创新民族地区城乡一体化制度保障机制

徐铜柱，李 勇

（湖北民族学院法学院，湖北恩施445000）

创新民族地区城乡一体化制度保障机制

徐铜柱，李 勇

（湖北民族学院法学院，湖北恩施445000）

民族地区城乡一体化发展是全面建成小康社会的重要内容，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。在城乡差别显著的背景下，大力推动制度创新，建立现代农村制度是实现城乡一体化发展目标的制度保障。当前，切实创新土地流转制度、户籍管理制度、就业制度、农民工权益保障制度、生态保护制度以及政绩考核制度等，才能使农民的利益、国民身份、就业机会等方面的权益得到保障，从而推进城乡一体化健康发展。

民族地区；城乡一体化；制度保障

党的十八届三中全会提出“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”的治理目标，这为解决区域发展失衡，推进民族贫困地区快速发展具有十分重要的指导意义。从社会学的视角看，城乡一体化是指“相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小城乡生产力水平的差距。”［1］当前，民族贫困地区城乡一体化进程首先需要制度保障，大力推动制度创新。新制度经济学将制度视为经济社会发展的内生变量，认为制度安排与创新是经济社会发展的主要动力，是经济社会不断发展的保证。［2］因此，通过建立现代农村制度以消除城乡二元结构的负效应，给农民真正的国民待遇，是实现城乡一体化目标的应有之策。民族贫困地区城乡一体化进程中涉及的制度较多，能够直接与城乡居民息息相关并体现人的价值的制度主要包括土地制度、户籍制度、就业制度、农民工权益保障制度、政绩考核制度等传统意义上的制度，然而在资源环境“双约束”的新形势下，生态制度之构建亦显得日益重要。所以，创新民族贫困区城乡一体化制度保障机制，是推进城乡互动、工农互惠、协调发展的重要方略。

一、创新土地流转使用制度

城乡一体化发展的根本宗旨就是实现广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果的目标，其背后的终极价值就是真正维护和实现农民生存乃至全面发展的权利。［3］土地作为农村居民最为重要的生产要素和生产资源，是其利益的主要来源和提高生活条件的主要途径。城乡一体化建设要求以人为本，关注农村居民的基本权益，所以要提高农民的收入，改善其生活条件，必须从土地入手，建立起完善的土地流转机制。党的十八届三中全会明确提出，要进一步稳定农村土地承包关系，赋予农民对土地占有、使用、流转及承包经营权抵押，这是政策上的重大突破，为土地流转、让农民从土地流转中获得收益提供了制度依据。长期以来，农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的只是土地使用权，在新的制度框架下，农民可以对其承包的土地实行“承包权”和“经营权”的分离，并实行地权资本化。地权资本化旨在“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。［4］通过土地流转明确“经营权”范围和地位，进而形成“承包权”和“经营权”并行分置的新型土地使用制度，不仅有利于保护农民的土地权益，更有利于盘活农村资源促进农村发展。

然而，随着市场在资源配置中起决定作用的背景下，农村土地的流转，需要健全的土地市场机制去实现，政府应当从硬件设施的建设和土地市场化服务平台的建设两方面建立起土地市场化机制。从我国城乡关系演变规律看，市场的基础性作用发挥的越充分，城乡之间的差距相对缩小，反之，市场作用被压制，政府干预增强，城乡差距显著。［5］农民作为农村土地使用权的所有者，土地流转是其获得收入的重要途径，从土地使用权出让中获利的比例应该是最高的。为此，中央政府应该加大并加快对土地流转活动监管体系的建设，对土地的用途、土地的价格、土地流转过程的合法性与合理性进行严格的管控，保证农民的切身权益，防止农民利益受损。

二、创新户籍管理制度

党的十八届三中全会已经提出了“加快户籍制度改革”的治理目标，为城乡一体化建设提供了有力的制度支撑。我国户籍制度改革经历了“自由流动—严格控制流动—逐步放宽流动”的进程。户籍制度改革的重点是要从法律层面给予中国公民迁徙和居住的权利，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的外来常住人口有序实现市民化，并且给予法律上的保障，恢复宪法规定的公民有居住和迁徙的自由。户籍制度改革的第二个重点是要使公民可以获得机会公平，让更多的人在小城镇甚至在农村都能获得相同的发展机会和生活保障。城乡一体化要求推进公共服务的均等化，使得每一个公民都可以在相同的制度平台上凭借自身的实力和能力参与市场竞争。户籍制度改革就是统一城乡户籍制度，消除户籍歧视方面的因素，关键是恢复户籍的基本功能，即户口登记和人口统计，把对户口的管理转变为对人口的管理，将户口管理转变成为身份证管理，从而恢复户籍本来的民事登记的社会管理功能。

创新户籍制度改革需要用准入条件代替以前的行政限制，采取市场竞争调节和法治管理相结合的模式，将原来依附在户籍之上的福利进行剥离。广大农村人口之所以希望获得一张城市户口，主要是因为户籍与每个人的切身利益密切相关，背后蕴含的是教育、医疗、社保、养老等方方面面的保障和福利，传统的户籍制度不仅反映了农民地位的不平等，而且规定了农民和城市市民之间福利的不同。由于户籍制度是一个牵一发而动全身的改革制度，可以分目标分阶段逐步改革到位，比如目前的主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高农民市民化水平，进而推进城镇基本公共服务常住人口均等化。同时，利益分配应该按照市场机制来完成，消除城乡之间利益分配上的不平等，最终实现城乡融合。

三、创新就业服务制度

在城乡一体化进程中为了支持农民自主创业和自谋职业，政府应该给予税收、金融和产业方面的政策支持，以保障农民自主创业的积极性。首先，在税收方面，提高创业型企业的征税起点，减少甚至是免除创业型企业的企业管理费、牌照登记费等一系列行政性费用。其次，在金融方面，应该采取积极和开放的金融政策，为创业型企业提供无息、低息或者是贴息的货币贷款；还可以为创业者建立专项创业基金，直接给予必要的资金扶持；金融机构应该为创业者提供融资和贷款方面的担保；同时鼓励民间资本对创业资本进行风险方面的投资。第三，在产业政策方面，放开创业型企业的市场准入条件，简化创业型企业的各种审批手续；在大中型企业和创业企业合作方面政府应该积极鼓励、给予各种政策方面的优惠，对创业型企业给予技术支持和市场引导。最后，建立健全创业服务体系。为创业者提供绿色通道，为他们提供政策、创业咨询、项目论证、管理及信息服务、人才培训和市场拓展以及跟踪调查等方面的服务。

城市中的企事业单位、公共服务部门应该改革人事制度，完善用人机制。核心是打破城乡限制，取消各行各业对农民工准入条件的限制，取缔限制农民进城务工的各种歧视性政策，既要在公民身份上给予和城镇居民同等待遇，又要在就业方面给予和城镇居民相同的机会。政府培训要以面向城乡一体化进程中新增加的进城农民以及城市中的失业人员为主，并在职业资格鉴定方面做好相关规定和指引。同时，完善劳资争议仲裁委员会和人民法院等机构的调停仲裁机制，对企业用工过程中的报酬支付和劳动保障进行监督检查，维护好进城农民的合法权益。

四、创新农民工权益保障制度

优化农民进城务工环境，着力消除制约农民工转移就业的制度性障碍。虽然目前农民工进城务工的环境有了较大改善，但总体环境还不乐观，多数农民工生活艰苦，与城市居民的生活质量差距较大。各级政府应该根据城乡一体化的目标任务，切实给农民工提供与城市居民相同的公共服务，公平公正对待进城务工人员，努力解决农民工收入、居住、子女入学、医疗等方面的问题，为农民工提供应有的社会保障。由于进城务工的农民工是一个庞大的群体，其基本权利的保障应该使用法治手段来进行，创新权益保障制度。目前，有关农民工的社会保障方面的立法很少，应该尽早出台相关的法律保障农民工权利。对于执法机关而言，既要深刻领会和执行有关农民工的社会保障权的法律法规，又要使法律赋予农民工的权利和义务落到实处。要建立健全与农民工社会保障制度相应的法律援助机制，使农民工的合法权益切实得到保障。以失地农民的社会保障制度为例，相关制度建设包括：失地农民的培训再就业制度、失地农民的养老保障制度、失地农民的医疗保险制度以及失地农民的最低生活保障制度等等。建立失地农民的养老保障最大的问题就是养老的保险金来源，需要创新机制，构建由政府、企业、社会和个人共同筹资的多元机制来完成。与农民工有关的社会保障体系应该包括社会保险、社会福利和社会救济等方面。政府部门在实施最低生活保障制度之前采取对农民工进行职业培训，给予他们提供就业机会以维持最基本的生活需要，在此基础上实施最低生活保障制度，并采取有力的措施保证用工制度得以贯彻执行。

五、创新生态保护制度

民族地区城乡一体化要以实现生态、经济和社会协调发展为目标，这就需要加强生态保护的顶层设计。一是要统筹规划，明确一体化各主体的职责范围。二是要建立健全生态监督考核机制。城乡一体化进程中的生态监督机制首先要承认与生态环境有关的各方的合法权益，并且通过合法的引导使得生态环境的治理主体因为要实现自身的合法权益而与公共的生态利益相一致。改变原有的考核指标体系，在城乡一体化建设过程中，应该将生态保护是否到位纳入考核指标体系，加大绿色GDP在指标考核体系中的比例。三是要完善生态激励补偿机制。在城乡一体化进程中地方政府在推进制度变迁过程中尽可能的采取多种多样的政策工具，例如市场交易、产权手段和税收、补贴和信息政策等，这样就可以针对不同的利益主体，采取不同的激励手段，从而使得各个利益主体的生存利益和发展利益相结合成为一个统一的体系。政府应该与银行和其他金融机构合作，通过绿色信贷的引导使城乡一体化的产业逐步转向高效、低能耗、低污染的绿色产业进行转变，最终实现城乡一体化的可持续发展。加强绿色信贷对生态城乡一体化的支持力度。政府为了支持绿色信贷可与商业银行进行合作，对商业银行在绿色信贷上面造成的利息损失予以补偿。金融机构可以和环保部门通力合作，共同建立信息平台，为绿色信贷制定统一的生态标准。

解决集体行动的困境的最好的办法是将公共物品转化成为私人物品，并且明确私人物品的归属产权，最后运用市场的力量，即价格机制对环境资源实行有效地配置，通过进行产权的改革，明确自然资源的产权归属，就可以将环境成本纳入企业的生产成本之中，这样就有助于企业按照成本收益的法则安排生产，从而减少企业对生态环境的破坏。

六、创新政绩考核制度

城乡差别的形成一个重要原因是基于城乡二元结构背景下“重城市、轻农村”的评价取向，政府政绩通过城市发展水平来体现，忽略农村经济社会的发展水平。有专家认为，城乡二元制度的实质就是以牺牲农村利益为代价来满足城市的优先发展。于此背景下，政府理所当然地“重城市、轻农村”，把大量的公共资源投入到城市，规避了对农村公共产品供给的责任。以城乡居民转移性支付比为例（见表1）［6］：从2003年至2012年，尽管农村涉及离退休金、各种补贴、赔偿的人均转移支付占收入比从4%增长到7.6%，但就横向比较来看，2012年城市转移支付仍为农村的7.6倍，城乡差距十分明显。［3］因此，农村的发展问题在新时期理应成为政府更加重视的治理范畴，推进公共服务均等化应成为政府政绩考量标准。

表1　2003-2012年城乡居民转移性支付比（单位：元）

由此可见，城乡二元制从制度上使政府将公共产品的供给重点选向城市而非农村，推卸了对农村公共产品供给的应有责任。从政府的公共性来看，政府履职尽责不应只注重城市，而应该将农村、农民放在平等的地位上，促进社会的均衡发展，这才是合理的政绩。

当前，按照城乡一体化的目标要求，政府必须首先转变执政理念，即由非均衡发展向协调发展转变，由经济建设型政府向公共服务型政府转变，从“以城市为中心”向“城乡一体化”转变，把农村、农民的真正需求作为履职尽责的价值取向。突破城乡“二元”结构下“重城市、轻农村”的定势思维，把中央“统筹城乡发展”的精神落到实处。要做到这一点，就应该创新政绩考核制度，改善评价标准，转变以往“唯经济增长论”“唯城市论”等政绩指标，建立符合城乡一体化要求的新的政绩评价标准。具体内容：一是财政用于农村公共产品比例标准；二是“精准扶贫”实施效果标准；三是农民收入增长率标准；四是农村适龄儿童入学率标准及义务教育标准；五是农民医疗保险标准；六是社会保障标准；七是生态环境质量标准；八是农村社会治安标准；九是干群关系标准（通过群体事件、上访率等因素衡量）；十是群众满意度标准等等。

总之，民族地区自改革开放以来取得了很大发展，但整体发展水平不高，尤其是城乡之间、地区之间发展极不平衡，制约民族地区脱贫致富奔小康的步伐。只有着力创新推进城乡一体化的制度机制，为城乡一体化发展提供有效的可持续的制度保障，才能真正实现“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的社会治理目标。

［1］胡新民.城乡发展一体化保障机制研究［J］.浙江师范大学学报：社会科学版，2014（1）.

［2］毛隽，毛林根.论二元结构转换与城乡一体化制度创新［J］.经济管理，2011（Z1）.

［3］罗兴奇，孙菲.城乡发展一体化的保障机制及协同策略［J］.农村经济，2016（1）.

［4］王卫国.城乡一体化与农地流转制度改革［J］.国家行政学院学报，2015（3）.

［5］许彩玲，李建建.习近平城乡发展一体化思想的多维透视［J］.福建论坛（人文社会科学版），2015（3）.

［6］国务院发展研究中心农村经济研究部.从城乡二元到城乡一体我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向［M］.北京：中国发展出版社，2014.

责任编辑：谭大友

D035.5

A

1004-941（2016）03-0051-03

2016-03-10

国家民委项目“民族地区社会治理创新与城乡一体化发展研究”阶段性成果（项目编号：2014-GM-168）。

徐铜柱（1971-），男，湖北巴东人，教授，博士，硕士生导师，主要研究方向为民族地区公共管理、基层社会治理；李勇（1985-），男，湖北恩施人，博士，主要研究方向为公共管理。