上海统计与税务信息共享机制研究

课题组

（上海市统计局，上海 200003）

研究探索

上海统计与税务信息共享机制研究

课题组

（上海市统计局，上海 200003）

本课题基于2014年年底上海市统计局与上海市国家（地方）税务局签署的《信息共享合作协议》，学习借鉴国内外政府部门信息共享的先进经验，结合相关部门信息共享工作的相关情况，梳理统计部门与税务部门信息共享工作中存在的问题、发生原因及解决办法，探索推进统计与税务信息共享合作，为进一步拓展政府部门信息共享工作提出可借鉴的经验和思路，为政府部门信息共享提供实践经验。

统计；税务；信息共享

政府是重要的信息生成和处理中心，要有效利用政府信息资源，提高政府部门的行政效能，关键在于提高政府信息资源的共享水平和效率。2014年底，上海市统计局与上海市国家（地方）税务局签署了《信息共享合作协议》，旨在进一步提升税务部门和统计部门相互协作和配合的层次，拓宽服务领域。

一、上海统计与税务信息共享工作实践

基于统计局与税务局双方对企业经济数据共同的关注性较高、税收指标与统计指标的关联性较多，且双方以前一直有数据合作，故以税务信息共享作为试点，进行部门数据共享的探索与研究。

（一）建立共享规范

1.政策依据。对现有法律法规、规范性文件进行梳理，根据《国务院办公厅转发国家统计局关于加强和完善部门统计工作意见的通知》中“依法开展的国家统计调查和部门统计调查取得的所有统计资料属于政府公共资源，原则上应在部门间共享”，《上海市人民政府办公厅关于印发2015年上海市政府电子政务重点工作安排的通知》中“理顺政务信息资源共享体制机制，制定政府内部数据共享管理规范，扩大共享范围，实现开放管理、授权使用”两项规定，从政策规定上确立上海统计局和税务局部门信息共享的“合法”地位，为后续工作实践探索建立前提条件。

2.合作协议。2014年12月19日上海市统计局与税务局签订《信息共享合作协议》（以下简称“合作协议”），通过顶层设计推进形成全市部门信息合作共享框架。合作协议对信息共享进行了细致规范，明确了信息共享的具体内容、协调部门和工作原则，重点将信息共享的范围、数据交换的方式等关键环节予以界定，强调双方必须遵守保密和互惠原则，从一定意义上缓解了部门信息共享实践操作法律规范的缺失的矛盾。

3.议事规则。基于部门信息共享在实际操作中可能遇到的不确定性，明确了议事规则。具体为：当一方需共享对方基于合作协议信息以外的其他信息，按一事一议原则，由双方共同协商，达成信息共享补充协议，并具有同“合作协议”同样的效力。该议事规则的订立，有效解决了各种突发情况，有力推动了部门信息共享的实施。

（二）梳理数据目录

1.提出数据需求。统计、税务双方根据自身工作需要，列出需要对方提供的数据清单。职能处室根据清单内容，进行职能对接，对提供的具体数据信息进行下一步界定。

2.界定数据标准。根据对方需求，双方沟通确认各自行政记录中是否具有这些数据，而且是否能够提供双方共享。对于能够提供共享的数据，确定指标定义和口径，数据指标的计量单位、交换频率。

3.确定数据目录。以表格形式固定数据目录，列明数据定义、口径等，涵盖数据共享、名录共享、文字分析资料共享三个方面。

（三）搭建共享平台

上海统计与税务信息共享包括两层含义：一是对外共享。收集统计共享信息，向市税务局提供共享；二是对内共享。接收税务共享信息，向市局、总队内部提供共享。在平台建设方面分两步走，分别满足近期和远期需求。

1.近期过渡阶段。对外共享，通过政务外网专用通道传送电子交换信息，包括单个企业信息及汇总资料等，通过机要通道传输手册、年鉴和统计分析报告等敏感信息，建立与税务定期交换信息渠道。对内共享，对税收收入汇总数据等电子文档，通过单位内网传送；对税收分析报告等纸质资料，经过文档扫描形成电子文档传送给职能部门。

2.长期建成平台阶段。计划通过上海市统计局信息化综合改造项目（2016年底完成），建成信息共享综合平台，通过平台授权管理与使用，实现局内部部门数据的规范管理和有效利用，并以统一的流程和界面为其他部门提供统计数据服务。

二、统计与税务信息共享的影响与积极作用

经过摸索发现，税务、统计共享信息作为双方部门的行政记录，对提高统计能力、数据质量和统计公信力发挥重要作用，对税务部门开展纳税评估也有重要用途。

（一）分单位、分行业比对，完善名录库

利用双方部门提供的企业名录数据，与双方名录库进行比对，有效实现了对规模以上的单位进行查漏补缺，动态维护，切实完善了名录库。在具体操作中，主要采取分单位、分行业的比对方式，对税务部门反馈的2014年度纳税单位名录大库和统计部门2014年度名录库进行了比对分析。

1.比对单位数量。统计部门向税务部门提供了438936家三经普库单位和296776家注册型单位。税务部门基于统计部门提供的数据库，反馈了税务名录库中所包含企业的相关数据，对于税务库中未包含的企业则不做处理。

经过对组织机构代码的分析比较，双方名录大库单位的匹配率是非常高的，达到97.18%（表1），大部分企业在双方名录库中均存在，但税务名录库也缺失了12380家企业，其中以服务业企业缺失情况最为显著，占比达到87.5个百分点，其次分别为物业中介、批发零售、农业、住宿餐饮和工业等。税务部门可以参考统计部门提供的名录库信息，将缺失的企业名录，尤其是服务业，经核查确认后，逐步扩充税务名录库。

表1　统计部门和税务部门名录大库数量比对情况（单位：个）

2.比对行业分类。以行业类别比对分析双方名录库匹配的单位，发现企业所属行业大类和行业小类的匹配率逐层降低（表2）。

表2　统计部门和税务部门名录大库行业类别比对情况（单位：个）

其中，除了房地产开发经营和物业中介之外，其他行业的匹配率非常低，尤其是工业和服务业在行业小类的匹配上基本只有三成左右。

对于匹配率最低的工业，对其制造业进行重点比对，发现行业大类差异情况最大的5个行业大类是：通用设备制造业、金属制品业、专用设备制造业、电气机械和器材制造业、橡胶和塑料制品业（表3）。

表3　统计部门和税务部门名录大库制造业行业大类不匹配情况

进一步核查企业行业类别差异原因，确认究竟是企业业务类型发生变更还是双方由于对行业类别的界定不清晰或是数据不准确等。经过层层分析，对发现的统计名录库中的数据问题，及时更正，有效完善名录库信息。

（二）关联指标比对，评估数据质量

利用税务部门提供的共享数据，对统计相关指标进行协调性评估。通过信息比对，加强分析研究，评估数据质量。以双方“四上”企业的经济指标比对为例（表4）。

表4　各专业主要指标汇总表

从双方“四上”企业经济指标的汇总数据看，所有行业的营业收入汇总数据差异率仅有0.6%，但行业之间差异率明显增大，其中建筑业和房地产业差异率较大，分别为7.8%和6.3%。

通过对企业报送统计与税务部门的营业收入数据差异大于10亿元的企业进行询问了解，发现营业收入有差异的主要原因有以下几种：（1）统计部门以法人为单位进行报送，税务部门以缴税情况为单位进行报送；（2）统计口径不同；（3）数据审核要求不同；（4）报送时间不同；（5）税务部门与统计部门的企业财务数据均存在差错。

根据上述关联指标比对后的结果，便于统计部门有针对性地对差异大的行业数据重点关注，加强审核力度，提高数据质量。

（三）定期加强数据关联分析，服务科学决策

以GDP核算数据为例，GDP作为领导和社会公众最为关注的数据，它经常被用来与税收收入联动分析，比如宏观税负分析。宏观税负是指一个国家的税负总水平，通常以一定时期（一般为一年）的税收总量占国内生产总值（GDP）的比例来表示。宏观税负问题始终是税收政策的核心，宏观税负水平合理与否对于保证政府履行其职能所需的财力，发挥税收的经济杠杆作用有着重要意义。但由于税收收入和GDP并不是简单的一一对应关系，需要尝试建立研究模型，定期加强数据关联分析。

（四）对税务部门纳税评估的作用

纳税评估是税务机关对纳税人履行纳税义务情况进行事中税务管理、提供纳税服务的方式之一。根据国家税务总局出台的《纳税评估管理办法》的有关精神，纳税评估是指税务机关运用数据信息比对分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报的真实性、准确性进行分析，集中体现为计税依据与应纳税税额等关键数据指标的真实准确性。开展信息共享工作后，税务部门可以充分利用统计部门收集到的企业的相关数据，为税务部门纳税评估提供参考依据。

三、试点中存在的问题和困难

2015年启动的上海统计局与市税务局信息共享的试点工作已经取得了阶段性的进展，但是在试点推进过程中也遇到了一些问题和困难。

（一）法律保障缺失，存在“泄密、违法”风险

主要体现在统计部门和税务部门的法律都有对本部门掌握的行政对象的相关资料予以保密的规定，但对于政府部门间信息共享尚未有明确规定。具体为：

《中华人民共和国统计法》第九条规定：统计机构和统计人员对在统计工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息，应当予以保密。第二十五条规定：统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计以外的目的。

《中华人民共和国税收征收管理法》第八条第二款规定：纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。

以上法律强调了对行政对象资料保密，但是并未清楚界定上述资料对“谁”应该保密。当然首先必须对社会公众保密，但对于同属于政府机构的其他部门是否必须保密，或者所有内容都需要保密，这些情况值得商榷。因为“上位法”缺位，在实际操作过程中仍然存在“泄密、违法”的风险。

（二）行政对象和关注对象不同，降低数据匹配度

1.行政对象的范围不同。从全国范围来看，统计和税务的行政对象是基本吻合的，但对于地方而言，统计和税务可能会存在不同。例如，统计上采取“在地统计”原则，允许跨省分支机构向国家局申请在当地上报统计报表，而税务上也存在小部分企业分支机构和本部拆分申报和集团下属子公司合并申报的现象，因此由于行政对象归属地认定标准的不同，行政对象的范围会有所不同。

2.实际关注对象不同。上海市统计部门名录库中约有43余万户调查单位，其中3万余家为“四上”企业（规模以上工业、有资质的建筑业和全部房地产开发经营业、限额以上批发零售业和住宿餐饮业、规模以上服务业法人单位）。“四上”企业的经济总量占全市经济总量的八成左右。在非经济普查年份主要收集“四上”企业的相关统计数据。

市税务部门名录库共登记了180余万户纳税单位及个人，其中2万户左右的重点税源单位的税收收入占全市税收收入的九成左右。税务部门日常工作的重心是对重点税源企业的税收征收以及纳税评估等工作。

统计部门的“四上”企业的评判标准主要是以主营业务收入、年末从业人员等指标认定的，而税务部门的重点税源单位是以税收收入作为衡量标准。统计收集的主营业务收入来自于企业的财务报表。税收收入是企业所有税种税收收入的和，它的计算依据是不同税种的税率和税基，而主营业务收入只是计算税基的主要项目。因为存在着税收优惠政策、免抵调库等因素的影响，主营业务收入高的单位并不一定会缴纳更多的税收收入，反之亦然。

（三）数据来源和时间节点差异，产生数据口径不一致

1.数据来源不同。统计部门制定、实施统计年定报报表统计制度来收集数据。企业主要通过网上“一套表”平台上报数据。数据来源主要是统计制度中规定的报表数据，涵盖了生产、经营、财务、能耗、信息化、科技创新和劳动人员工资等很多方面数据。税务部门执行由国家税务总局制定的纳税申报表以及财政部制定的企业会计制度来收集数据。纳税人主要通过网上申报平台进行纳税申报。数据来源主要是纳税申报表和相关财务报表资料，只关注企业财务方面的数据。因此，统计与税务信息共享聚焦在企业的财务数据。但是由于统计和税务部门的行政管理的立足点不同，会存在指标口径和内涵不同。

2.年报时间节点不同。企业按照《企业会计制度》的要求向税务部门上报财务报表。《企业会计制度》第一百五十七条规定：年度财务会计报告应当于年度终了后4个月内对外提供。而根据国家统计局“一套表”平台2014年报的时间节点为：2014年年报开网时间为2015年1月20日0时，企业上报截止时间为3月10日24时，省级验收截止时间为4月15日24时。统计报表的截止报送时间早于税务申报，企业在年报没有完成的情况下，会报送快报数据，与年报数据存在差异。

（四）信息共享数据的直接利用率还需进一步提高

就目前现状而言，共享信息大部分并不能直接使用，而是需要进行比对评估后方能正确使用，从一定程度上，降低了效率。以上文纳税名录大库和统计部门名录库（表1、2、3）比对分析发现：①单位匹配率较高；②行业代码匹配率较低；③单家企业经营数据存在较大差异；④数据总量衔接较好。因此从单位数量看，统计企业名录与税务名录的匹配度较高，说明税务名录可以在统计名录库管理中发挥较好作用。但是要提高数据的直接使用效率，仍需解决两个关键问题：统计和税务行业类别的差异如何解决？为什么单家企业数据差异大，但总量的衔接却很好？而要解决上述两个问题，就必须找到一套解决差异的修正方法，这就需要长期实践的摸索与总结。在找到适当的修正方法后，如果能以信息化的方式自动匹配，就能更大提高数据的直接利用率。

统计与税务的信息共享工作只是部门信息共享的起点，要以此为“点”，进一步拓展统计与其他政府部门的信息共享工作，以助力上海统计制度方法改革第一阶段统计数据采集改革的目标，努力构建“政府部门信息共享+社会大数据应用+统计部门重点和抽样调查”相结合的数据采集机制。下一阶段，建议具体关注：一是梳理统计部门内部数据信息资源，按照“一数一源”的原则，明确数据信息的分类以及使用范围，建立和完善统计部门的数据信息开放和共享目录；二是基于市统计局与市税务局已经建立的信息共享合作机制和内部共享工作制度，制定出统计局与其他政府部门之间开展信息共享合作工作的相关文件模板，包括合作协议、工作制度、工作流程、保密规定等；三是整合以上成果，探索建立统计部门与其他政府部门开展信息共享机制，涵盖商洽共享需求、签订合作协议、开展信息共享到数据开发利用等全过程。

课题组组长：沈丽华

课题组成员：董理 蒋建新 孙敏炜 李琴 王亮 周志芳 苑立波 苏振宇

执 笔：苏振宇

（责任编辑：曹家乐）