在政策实行当中还存在补偿标准过于单一化、补偿主体不全面、补偿标准较低、法律法规不完善、草原监管力度不足等问题。

（一）补奖标准单一

自治区政府从实施草原生态补奖开始，补偿标准基本采用了“一刀切”的做法，虽然各级政府对部分地区补奖标准作了一些改变，但与整个内蒙古千差万别的草原环境、各地降水量、人口密度差异极大的状况相比，补偿标准过于单一化。内蒙古草原异质性突出，草原类型分为草甸草原、典型草原、荒漠草原、沙化荒漠草原和荒漠区等5种，各种类型草原的退化程度也各不相同。没有因地制宜制定的生态补奖标准导致草原各地区之间得到的生态补奖存在较大的差距，补奖标准的单一化与补奖对象不同的矛盾将使不同草原地区之间生态服务供需矛盾更加突出，不能满足各地区生态环境的恢复和经济社会发展的需求。

（二）补奖主体不全

草原生态补偿的原则是：生态环境的收益者向生态环境的受害者进行补偿；生态环境的破坏者向保护者进行补偿，因此，草原生态补偿的主体应为生态环境的受益者和破坏者。但目前在内蒙古草原生态补偿的实施中，主要的补偿主体还是国家和政府，具体说是中央、自治区及各盟市政府，用生态补偿的专项资金支持。而作为草原生态环境的受益者在这过程中并没有承担任何的责任。例如，北京、天津等核心地区享受了草原生态治理的收获，却没有给予生态补偿。我国从1949年开始内蒙古草原牧区为了国家的建设，特别是发达地区的建设，开发了大面积的草地资源和矿产资源，造成了严重的生态破坏，按照谁受益谁补偿的原则，草原生态环境的破坏者理应担负相应的补偿责任，而不能只认为当前生活在草原牧区的牧民是破坏者和受益者。补偿主体不全面造成补偿资金的募集范围过窄，导致补偿资金数量有限，影响补奖机制的效果。

（三）补奖标准较低

虽然草原生态补奖政策的实施取得了明显的效果，但现行的补贴标准较低，不利于激发牧民保护草原的积极性。以锡林郭勒盟周边草蓄平衡区为例，按草原生态补奖政策规定，该地区草蓄平衡面积为90.2720万亩，涉及牧户160户，补贴标准是1. 71元/亩，养蓄标准60亩/羊。每户平均草场面积为5642亩，养羊94只，获得生态补贴为9647元，据实地调查，该地区每户实际养羊为220只。如果按照生态补奖政策草畜平衡区规定，每户牧民就要少养羊126只，以每只羊600元（现在市场价格）来计算，牧民至少损失75600元，显然生态补贴远低于牧民的自主生产收入。另一方面，以我国物价水平为参照，未对补奖政策进行调整，然而我国从2011年开始实施生态补奖机制以来，商品价格发生了较大的变化，降低了补奖机制中的补助和奖励效果。

（四）法律落实不足

现阶段的草原生态补偿相关法律法规尚且不健全，主要表现为立法不完善、立法体系较薄弱，政策制定也就无法到位。法律法规不完善并落后于生态保护和建设的发展是内蒙古草原生态保护面临的难题。生态补奖机制项目实施更离不开管护和监管，从内蒙古自治区牧区监管的实际情况来看，基层草原监管队伍力量相对薄弱，人员和经费短缺，给草原生态补奖机制的监管带来了一定的困难。嘎查级牧民管护员补贴少（每年4000元），且缺乏必要的装备和标识，导致管护员工作积极性不高，影响了补奖机制的效果。

三、完善内蒙古草原生态补奖机制的对策建议

（一）建立资金支持机制

第一，加大中央及各级政府的财政投入，除考虑草蓄平衡外还要考虑牧民生活成本，应尽快制定出台后续配套政策，改善生态保护政策的单一性，进一步健全牧区医疗卫生、最低生活、养老保险等社会保障制度，解决牧民就业、医疗等实际问题，在此基础上提高牧民的劳动技能水平。第二，利用信贷加大投入力度，降低牧民贷款条件，鼓励用双证（草牧场使用权证及草原承包经营权证）进行抵押，完善牧区金融体系，为牧民提供信贷服务，鼓励牧民信贷，解决资金短缺问题，提高牧民的生产积极性。

（二）健全补奖机制主体

同等的权利对应同等的义务，称之为公平。在实施生态补奖机制中，根据“谁受益，谁补偿”的公平性原则，确定生态补偿机制中的潜在主体，包括政府、单位、组织、特定区域的群体和个人。以锡林郭勒盟草原生态建设的实际情况来说，补偿的主体应该包括：受锡林郭勒盟草原生态环境影响的北京、天津等地区的政府、借生态环境资源发展的企业等，以此为原则确定内蒙古自治区牧区生态补偿主体。

（三）提高生态补奖标准

实际上草原生态补奖机制是一项很复杂的工作，要根据地区与牧民的生存和发展来考虑，一方面，根据畜牧业生产资料价格总体水平，适当提高补奖标准，进而使其成为一种既定机制，并建立长效的生态补奖机制，每隔2-3年对补奖标准进行适当的调整。另一方面，考虑内蒙古自治区东、中、西部地区的人口密度、草场面积等客观因素出台因地制宜的补奖方案，让补奖机制落实到位并对产业选择及结构调整给予鼓励和帮助。

（四）完善法律制度建设

建立完善草原生态补奖的法律机制，包括：补奖原则、主体、方式等，维护生态环境保护权益，与此同时健全苏木、嘎查等草原监理机构，培养专职人员，配足设备、落实经费，将补奖制度与草蓄平衡相结合确保资金用到实处，保障草原生态环境保护者和建设者的利益，使生态补奖机制逐步迈入法制化轨道，让草原生态补奖机制迈上新的台阶。

基金项目：本文获得内蒙古自然科学基金项目“草原生态保护补奖机制绩效评价与政策创新研究”（2016MSO713）的资助。

（作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院）

责任编辑：代建明