融入船舶出入境检查的口岸涉恐安全风险评估研究

唐　超，苗智杰

(武警学院 a.边境与出入境安全研究基地; b.研究生队，河北 廊坊　065000)



融入船舶出入境检查的口岸涉恐安全风险评估研究

唐超a，苗智杰b

(武警学院 a.边境与出入境安全研究基地; b.研究生队，河北 廊坊065000)

以船舶出入境过程中的涉恐安全风险为研究对象，探索风险评估与船舶出入境检查的融合以及各环节的风险评估任务，使出入境检查中的涉恐安全风险评估更具可操作性。

海港口岸；出入境检查；恐怖活动；风险评估

我国面临严峻的恐怖主义威胁，主要包括：境外恐怖组织通过携带涉恐物资和信息入境并派遣恐怖分子入境煽动组织恐怖活动、进行恐怖主义宣传；恐怖分子出境接受恐怖主义宣传和宗教极端思想渗透、恐怖分子偷渡等行为客观上增加了船舶出入境检查的管控难度。通过对世界各国口岸安全形势进行分析发现，恐怖分子针对口岸、沿海设施、货物、人员等发动生物、化学、爆炸袭击，是当前口岸普遍面临的重大安全风险。依照《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国出入境管理法》《中华人民共和国突发事件应对法》等规定，边检机关担负着重要的反恐职责，是口岸反恐体系的重要组成部分。[1]通过对船舶进行出入境检查是依法阻止涉恐风险源扩散的重要途径，是实现口岸快速通关与口岸安全稳定均衡发展的重要手段，不仅关系到口岸自身安全，也为国家总体安全和“一带一路”战略的推进树立坚固屏障。

一、出入境船舶的涉恐安全风险属性

所谓风险，是指事物发展中的不确定性。由于国际船舶自身的特点，使其正逐渐成为恐怖分子利用或袭击的对象。尽管船舶涉恐安全风险贯穿于其航行的全过程，但最可控的环节是船舶的出入境检查环节。因此，要在船舶出入境检查的每一个环节中都融入风险评估的理念，围绕出入境检查流程开展涉恐安全风险评估，从而科学评判并阻止风险的扩大和蔓延，实现预警式反恐。[2]

(一)出入境船舶可能成为恐怖组织的运输载体

恐怖组织为了确保袭击成功，千方百计地利用各种商业运输载体(如船舶、航空器、铁路和货运等)运送武器及武器原材料、炸药和人员，或利用运输载体作为攻击武器。国际船舶具有载运量大、结构复杂、跨境流动等特点，使得其可能成为恐怖组织批量或零星运输涉恐人员、物资、武器的载体。一旦这些人员或物资、武器被成功运送出入境，就可能被用于恐怖活动。

(二)出入境船舶可能成为涉恐人员获取情报的平台

由于港口的特殊位置，出入境船舶要在港口停靠一段时间，恐怖分子可能采取乘船的方式，收集沿途航道信息、出入境检查信息、港口基本情况、安保措施、安保流程等情报，为后续的恐怖活动做准备。

(三)船舶本身被恐怖袭击或被劫持

从全世界范围看，船舶遭受恐怖袭击的案件数量与日俱增。一些船舶被恐怖分子劫持或改装，使其成为运输大规模杀伤性武器的载体，通过撞击港口或其他海运载体发动恐怖袭击。从全球已经发生的口岸恐怖活动看，针对或利用船舶发动的恐怖袭击活动仍然呈上升趋势，并对船舶和口岸构成了潜在威胁。2005年11月，恐怖分子在哥伦比亚的布埃纳文图拉港，安放了一个装满炸药的无人船只，停泊在泊位后，炸药被引爆，两名试图登船的海军军官被炸身亡。[3]

(四)船舶通过运输盈利为恐怖活动筹备经费

恐怖组织为了筹集活动经费，常通过合法经营获取盈利，也有恐怖分子利用合法的船舶运营为掩护，从事违法犯罪活动，如贩毒、人口走私等。部分船舶具有恐怖组织或其他犯罪集团背景。

二、涉恐安全风险评估与船舶出入境检查

风险评估作为风险管理和风险决策的基础和重要组成部分，不是一个独立的环节，需要与具体的工作流程相融合才能发挥作用。在船舶出入境涉恐安全风险评估中，需要明确出入境检查各环节的风险评估任务，使风险评估更具针对性和可操作性。

(一)风险评估的基本流程

依据风险管理国家标准，风险评估的基本流程主要可分为三个环节：风险识别、风险分析和风险评价[4]，每个环节都有各自的任务。风险识别是发现、列举和描述风险要素的过程，包括对风险源、风险事件及其原因和潜在后果的识别。风险分析需要考虑风险原因和风险源、风险事件的后果及发生的概率、不同风险和风险源的相互关系以及风险的其他特性，同时还要考虑控制措施是否存在及其有效性。风险评价需要将风险分析的后果与预先设定的风险准则相比较，或者在各种风险分析结果之间进行比较，确定风险的等级。风险评价利用风险分析过程中所获得的认知，对未来的行动进行决策。

(二)船舶出入境检查各环节涉恐安全风险评估任务

由于在船舶出入境检查的各阶段中，管理任务、管理手段均有所不同，需要解决的风险评估问题不同。因此，为使风险评估更具针对性，需要理清船舶出入境检查各环节的涉恐风险类型和风险评估任务，生成出入境涉恐安全风险清单。

1.船舶出入境检查的主要环节

依照法律法规规定，船舶出入境的检查可分为四个主要环节：预检环节、入境检查环节、在港管理环节和出境检查环节。

船舶预检环节，通过核查船方提供的船舶、船员、货物等基本信息，为正式实施出入境检查做好准备。在船舶入境检查环节，由检查员依据法律赋予的职权，对出入境证件、船体、人员、货物等进行检查，并依法做出允许或拒绝入境的决定。船舶接受入境检查后至出境检查前，需要在口岸指定位置停靠，接受监护，按规定上下人员和货物。船舶完成任务之后，需要接受出境检查，由出入境检查机关依法对船舶在港期间遵纪守法情况进行评估，并依法做出允许或拒绝出境的决定。

从船舶接受预检到出境检查，是边防检查机关依法对船舶行使管理权的过程。出入境检查部门应当充分发挥职权优势、技术优势、时间优势，针对船舶及人员、货物开展安全风险评估与管理，服务口岸安全和国家总体安全。就涉恐安全风险评估而言，需要把握出入境检查各环节的特点和有利条件，发现、监测、排除安全风险要素。

2.船舶出入境检查各环节的涉恐安全风险评估任务

鉴于出入境检查各环节任务不同，面临的涉恐安全风险类型及特点不同，需要对每一个环节涉恐安全风险评估的任务进行细分，使之更具可操作性。出入境检查各环节涉恐安全风险评估的任务和途径如表1所示。

表1　出入境检查各环节的涉恐安全风险评估任务及途径

在船舶预检环节，船舶尚未抵达口岸，涉恐安全风险源暂时不能对口岸构成实质的威胁，检查员与船舶未发生直接联系，只有通过间接信息如船方提供的入境资料(船籍信息、船员信息、旅客信息、货物信息等)、船舶历史记录、船舶诚信记录、事先通报、反恐情报等，初步评估船舶本身的风险类型以及等级，并对已有的口岸安保措施进行评价。具体而言，可以根据船舶、船员、旅客、货物等是否来自涉恐重点国家、船舶是否有恐怖组织或其他犯罪组织背景、装载货物是否有可能被恐怖分子用以发动恐怖袭击、船舶是否有涉恐活动历史、入境人员名单中是否有涉恐嫌疑人员、是否有情报显示该船舶有涉恐嫌疑等信息识别是否有涉恐安全风险源存在，以及可能引发的涉恐安全风险和等级。

船舶入境检查环节，船舶已经抵达口岸，并开始接受入境检查和监护。这一阶段，船舶不能作业和上下船员、旅客。这一阶段的涉恐安全风险评估任务，是进一步核实和明确船舶预检环节的风险信号及可疑信息。通过和风险源的直接接触和信息比对，核实风险源的状态。通过与船员、旅客现场交流并进行观察，或借用仪器设备查验证件、船体、货物、进一步明确是否有船员伪装身份，夹带藏匿恐怖分子、隐藏涉恐物资。通过将船舶和船员信息与已有信息比对，可以进一步拓展信息，进行深入的涉恐安全风险评估。对于可疑性较大的船舶，可以组织登轮检查，进一步明确涉恐风险源是否存在及其状态。

船舶在港管理环节，船舶已经通过了入境检查，可以上下船员、旅客并进行正常作业，此时对船舶的管理以监护为主。从风险评估的角度而言，这一阶段的主要任务是充分利用监护权、信息技术和管理手段，发现现场的异常信号，如是否有船员形迹可疑或携带涉恐物资、宣传品上下船舶；是否有船员借上下船之机传播涉恐言论、是否有船员或旅客对港口和设施及附近的商船或军船进行拍照、摄像和绘图；是否有可疑船员向港口雇员或供应商询问港口安保操作和活动流程的相关信息；是否有可疑物品被船舶遗弃；是否有可疑船员或旅客未经允许窥视口岸应急管理演练；是否有船员或旅客替换多套服装和身份证明；是否有可疑船员或旅客对口岸进出通道和安保措施产生非正常或长时间的兴趣；是否有可疑船员或旅客假冒成工人或维修人员进入设施和港口敏感区等。以这些可疑信号为基础，判断潜在的涉恐安全风险源是否有爆发的可能。

船舶出境检查环节，船舶已经完成作业和上下船员、旅客任务，开始接受出境检查。出境检查是船舶离开口岸之前的最后一道手续，对于风险评估和管理具有重要的意义。本环节涉恐安全风险评估的任务是判断涉恐安全风险是否有蔓延的趋势，以及是否有新的安全风险产生。通过实施出境检查，判断是否有恐怖分子通过藏匿于船舶非法出境、是否有恐怖分子获取了情报之后乘船离开等情况，同时要针对整个船舶检查过程中发现的安全风险进行反思性评估，如口岸安保措施的脆弱性、安保方案的科学性、安保技术的先进性等。

出入境船舶涉恐安全风险评估是一项具有科学性的工作，在总结传统实践经验的基础上，还需要引入合适的风险评估方法，以提高涉恐安全风险评估的准确性和科学性。

三、船舶出入境涉恐安全风险评估的实现方法

依据当前船舶出入境安全风险评估的实际情况与现实需求，以国外口岸安全风险评估技术和国家标准风险评估技术作为参考，引入情境分析法、蝶形图分析法、风险矩阵法分别作为船舶出入境涉恐安全风险识别、分析和评价的主要方法。

(一)基于情境分析法的涉恐安全风险识别

情境分析是指通过假设、预测、模拟等手段，对未来可能发生的各种情境及可能产生的影响进行分析的方法。[5]情境分析法用于出入境涉恐安全风险识别可以预计威胁和机会可能发生的方式，在周期较短及数据充分的情况下，可以从已有情境中推断出可能出现的情境。由于对船舶出入境检查工作是一项经常性、连续性的工作，因而对船舶出入境检查流程中各类数据的获取是连续和充分的，可以实时更新数据，对未来可能出现的各类恐怖活动情境想定也更为精确。同时，由于口岸区域相对固定，可以依据经验梳理可能发生的恐怖活动情境。情境分析法对于口岸涉恐安全风险识别具有较强的适用性，其操作步骤如下。

首先，明确情境分析的目的和主要任务。口岸涉恐安全风险评估主题的确定是专业性很强的工作，需边检人员围绕出入境检查的流程和任务，结合国内外恐怖活动形势、出入本口岸船舶的自身情况、船舶活动历史、口岸安保目标提出。出入境涉恐安全风险评估关注的内容，如口岸被入境恐怖分子袭击、船舶载运涉恐物资入境、船员或旅客入境获取情报等，都可以成为有价值的涉恐安全风险评估主题。

其次，筛选出入境船舶涉恐安全风险的主要影响因素。影响因素是导致涉恐安全风险事件发生的主要原因，利用情境分析法对未来可能发生的恐怖活动情境进行预测和描述，必须先确定该主题的影响因素。为了减少资源消耗，把握主要矛盾，实际工作中可以利用德尔菲法(Delphi)广泛征求专家意见，也可以结合出入境检查中积累的经验，选择公认的最重要的不多于五个要素。

第三，恐怖活动情境的描述和筛选。将关键影响因素的具体描述进行组合，形成多个初步的恐怖活动情境描述。对所有的情境分别按照“发生概率”和“破坏力”进行归类，尽可能选择发生概率和破坏性都比较高的情境进行重点关注。

第四，情境模拟。邀请出入境检查和管理人员进入描述的情境中，根据经验思考情境中可能出现的状况或问题做出应对策略。将船舶出入境检查各环节中各个可能的情境方案用形象的手法描绘出来，列举出该情境下可能出现的问题，然后由风险评估人员设想在该环境之中，应该如何应对。

第五，制定策略。根据情境模拟中形成的涉恐风险评估结果，梳理出入境检查各环节应该重点关注的内容、对象、可能性等，并结合边检工作形成风险应对策略。

(二)基于蝶形图的涉恐安全风险分析

蝶形图分析法用来描述并分析某个风险从原因到结果的路径，其关注重点是在风险形成路径上有哪些预防措施及其实际效果。蝶形图分析法的优点在于用图形可视化地表示问题，便于理解，它关注的是为了达到预防及简化目的而确定的障碍及其效力，使用时不需要较高的专业知识水平。[3]蝶形图分析法在风险应对与控制方面更具有针对性，适用于船舶出入境涉恐安全风险分析的需求。

1.对涉恐安全风险的原因和后果分析

口岸涉恐安全风险出现的主观原因可归纳为两点：一是出入境检查疏漏，二是防范不当。其所面临的由“恐怖分子入境实施暴恐活动”所引发的后果可归纳为两点：一是人员伤亡，包括普通群众、出入境检查人员和口岸管理人员等；二是器物损毁，包括口岸货物、边检设施、安保设备等。

2.涉恐安全风险的预防措施设定

通过构建蝶形图，在船舶出入境检查及相关环节中设置控制措施，可以有针对性地预防和控制涉恐安全风险事件的发生。在对风险源设置障碍性控制措施时，有些控制措施的实际效用性可能还会受到口岸现实条件和出入境检查及防护技术的影响，致使控制措施无法发挥预期效力。通过对这些影响因素设置升级性控制措施，可以加强对涉恐安全风险源的控制，抑制风险发生。通过对“检查疏漏”和“防范不当”两类风险源设置预防性风险控制措施，并以“检查疏漏”为例，构建对各类影响因素的升级性控制措施，如图1所示。

图1　船舶出入境涉恐安全风险源的障碍性控制措施

3.对风险后果的补救措施设定

当预知的风险源脱离控制，或预知外的风险源产生，导致风险事件发生时，应立即对风险后果进行补救和减缓。通过事先对风险后果的分析评估，设置相对应的减缓及补救性控制措施，可以快速有序地应对发生的涉恐安全风险，最大限度地控制风险后果的扩大。针对由恐怖分子入境实施暴恐活动所引起的两类风险后果，设置相应的减缓及补救性控制措施，如图2所示。

图2　船舶出入境涉恐安全风险后果的障碍性控制措施

图1和图2展示了以风险发生为中心，风险原因及风险后果为两端的蝶形图风险分析法。该方法不但清晰地展示了涉恐安全风险发生的各类原因和风险可能导致的各类后果，更清晰地展示了由风险原因到风险发生直到风险后果的路径，为边检障碍性控制措施的设置提供了方便。

(三)基于风险矩阵的涉恐安全风险评价

风险矩阵通常作为一种筛查工具用来对风险进行排序，根据其在矩阵中所处的区域，确定哪些风险需要进行更细致的分析，或是优先处理哪些风险。[4]风险矩阵法可以对各类出入境涉恐安全风险的重要性程度进行评价，以解决海港口岸进行反恐资源分配的问题。

风险等级评估矩阵的构建，为出入境涉恐安全风险的等级评定提供了科学依据。在对出入境船舶涉恐安全风险进行等级评价时，主要可依据两种方法：一是依据世界各国尤其是本国、本口岸历史上各类出入境船舶涉恐安全风险的发生频率及其影响程度进行评估。二是组织专家利用头脑风暴法对涉恐安全风险的发生频率和影响程度进行评估。通过这两种方法的结合，可以对各类涉恐安全风险进行较为精确的等级评定，以有针对性地分配资源。

通过构建风险矩阵，可以对船舶出入境涉恐安全风险的重要性程度进行评估，评估结果可分成A、B、C、D、E五个等级，重要性程度依次下降，形成涉恐安全风险等级矩阵，具体如图3所示：

图3　船舶出入境涉恐安全风险等级矩阵

四、结束语

船舶出入境检查过程中的涉恐安全风险评估，需要不断探索出入境船舶涉恐安全风险的特点和发展规律，选择科学的风险评估方法，从而有效判断出入境船舶涉恐安全风险类型和等级，有效降低风险，提高口岸管控效率和水平。船舶出入境涉恐安全风险评估研究的前景是树立风险管理的理念[6]，加强出入境安全风险管理文化的建设，根据各类型船舶开展有针对性的风险防控。大数据背景下，出入境过程中的风险评估要与历史数据充分结合起来，利用涉恐风险评估模型与方法，进行自动的风险评估和预测。

[1]郭广荣，先本华.论口岸反恐防暴的边检责任[C]//张保平.边防论丛(二).北京：解放军出版社，2015.

[2]PAUL BRACKEN, IAN BREMMER, DAVID GORDON.突发事件战略管理：风险管理与风险评估[M].吴新叶，赵挺,译.北京：中央编译出版社，2014.

[3]迈克尔·麦克尼古拉斯.海上保安导论[M].张林江,丁倩,译.大连：大连理工大学出版社，2009.

[4]中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.GB/T 27921-2011,风险管理风险评估技术[S].北京：中国标准出版社，2012.

[5]田光明.情境分析法[J].晋图学刊,2008，(6)：7-11.

[6]唐超.边境安全风险管理理念的树立探析[J].广西警官学院学报,2015，(2)：33-36.

(责任编辑、校对杜彬)

A Study on the Terrorist Attack Risk Assessment Integrated into the International Ships’ Immigration Inspection

TANG Chaoa，MIAO Zhijieb

(a.Border and Exit-entry Security Research Base；b.Team of Graduate Student， The Armed Police Academy，Langfang，Hebei Province065000，China)

This paper targets on the terrorist attack risks involving the process of the international ships entering or exiting the country，and on the way to integrate risk assessment with immigration inspection process and making clear of every part of risk assessment tasks.

harbor port；immigration inspection；terrorism；risk assessment

2015-09-15

2015年度河北省社会科学发展研究课题“河北省对外开放口岸出入境安全风险监测机制研究”(2015041214)

唐超(1982—)，男，河南汝南人，讲师；苗智杰(1990—)，男，山东青岛人，公安情报学在读硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)01-0011-05