论当前我国普法措施的转变

叶琪

摘要：普法是我国一项重要的法律活动，目前“六五”普法已经结束。新阶段的普法活动面对的是以及有限的社会总资源和普法总资源，当以资源分配的视角分析时，可以发现普法者在新的普法阶段应当对具体的普法措施进行调整，适应新的社会背景和社会需求，提高普法资源的利用效率，促进普法目标的实现。具体而言，普法内容方面应当实现从普及知识到普及理念的转变，在普法主体上不能忽视政府的重要角色，在普法方式上以互联网为代表的新型传媒应当得到重视。

关键词：普法；绩效评估；互联网

中图分类号：D920.0 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）019-000-03

一、问题的提出

我国的普法工作已经走完了三十年，虽然一直存在着争议，但不可以否认三十年的普法确实对我国法治社会的建设发挥了积极作用。如今六五普法已经走向了尾声，未来的普法工作如何进行也受到了广泛关注。有关普法的理论讨论很多，如对普法本身合理性进行讨论，有研究者将我国学界关于普法的主流看法概括为三种有代表性的观点：一种观点认为普法在我们这个后法治化国家具有极其重要的意义；也有观点对普法及其成效提出了质疑①；还有的观点介于两者之间，既不从根本上否定普法活动，又对其目标和作用提出质疑②。此外也有大量论著对普法的定位和作用进行分析③，有的认为普法是法律的告知和说服④；或是一场自上而下的法律尝试启蒙运动⑤；或是配合立法的政治动员，将大、小传统缝缀起来，整合一体，而蔚为一种法律共同体⑥。其他的讨论包括普法与传统中国法律传播的比较⑦，现实普法出现的问题和相应对策⑧，再有细致到针对不同群体提出具体的普法建议⑨，等等。

普法的最终的目标是促进法治社会的建立，正如学者认为“普法”并不是一辆发送法律知识的运输车，也不是一种旨在确立支配性关系的权力媒介，而是一条旨在让全中国人民加入法制建设、过上一种 “法治” 生活的生产线。⑩当前，新的社会环境、特定的普法阶段以及普法领域有限的总资源都要求普法者——特别是承担重要普法任务的政府，将资源投入到能最有效产生普法成果的措施中去。因此如何利用有限的资源高效普法成为关乎普法持续性、有效性以及能否尽快实现普法目标的关键问题。本文不意于讨论普法本身的性质或普法合理性问题，在肯定普法的必要性的前提下，立足于当前普法现实，着重讨论具体普法措施的选择，为未来普法活动提供建议。

二、普法内容：从知识到理念

在我国过去数十年的普法中，法律知识一直是普法的主要内容。从前十年的“扫盲式普法”，到“三五”首次在普法目标中提到了法制意识与法制观念，再到“四五”、“五五”对法律教育、法律素质进一步强调。到“六五”时，普法目标已经有了较大改进，从过去强调单维度、向多维度的转变，从纯粹法律知识、法律意识、法律素质到法治精神、法治文化方向的发展，并将公民自觉学法、守法、用法的法治实践作为目标予以推进。这一转变是值得肯定的，在未来的普法立法和普法实践中也应当按照这一思路，继续侧重法律理念与法律服务，这在长期意义上有利于提高普法效率、节约普法资源、实现普法目标的要求。

首先，我国基础法律体系已基本建成，与民众生活最息息相关的合同、侵权、物权、婚姻家庭、刑法等基本都已经颁布多年，基础法律知识已经随着前期“扫盲式普法”、“知识性普法”的进行而得以传播，甚至很多法律知识已经成为了基本常识或社会经验，可以通过一般的人际交流或生活体验进行传播，因此在以后的普法活动中，这部分法律知识再进行重复普及是否还有必要呢？

其次，普法的一个关键因素是受众的接受程度，接受程度的高低与对法律的需求密切相关，而法律需求又来源于日常生活，因此与普罗大众生活距离较远的法律人们需求度并不高。而随着我国法律体系不断完善，相应的司法解释、条例细则更加复杂，社会情况更加多变，考虑到具体参与普法活动的人员并不总是法律专业人士，他们是否可以在普法过程中妥善、准确地向普法受众传递法律知识或是回答具体法律问题，这值得疑问。如果活动本身难以实现普法的目的，那我们就必须考虑改变普法内容，否则将会造成大量普法资源的浪费。另外考虑到比较优势的存在，细节性、专业性的法律问题还是应当交给专业法律人员解决，对于非法律专业人士而言，拥有依法解决问题的法律意识远比细节性的法律知识更为重要。的所以与将普法资源投入到传播不完全准确的知识，更应当投入到普法法律理念、法治意识中。

第三，传播法律知识并不是实现普法的最终目的最直接的方式。不可否认基本法律概念、法律知识、法律制度的普及是法治社会的建立的基础性条件，但普法与守法之间并不是单一的因果推导关系⑾，知法并不能确定地产生守法、信法。公民对法律的遵守、接受却并不直接衍生于法律知识，更多的是衍生于人们对法律的感知和体验之中，或者说形成于人们的法律经验之中，⑿正如哈特认为，人们遵守法律或者是基于“外在”的服从，或者基于“内在”的认同，而“知法”既不意味着“内在观点”的形成，也不意味着“外在观点”的提升。⒀因此早期普法活动注重法律知识的传播无可厚非，但在基本法律常识已经得到相当普及的今天，仅仅依靠更加全面复杂的知识普及，对于普法目标的实现恐怕助益有限，因此在普法资源的分配上，实不应过于侧重知识传播。

最后，法治理念的传播可以有效实现普法目的。法治理念的普及首先是实现普法目的最直接的方式，正如前文所言，普法的最终目的并非仅仅是“知识的下达”，更是为了促进法治社会的实现。而内心理念的达成更有助于学习外在知识，当法治理念、法律意识已经在社会普法传播、被普遍接受，我们可以预想民众对法律知识、法律动态自然会保持较高的关注度和学习动力。

三、普法主体：政府绩效评估

如前所述，政府在普法活动中的作用不可小视，在普法活动立法中应当关注的激励政府积极开展普法工作、不断自我改进工作方法、争取科学普法、高效普法。一个有效的方法就是绩效评估，未来的普法立法中应当积极鼓励政府制定普法绩效评估标准，激励各级政府开展普法工作。

首先需要明确，许多学者提出政府普法潜藏着悖论。政府推进型法治道路必然带来过度膨胀和高度集中的国家权力，这不符合法治的内涵和基本要求的，普法的最终目标与政府自身的利益是相悖的，因为通过普法实现的法治社会的首要标准便是有限政府。⒁政府权力在推进法治的过程中很难形成自我的制度约束，公民权利不断萎缩，法律的价值合理性与形式合理性脱节，不利于建立整体、全面和具有持久实施力的法治等问题。⒂

这种分析和担忧不无道理，但这并不能成为我们否认政府普法角色的理由。第一，普法是一项需要多种社会资源的活动，除了普法者，往往还需要司法部门、行政部分、学校、媒体等多社会群体的参加，而政府作为一个地区各项社会事务的管理协调者，有能力有渠道调动、整合社会各群体，从而可以有效推进普法工作。第二，由政府担任普法者可以增强了民众对普法活动的信任和接受度，政府作为国家行政力量的载体与人们的日常生活接触最多，对于相当部分的普通人来说政府行为是国家力量或国家意志的代表，因此由政府主导的普法活动可以增强人们对普法内容的信任和接受度。第三，考虑到目前社会情况，仅依靠社会力量还不足以推动普法活动的顺利开展，不论是从组织力量还是资源调动，在未来相当一段时间内，政府仍然需要承担起推进普法的重任。最后，关于普法要求的有限政府与政府本身寻求权利膨胀相悖，这种理论上的悖论并非没有解决之道。虽然权力天生具有自我膨胀的天然特性，但政府权力的自我收缩、自我限制是法治社会长期发展的必然要求，从近年来随着对公民权利、法制政府的强调和重视我们可以看到政府自我约束的决心，因此我们不能因为理论上可能的悖论就否定政府在普法中的重要角色。

政府绩效考核这种方式本身也受到了质疑，有观点认为上考核评估导致普法的行政色彩太浓，与“社会主导型”相比无法保证普法效果的公信力和科学性⒃。诚然，在最为长远的角度上我们可以对政府主导普法所带来的种种潜在问题进行批判，并思考如何将普法完全交给社会。但考虑到目前的普法现状和制度现状，我们看到政府在普法中的重要角色短时间内仍无法改变，此时更应考虑的是，在现状暂时无法彻底改变时，如何通过制度设计激励政府积极普法、科学普法。这种现状包括：政府在普法活动中的重要地位，政府科层制，普法工作只是政府众多工作中的一项，等等。对于一个地区政府而言，普法工作虽然重要，但毕竟只是众多工作中的一项，可以想象在没有充足激励之下，政府出于理性思考是不会主动为自己加重工作任务量的，因此上级评估考核虽然是一种行政机构内部考核，但确实可以提供足够的激励来促进政府积极开展普法工作。从节约普法资源的角度来看，上级评估考核仍然可以实现资源的节约和高效利用。评估体系实际是对政府普法工作的指引和刺激，一个科学的评估体系——特别是对工作效果的考察——可以有效地促进下级政府重视普法工作的实际效果，将资源投入到最有效的普法方式中，从而减少政府空耗资源走过场的情况；并且通过考察评估，开展普法工作的政府也能通过量化考察标准发现普法中的问题和不足，从而可以在下一考核时间段内调整工作方法、改进工作措施，优化资源配置，提高普法效率。

普法工作绩效评估标准的制定是地方性的专业事务，城市化程度、经济发展程度、教育情况、人口民族构成情况、地区风俗等等因素都将影响评估体系的具体制定，本文不欲提出具体的绩效评估标准，仅再次提出方向性的建议，以供立法者和普法者参考，具体的评估体系设计应当由政府根据具体完成：

第一，同时考察工作效果与工作措施。过去全国各地出台了各类法制宣传教育工作考核方案，但在具体考核内容上多为重过程、轻结果。这也是政府主导普法饱受质疑的一个关键问题。因此正如有学者指出普法在促进社会成员守法方面是否有效及成效如何是真正检验普法效果的核心指标⒄，在指定评估标准时，应当同时注重工作效果与工作措施，特别是前者。

第二，考核标准应量化考核。现有的法制宣传教育考核多为司法行政系统内部考核，由上级机关制定考核方案并加以实施，难免带有一定的主观色彩，而且机关内部考核指标较难被社会公众所接受。考核标准量化后将有助于指标体系的客观性，虽然具体考核仍有政府内部进行，但客观化的标准可以减少各基层单位人为干预考核的结果的可能，使得标准更加明确具体，比如可以使用了率、比例、次数等数学单位。

第三，制定指标时应考虑国际通行的量化标准，让独立评估机制与先进国家的主流做法接轨，以此为基础开展的量化评估结果将更具有公信力，有利于提高考核结果的可接受度。如人均经费、收视率、收听率、转发量、犯罪率、再犯罪率、每万人中拥有的律师数量、抽检合格率、适用率等指标，都已得到了国际社会的共同承认。

第四，在确定具体指标的过程中，应当综合考虑以当前地区经济社会发展水平为出发点，并综合考虑现实状况、约束条件、发展空间等多种因素，考核标准可以适当高于现状，通过追赶较高目标来促进地区普法的发展，但也应注意不过分高于现状，以至于脱离现实无法企及。

四、普法方式：网络与新媒体的运用

媒介环境是指由大众传媒构成的对人们思想、道德、行为和社会发展具有广泛影响力的外部条件。媒介环境的形成是促进普法教育载体发展的重要外部因素。⒅在普法教育载体的发展过程中，传统载体是不可或缺的，这些被人们所熟知的形式曾经对普法教育发挥着“主渠道”作用，也必将在一定时期内继续发挥重要作用。但是，面对现代载体的强势发展，传统载体在实效性和时效性方面的不足逐渐暴露。早有实证研究发现，相对于报刊书籍、宣传手册、普法讲座等传统普法模式，乡村地区人们普遍承认电视是获得法律知识的最主要渠道。⒆

随着现代媒体和信息技术的快速发展，现在的信息传播渠道、传播方式与以前已大不相同，特别是移动设备的发展、网络覆盖面的扩大、各类信息交流平台的广受欢迎，信息可以通过更便捷、更及时、更生动、更多样的形式得以传递，这大大扩展了普法可能采取的方式和途径，如微信、微博、户外电子显示屏、公交地铁的“移动 TV”等等。以互联网平台为例。互联网平台同时兼顾了传输速度的高效性和传播内容的生动性，一方面网络的普及使得信息不再采取单一路径的传递而是实现了多角度、多向度的即时传输，从而很好地解决了知识传输“相对滞后”的问题，从而可以在最大程度上实现了信息的及时传播和广泛共享，另一方面网络传播可以节约大量宣传资源，包括时间和财物资源，这对于资源一向有限的普法者至关重要。此外，普法的效果与受众的接受程度密切相关，法律理念和法律意识往往被认为是高度逻辑化、高度理性化的，有时甚至与普通人的生活感受或日常经验相悖，因此如何能够让受众更容易的接受普法内容这是普法工作中，对普法内容更感兴趣，如何能以最易接受、最生动的方式普及知识、传达理念。更为重要的是，法治思维、法治理念的养成绝不可能仅仅依靠一个单向知识传播的过程，大众媒体以及新型社交平台不仅提供了一个信息传播的平台，更提供了一个将法律知识与生活充分结合和公众平等参与、沟通互动的公共空间，这对于激发人们对法律问题的关注思考、促进人们法律经验的习得，法律思维的培养以及对法律的正确定位意义十分重大。

从以上数点可以看出，大众传媒特别是网络传播可以从各个方面改变传统普法宣传方式，提高信息传播效率、节省宣传人财物、激发普法受众接受度、提供公众“实践”法律的空间，等等，这些优势综合起来将极大的提高普法效率，帮助普法者将有限的资源配置到最高效之处。

五、总结

普法是我国一项重要的社会工程，对于我国法治社会、法治国家的建立具有重要意义，在普法资源十分有限的情况下，如何将普法资源投放至最有效的普法方法至关重要。首先，普法的内容过去侧重于法律知识的传播，但考虑到“扫盲式”普法已经进行了数十年以及现有的法律环境、社会信息传播环境，未来的立法中更应强调法治理念、法律思维，这不仅是普法本身的要求，也是在现有条件下提高普法效率，有效利用普法资源的要求；其次，相政府绩效考核也许不是推进普法措施最优的措施，但确实当前政府主导普法未改变时相当有效的措施；最后，大众传媒、网络平台应当充分走入普法者的视野，立法者应当引导普法资源向网络传播和大众传播倾斜，利用网络和新媒体进将极大地提高信息传播效率和接受程度，由此可以提高普法活动的成效。

普法活动是一个多社会团体参与的活动，政府、法律人、媒体等多个角色都可以也应当参与其中。从目前情况而言，如同任何一种公共事务一样，普法由于过于庞大的成本和搭便车行为的存在以及行为效果的不显著性，个人难以有充足的动力去进行，虽然当前政府仍然是主要的普法推动力，如何激励、引导政府进行有效的普法工作仍应在普法立法中予以重点关注。但我们也应当看到政府并不是唯一的普法推动力，随着人们受教育程度的不断提髙，获得法律信息的途径在不断增加，至少现在已有相当一部分城市居民不再依赖于政府组织的各类法律宣传教育活，在关于法律知识层面的信息已经表现出相当程度的自主性。公众传媒和自媒体的蓬勃发展，以媒体为代表的其他社会力量将在未来的普法舞台上发挥越来越重要的作用，因此如何促进其他普法力量的有效参与、如何充分发挥网络与新媒体的效力应当成为我国普法立法中考虑的重点。

在努力促进普法资源最大化利用的同时我们也应看到，普法本身存在局限，建成法治社会的所需要的远不止普法。普法的前提的是良好的立法、司法、执法环境。法律的接受源于对法律的信任，对法律信任感并不衍生于法律知识的储备之中，而是衍生于人们对法律的感知和体验之中，或者说形成于人们的法律经验之中。而就当前整体的法治环境而言，虽然我们已经取得了巨大的进步，但“普法”与司法或执行有时仍可能构成一对矛盾，前者所努力建立起来的人们对法律的信任或信念，可能在后者的行动中将其完全销蚀。（20）当民众知法用法的热情被高度唤起时法律却没有提供充足的制度通道，在此种情况下，法律信仰如何能够形成？（21）且不论法律本身功能的有限，单就法治社会的实现而言或公民接受或信任法律而言，立法、司法和执法远比“普法”更为重要。

注释：

①参见宋晓：《普法的悖论》，《法制与社会发展》，2009年2月，第25-33页。

②凌斌：《普法、法盲与法治》，《法制与社会发展》，2004年第2期，第126-140页。

③参见柯卫：《论普法中的公民意识培养_秋菊的困惑_引发的思考》，《政法学刊》，2007年第4期，第111-114页。王平：《从组织传播到大众传播：普法传播的路径选择》，《广西社会科学》，2010年第2期，第148-151页。

④汪太贤：《从“受体”的立场与视角看“普法”的限度》，《探索》，2006年第1期，第154-156页。

⑤参见张明新：《对当代中国普法活动的反思》，《法学》2009年第10期，第30-36页。

⑥许章润：《普法运动》，《读书》，2008年第1期，第41-46页。

⑦参见张明新：《对当代中国普法活动的反思》，《法学》2009年第10期，第30-36页。

⑧参见卢刚：《新时期中国普法问题研究》，吉林大学，博士论文，2014。徐前，叶建丰：《社会普法教育机制的完善构想》，《中国司法》，2014年第3期，第15-20页。

⑨参见蔡华玲，吕明：《论我国当下普法的路径——基于受众细分理论》，《合肥师范学院学报》，2015年第2期。刘莹，林伯海：《新媒体环境下我国青少年普法教育探索》，《思想教育研究》，2013年第5期，第55-58页。

⑩凌斌：《普法、法盲与法治》，《法制与社会发展》，2004年第2期，第126-140页。

⑾张明新：《对当代中国普法活动的反思》，《法学》2009年第10期，第30-36页。

⑿高学敏：《中国公民普法教育演进研究》，复旦大学，2014年，博士论文。

⒀哈特：《法律的概念》，中国大百科全书出版社，1996年，第63页。

⒁何勤华、任超等：《法治的追求——理念、路径和模式的比较》，北京大学出版社2005年版，第22页。

⒂高学敏：《中国公民普法教育演进研究》，复旦大学，2014年，博士论文。

⒃徐前，叶建丰：《社会普法教育机制的完善构想》，《中国司法》，2014年第3期，第15-20页。

⒄张明新：《对当代中国普法活动的认识与评价》，《江海学刊》，2010年第4期，第137-142页。

⒅刘莹，林伯海：《新媒体环境下我国青少年普法教育探索》，《思想教育研究》，2013年第5期，第55-58页。

⒆郑欣，王英：《农村普法的传播渠道研究》，《当代传播》，2013年第5期，第84-87页。

⒇汪太贤：《从“受体”的立场与视角看“普法”的限度》，《探索》，2006年第1期，第154-156页。

（21）吕明：《在普法与守法之间———基于意识形态“社会黏合”功能的意义探究》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2012年第3期。第118-123页。

作者简介：叶 琪（1993-），女，安徽人，中山大学法学院（SunYat-senUniversity，theSchoolofLaw），民商法学研究生，硕士学位。