浅析海运减排市场机制与WTO规则的兼容性

吴娇

摘 要：《京都议定书》授予了国际海事组织海运减排的职能，目前有技术、营运加市场机制三种方式大力推动国际航运业的减排工作。其中，不少国家对某些市场机制与WTO规则是否兼容提出了质疑，如国际温室气体基金、港口征收排放费用、排放交易机制等市场机制措施可能违反了WTO规则下的最惠国待遇和国民待遇。然而，根据GATT第20条的一般例外，在为了保护不可再生的自然资源的情况下采取的市场机制应当是合理的，不应被视为违反WTO的规则。

关键词：海运减排；最惠国待遇；国民待遇；一般例外

一、海运减排之发展现状

近年来，温室气体的排放引起了国际的社会的广泛关注。MEPC（海环会）第59次会议公布的研究数据表明，2007年海运温室气体的排放比例约占人类活动排放总量的2.7%。按预期持续增长的海运贸易，如果不采取控制措施，到2050年海运温室气体排放将增加1.5～2.5倍①。而温室气体的过度排放将导致越来越严重的全球变暖等气候问题，为此，国际社会对航运业的温室气体排放问题也加速了立法进程。

《京都议定书》第2条第2款规定：“附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力，谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”该条简要地授予了国际海事组织对海运温室气体排放限制和减少的管制之职权。在过去的二十年间，国际海事组织的针对限制和减少温室气体方面也取得了一系列的成果。

目前，国际海事组织以技术、营运加市场机制三种方式大力推动国际航运业的减排工作。技术方面，主要制定了《新船能效设计指数（EEDI）计算方法临时导则》和《能效设计指数自愿验证临时导则》，推出了“新造船舶能效设计指数”作为新造船舶能效的衡量标准，旨在激励船东及船舶设计者通过技术改进和使用节能技术，使新造船舶从设计和建造时就尽可能达到高的能效标准。②在营运方面，主要制定了《能效营运指数（EEOI）自愿使用导则》和《船舶能效管理计划制定导则（SEEMP），可以通过加强燃油管理、船队管理、降低船速、优化航线及减少等待时间等方式方法达到减排的目的。③然而，国际海事组织的研究报告指出，“随着航运服务业要求的提高以及市场对航速及有效性的需求不断提高，技术和营运措施对海运减排的作用的有限的。”④因此，为了更有效地实现海运减排，还需要依靠市场机制的减排作用。

市场机制措施，主要就是通过建立经济机制，使温室气体排放量超过限定额度的船东或船舶经营人在经济上“损失”，而排放量低于限定额度的船东或船舶经营人在经济上“盈余”有关减排市场机制的讨论。⑤自2008年IMO海环会（MEPC）第57届会议开始，各方陆续向MEPC提交市场机制方案，经过几年的调整与整合，目前正式纳入谈判范畴的有9个提案7种机制。⑥包括以碳税为特征的国际温室气体基金（International Greenhouse Gas Fund，GHG Fund）、港口征收排放费用（Port State Levy，PSL） 和基金+返还机制（Rebate Mechanism，RM）；以排放交易为特征的排放交易机制（METS）；以及基于船舶能效的3种市场机制提案。

二、问题的提出

由于国际海事组织的成员国也是世界贸易组织（WTO）的成员方，因此，国际海事组织在制定规则时，需要考虑海运减排的市场机制是否与WTO规则相一致。虽然在海运减排工作组第三次闭会期间会议中，经过激烈讨论，最终认为市场机制原则上与WTO规则相一致⑦，但是，仍有不少国家对其与WTO规则的兼容性提出了质疑。

其中，印度、沙特阿拉伯认为，首先，大部分市场机制缺少足够的细节，不够成熟，因此不足以支持与WTO规则相一致这样明确的结论；其次，一些典型的市场机制如国际温室气体基金、港口征收排放费用、排放交易机制等，违反了在WTO规则下关贸总协定1994以及服务贸易总协定的以下义务：（1）最惠国待遇（关贸总协定1994第1条及服务贸易总协定第2条）；（2）国民待遇（关贸总协定1994第3条及服务贸易总协定第17条）；（3）一般取消数量限制原则（关贸总协定第11条）；（4）一般取消数量限制非歧视原则（关贸总协定第13条）；以及海事运输冻结条款。⑧对此，WTO秘书处认为，解释WTO规则是WTO所有成员方的独有的特权，因此其并不能解决这一问题。虽然WTO出具了一份中立性的文件，陈述了国际海事组织的市场机制议案涉及的与WTO规则下紧密相关的条款，但是也没有解决市场机制是否与WTO规则相一致的问题。因此，下文将针对被国际社会讨论最多的最惠国待遇和国民待遇与市场机制相结合进行讨论。

三、与市场机制相关的WTO规则

（一）最惠国待遇

最惠国待遇规定国家对所有进口的相似产品不能进行差别对待，以促进自由贸易。在对任何输出或输入所征收关税和费用方面，一缔约国对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约国的相同产品。这是协议的基本组成部分，GATT要求在成员国在多边基础上接受这个条款，这意味着成员国一旦批准GATT，所有的国家的贸易交往应当建立在平等的基础上，以防止成员国间歧视的发生。如果国家对与国内相似产品的进口产品进行差别对待，损害另一国利益，则将违反最惠国待遇⑨。

GATT第1条为防止成员国间的歧视有两点原因：首先，GATT想要明确对其他国家造成歧视是不合法的；其次，歧视将会扭曲经济和市场力量。因此，成员国必须认识到，即使单边行为适用WTO的例外规则，也不能对其他国家造成歧视。⑩

（二）国民待遇

GATT第3条要求成员国遵循单边行动，在内部税收和规则上保证国民待遇。“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，其待遇应当不低于与本国产品相似的产品在国内的待遇…”在此条款中，对于与国内产品相似的外国产品不能直接或间接征收高于国内产品的国内税或其他费用。B11该条的目的是避免成员国的贸易保护措施，这明显与WTO促进贸易自由的目标是一致的，正如一个国家不能单方面对另一个温室气体排放更高的国家征收碳税。然而，该条并未对“相似”产品进行定义，已有判例对高碳排放产品和低碳排放产品进行了区分，由于顾客的偏好和生产的外部因素的差异性，导致其不能定义为“相似”产品，因此不会违反国民待遇原则。

GATT第3.2条提到了在物和服务方面同时征收国内税和进口税的可能性，这意味着如果满足以下条件，则允许进口产品可以被征收国内税。即如果国内税同时适用于国内和国外的相似产品和服务，则单边行为不被认定为贸易保护主义。

相对第3.2条来说，第3.4条涉及的内容更加广泛，在办理清关手续后，更是增强了对外国产品不同待遇的限制。本条是确保一旦产品进入某一国家时，能适用自由市场经济原则，不会受到贸易保护主义的影响。因此，一旦货物已办理清关手续，就不能对进口产品的销售渠道或价格等方面有其他的特别限制。

总的来说，GATT第3条是对国家征收碳税有效的限制，因为即使一国没有履行其应当合理分担的减排义务，另一国也不能武断地对该国货物和服务造成歧视。这样的限制虽然有利于世界贸易，但是却不利于国家间对温室气体减排归责制度的完善。然而，在特定条件下，GATT确实允许进口产品征收与国内同等的税收，这对国家征收碳税也提供了有力的支持。

（三）一般例外

任何形式的单边气候变化规则，只要其在贸易的基础上实施，都很有可能涉及GATT中的一些条款。一些市场机制措施很有可能违反国民待遇和最惠国待遇。然而，GATT第20条在特定条件下规定了一些例外情形，只要措施与“不可再生自然资源”相关，并且不是对国际贸易不合理或武断的变相限制等行为，都是被允许的。这个例外可以延伸到一国可以在管辖范围外对自然资源征收国内税的限制。美国在海运减排方面在国家之外施加限制，仍然符合GATT。第20条虽然扩大了过去的案件所涉及的范围，但仍在很多方面受到限制。为了满足这个例外的条件，必须满足多面双重的标准，即实施的措施必须同时满足条款的前提和可适用的例外。只有当进口产品比相似的美国产品排放更少的温室气体，以促进国内生产者减少气体排放时，第20条例外才能被适用。

GATT第20条适用首先必须确保采取的单边行动在例外规定的情形之内，措施必须对保护自然资源或者保护环境有必要。这一步不在于法律的论证而在于保证法律是否涵盖这个例外。这样一来，WTO不再分析这些条款的正确性，而只限制了分析法律是否合理的满足了这些例外。除此之外，还必须满足引言部分的规定，即任何单边措施都禁止武断或不合理的歧视或者对国际贸易伪装的限制，引言部分的规定体现了善意原则。然而，目前为止，GATT和WTO的实践仍没有对“武断”、“不合理”以及“变相”等词有任何明确的解释，这给了专家组和上诉机制很大的自由裁量权。

以适用第20条（g）项例外为例，应当要满足以下要求，首先，必须寻求保护不可再生的自然资源。上诉机构解释“不可再生的矿产或者其他的非生物自然资源”既包括生物又包括非生物的自然资源。其次，该项措施是否合理地与“不可再生的自然资源”相关联。为解决该问题，上诉机构建议用“主要针对”替代“相关联”这个词。再次，需要指出是何种不可再生自然资源，并且要求措施本身与不可再生资源的保护相关联。例如，为了保护大气减少温室气体排放而采取措施。

四、具体市场机制分析

（一）限额交易（Cap-and-trade）

限额交易是指限额交易属于减少二氧化碳排放的市场机制。典型的项目由两部分构成：排放限额，即立法者首先制定出总的排放限额，然后针对这些排放限额对温室气体排放者进行分配，使得在一段时间内排放者有权排放一定数量的污染气体；企业交易排放信用的能力，温室气体排放者根据市场价格可以对排放限额进行交易。因为该措施激励了温室气体排放生产者更有效减排，也能为出售排放信用创造最大化利益。

限额交易的支持者注意到了国际合作的可能性，在发展中国家减少气体排放成本会比发达国家更便宜。当然，这也导致了另一缺点，既经济发达的国家只要需要向经济欠发达的国家购买限额就能排放更多的温室气体。大部分限额交易针对的是国内的温室气体排放。然而，任何有效的限额交易都将包括进口排放。1997年，为了防止国内产品处于竞争的劣势，美国参议院决定，美国不会同意不限制发展中国家气体排放的国际协议。考虑到这个问题，美国的三个法案都想要解决国际立法需求，包括国际限额池（international allowance pool）的条款。这些法案要求国际温室气体排放者在国际大池里购买限额，或者提供其他证据以证明他们有限额。如果限额要求从池中购买，法案必须决定国际限额是独立的池还是国内限额池的一部分。

由于这些措施还没有正式立法，这部分的规范仍在讨论和发展，对其是否与WTO个规则相符的结论也不统一。首先，如果国际池与国内池不同，国际池必须有与国内限额程序相似的程序。为了与GATT第3.2条一致，国际池的收费不能超过国内气体排放的收费。本质上，这要求国内和国际限额用相同的价格购买。

限额交易最难与GATT相符的条款是国际限额可能不能接受不优于国内产品的待遇。这意味着国际限额应当与国内限额同样容易获得。然而，如果所有限额太容易获得，就会使得限额交易效率低下；如果仅有少量的限额，严格的限额交易项目将打击全球经济体系。

最后，限额交易项目很有可能在寻求保护不可再生自然资源的情况下符合第20条例外。虽然限额交易很有可能与20（g）相符，美国必须能够证明该法案在贸易上不是变相的限制。这个证明是很困难的，因为国际限额很有可能有一些不同的方式区分限额而被视为武断地歧视。再者，由于限制交易项目允许国内企业继续生产，潜在地从该系统中获利，WTO将会要求美国不是仅仅只是国内企业获利，而是应当平等地对待所有的企业。总而言之，限额交易项目逐渐成为立法必须与GATT相符。

（二）碳税

关税及贸易总协定第20条“一般例外条款”中的（b）和（g）两项能够为碳关税征收提供法律依据，即“为保障人民、动植物生命健康所必需的措施”和“为保护可能用竭的天然资源的有关措施”，航海碳税征收符合这2项条款。与限额交易项目相比，碳税具有易实施性，透明性，有效性和合法性。

例如，由于美国没有签订京都议定书，当欧盟从美国进口货物时，生产该货物的企业并没有减排义务，无法对其征收碳税。因此，美国的企业相对于欧盟的企业来说有更大的竞争优势。为了解决这一问题，欧盟可以征收与国内生产者碳税数额的相同边境税；或者在GATT第20条例外的条件下，声明美国产品生产时用的PPM严重污染了环境，从而对美国进口货物直接征收碳税。只要碳税与每个相似产品征收的税率相同，例如在煤、燃油和天然气方面征收的单独碳税，不管石油是从哪里生产的，都将满足最惠国原则的条件。此外，碳税必须对国内和国外的产品征收相同的税率。假设碳税被一致性地实施，就满足了国民待遇的原则。假设有能力同时满足最惠国待遇和国民待遇原则，就不需要再援引第20条引言部分，但是很有可能对贸易施加一致的但非变相的限制。

虽然碳税的征收在单边缓解气候变化措施上是一个很好的开头，但是它没有解决所有的问题。首先，碳税只解决了上游部分的石油。因此，海外的燃烧石油的温室气体排放并没有解决，而且还导致了碳泄露。并且，碳税只应用到了货物而不是服务。因此，虽然碳税会在法律上满足WTO的规则，但不是单边措施减缓气候变化的最有效的措施。

五、结论

目前，温室气体排放的增加对气候变化的影响的确是一个很严峻的问题，急需采取措施解决。防止气候变化的相关条约和措施应当充分地利用贸易自由化，防止对贸易的损害。总的来说，市场机制的措施例如排放交易等，虽然要求对温室气体高排放产品技术和低排放或零排放产品进行区别对待，但在GATT第20条（g）项规定的特殊情况下应当是合理的。（作者单位：武汉大学）

注释：

① Marine Environment Protection Committee.（2009a）.Second IMO GHG Study 2009 （p.7）.MEPC，59th session，9 April 2009.MEPC 59/INF.10，Annex.

② 王海潮：《海运减排路在何方》，载《中国海事》2010年第2期。

③ 解玉真，韩俊松：《国际海运温室气体（GHG）减排浅析》，载《中国海事》，2010年第3期。

④ Marine Environment Protection Committee.（2000）.Report on the outcome of the IMO study on the greenhouse gas emissions from ships.MEPC，45th session，29 June 2000.MEPC 45/8.

⑤ 谢玉真，韩俊松：《国际海运温室气体（GHG）减排浅析》，载《中国海事》，2010年第3期。

⑥ 顾伟红：《国际海运温室气体减排市场机制解析》，载《上海海事大学学报》，2013年9月第3期。

⑦ Marine Environment Protection Committee.（2012e）.Possible incompatibility between the WTO rules and Market-Based Measures for international shipping （p.1）.MEPC，64th session，29 June 2012.MEPC 64/5/3.；Marine Environment Protection Committee.（2013c）.World Trade Organizations views on document MEPC 64/5/4 submitted by India and Saudi Arabia-Annex.MEPC，65th session，21 February 2013.MEPC 65/INF.18.

⑧ H.Zhang，Towards global green shipping：the development of international regulations on reduction of GHG emissions from ships.Int Environ Agreements，DOI 10.1007/s10784-014-9270-5.Springer.（2014）.

⑨ Appellate Body Report，Canada-Certain Measures Affecting the Automotive Industry，84，WT/DS139/AB/R，WT/DS142/AB/R （May 31，2000）[hereinafter Appellate Report on Canadian Automotive Industry]，available at http：//www.wto.org/english/tratop-e/dispue/6100d.pdf.

⑩ Stephen Sewalk，A CARBON TAX WITH REINVESTMENT IS WTO COMPATIBLE，25 Fordham Envtl.L.Rev.338 2013-2014.

B11 WTO Analytical Index：General Agreement on Tariffs and Trade 1994，WORLD TRADE ORG.，http：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic index e/gattl994_02_e.htm （last visited Jan.14，2014.）

B12 Carol McAusland，Nouri Najjar，THE WTO CONSISTENCY OF CARBON FOOTPRINT TAXES，Georgetown Journal of International Law，Spring，2015.

B13 John H.Jackson，National Treatment Obligations and Non-Tariff Barriers，10 MICH J.INTL L.207，211 （1989）.

B14 Sean Lowe，A Way Through the Impasse in U.S.Climate Change Legislation：A GHG Tax that Possesses Political and Administrative Feasibility and Conforms to International Law，29 UCLA J.Envtl.L.& Poly 435 2011.

B15 Gentile，supra note 18，at 208.

B16 Tina R.Goel，U.S.CLIMATE CHANGE POLICY V.INTERNATIONAL TRADE RULES：COMPLYING WITH GATT，10 Sustainable Dev.L.& Poly 48 2009-2010.

B17 Christina Voigt，WTO Law and International Emissions Trading：Is there Potential for Conflict？，2008 Carbon & Climate L.Rev.54 2008.

B18 Appellate Report on American Shrimp Restrictions，supra note 92，9 131.

B19 Sean Lowe，A Way Through the Impasse in U.S.Climate Change Legislation：A GHG Tax that Possesses Political and Administrative Feasibility and Conforms to International Law，29 UCLA J.Envtl.L.& Poly 435 2011.

B20 GRANT BOYLE，A REVIEW OF EMERGING GHG EMISSIONS TRADING IN NORTH AMERICA：FRAGMENTATION OR PROGRESS？，46 Alta.L.Rev.173 2008-2009.

B21 Young，supra note 149，at 1395.

B22 Although not everyone finds this narrative uncomfortable；but see Tina Rosenberger，Opinionator：Clean Water at No Cost？ Just Add Carbon Credits，N.Y.TiMizS （Nov.15，2010），http：//opinionator.blogs.nytimes.com/2010/11/15/clean-waterat-no-cost-just-add-carbon-credits/？n=Top%2fReference%2Times%20Topics%2f Subjects%2fW%2fWater.

B23 See Byrd-Hagel Senate Resolution，S.Res.98，105th Cong.（1997） （expressing that “the United States should not be a signatory to any protocol to，or other agreement regarding，the United Nations Framework Convention on Climate Change of 1992...which...（B） would result in serious harm to the economyof the United States”）.

B24 See Bingaman-Specter Bill，S.1766，110th Cong.（2007）；Lieberman-Warner Bill，S.2191，110th Cong.（2007）；Managers Amendment to theLieberman-Warner Bill，S.3036，110th Cong.（2007）.

B25 KENNETH R.RICHARDS & STEPHANIE HAYES RICHARDS，THE EVOLUTION AND ANATOMY OF RECENT CLIMATE CHANGE BILLS IN THE U.S.SENATE：CRITIQUE AND RECOMMENDATIONS 99 （2009），available at http：//ssrn.com/abstract=1368903.

B26 Id.

B27 曾令良，陈卫东.WTO一般例外条款（GATT第20条）与我国应有的对策[J].法学论坛，2011（4）：32-49.

B28 ANITA M.HALVORSSEN1，UNFCCC，THE KYOTO PROTOCOL，AND THE WTO-BREWING CONFLICTS OR ARE THEY MUTUALLY SUPPORTIVE？，36 Denv.J.Intl L.& Poly 369 2007-2008.