精准扶贫大背景下：“空心村”问题的有效治理

陈健刚

[摘 要]中央提出“精准扶贫”的具体要求，在各级人员落实过程中发现，绝大部分贫困村出现了“空心”现象，而贫困人员一般就是居住在这个“空心”之中的中老年人，左邻右舍基本上是废弃的房屋，而青壮年家庭或者比较富裕的家庭分布在村周围宽敞便利的地方。由此，我们认为空心村的有效治理必定会促进“精准扶贫”工作更好地落实到位。本文从农民与生俱来的土地意识的视角入手，剖析“空心村”形成的原因以及整治措施，以期对现实工作有启迪作用。

[关键词]精准扶贫；土地意识；空心村治理

[中图分类号]C913 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）09 — 0090 — 02

一、问题的提出与文献回顾

“十三五”时期是我国确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。中央要求，各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。与此同时，中央更是提出了“精准扶贫”的具体要求，针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，即谁贫困就扶持谁。但在各级人员落实实施的过程中发现，绝大部分贫困村却都出现了“空心”现象，即多年来农村新房建在外围，村中多为无人居住的废弃老宅，有的还留下了大片的废置土地、破墙烂屋、道路坑坑洼洼，这就是所谓的村外新房林立、村内破烂闲置的“空心村”现象。具体表现为布局混乱，破旧不堪、一户多宅、村外可观村内破旧的现象，造成了大量耕地闲置浪费，并且村内公共卫生条件极差，基础设施不配套。空心村问题由来已久，以县域农村最为典型。而贫困人员一般就是居住在这个“空心”之中的中老年人，左邻右舍基本上是废弃的房屋，而青壮年家庭或者比较富裕的家庭分布在村周围宽敞便利的地方。由此，我们认为空心村的有效治理必定会使处于“空心”之中的贫困人员得到更好地居住和生活环境，必定会促进“精准扶贫”工作更好地落实到位。

当前，国内外专家学者对空心村的研究分为两个方向：理论分析和个案分析。内容主要集中在空心村空间分布、形成原因、形成机制、发展阶段、消极影响及治理对策等问题上。对此问题的研究已经深入到农村经济管理的各个领域。并且运用了经济学、地理学和管理学等学科进行深入地分析论证。

但是笔者纵览相关文献，鲜有从农民的土地意识视角去分析空心村问题的。需要说明的是本文所提到的土地意识特指宅基地意识，主要包括两个方面的内容：一方面是指农民受封建宗法等传统观念的影响，认为老房子是“祖宗留下来的”，是自己的私有财产，他人和集体都动不得，因此即使建了新房，也留着老房子，或是做个念想，或是堆放一些杂物，而不会轻易地出售给别人或拆成空地。另一方面是指村民对耕地持有一种多贪多占的心理，即认为在耕地上建成房屋，耕地就永久性的属于自己了。笔者认为，正是农民与生俱来的土地意识给空心村的整治带来了不可估量的困难。

对于农民土地意识的研究众多，但主要是针对农民的耕地意识，系统全面地阐释宅基地意识的学者当以龙开胜为代表。龙开胜等在研究农民对土地处置的意愿时，将宅基地意识也纳入到了研究的范围，他从农民意愿角度解释农村土地低效配置的原因：当前农民仍然对土地具有高度的物质和精神依附，农民土地处置意愿与法律和政府所希望的方式存在背离。这使得土地配置的自主治理和政府干预机制相互排斥，集体经济组织的作用被严重忽略，农村土地配置只能维持在土地对农民生活和居住条件的基本保障功能的水平上，土地低效利用局面无法根本改善。〔1〕

龙开胜的研究结论给本文提供了很好的理论支撑，笔者承接其研究方向，认为正是农民的土地意愿造成了旧房宅基地的低效利用，进而更加具体地提出了农民的土地意识对治理“空心村”问题的影响。

二、农民的土地意识对“空心村”问题的影响

千百年来的农耕文明决定了老百姓对土地的依赖。在农村，宅基地、老房子可谓是一代一代往下传，既是一种物质传承，又是一种情感纪念。当人们走进老房子就会想起过去发生的一幕幕。“落叶归根”“衣锦还乡”等成语都很好地反映了人们的心理。正是人们的这种土地意识从主观上导致了空心村问题的出现，也为空心村问题的解决带来了不可估量的难度。

几十年来，随着每个家庭人口的增加，人们必定会新建一些房屋以满足居住的需要。于是，人们就会选择村外围平坦的耕地来打地基，建房子，既宽敞又便利。那么人们为什么会在这些地方选址呢？因为大部分村民片面的认为，如果能在集体土地上面建成房子，土地就变成了个人私有，于是千方百计多占宅基地，甚至将承包的责任田当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房。〔2〕新房建成之后，人们就会从村内的老房子搬到村外围的新房子；或者老人依然住在老房子里，儿女们搬到新房子去居住。久而久之，村内就会形成只有老人居住或大部分房屋空置的状况，即出现空心村现象。

还有一种类型是，村民通过上学、参军、外出做生意等形式定居城里，其他家庭成员要么全部跟随进城定居，要么留下老人在村里继续居住，则形成了村内房屋闲置或只有老人居住的局面。久而久之，外出的人越来越多，村里就慢慢地形成了空心村。

由此我们得知，青壮年村民要么居住在村外围，要么进城定居，村内的房子越来越多的闲置下来，即形成了空心村。那么在治理空心村的过程中为什么遇到的阻力这么大？村民是出于什么样的心理而不愿意拆掉旧房子呢？这其中是怎么样具体涉及村民的宅基地意识的呢？

首先，只要村民有新房子住，那么他们是不愿意拆掉旧房子的。因为村民认为，宅基地是自己的，房屋也是自己的，别人和集体都无权干涉，自己留着老房子可以做个念想，也是一种“孝”的表现。在城里定居的人更是认为老房子是“根”，只要房屋在，根就在，故乡就在。这是非常具有代表性意义的物品。

还有，部分村民想盖房子的时候本可以拆掉旧房子，在此基础上重建地基，重新翻盖新房子。但他们会觉得不如在村外围的集体土地上选定一块地方，用自己的耕地等量换下这块地方，再通过村委会批下宅基地使用权，建起房子后这个地皮就属于自己了。这样的话，自己家就又多了一块宅基地。本身土地的生产力就低下，少一块耕地不算什么。

三、对策建议

1.加大宣传教育力度，转变农民的思想观念

在“空心村”治理的筹划阶段，各级政府要通过电视、宣传栏、大喇叭、入户宣传等形式加大对我国土地的国情、基本国策和《土地管理法》、《农村宅基地管理办法》等法律法规的宣传力度，增强村干部和群众对于土地使用的法律观念和节约意识，逐渐改善村民对宅基地的过度依恋，逐步形成宅基地归集体所有、一户一宅、建新宅拆旧宅、遵守用地规划的合法观念，为“空心村”的有效治理奠定良好的群众基础。与此同时，要向群众讲清楚、讲明白：治理“空心村”对于环境的改善和生活的富裕都有不可估量的促进作用。只有真正地感受到好处，群众才会真正地去改变传统的思想观念，进而更加积极的参与到空心村治理工作当中。

2.尊重农民主体地位与意愿，做到以人为本

空心村治理的主体是村民，所以要想取得空心村治理工作的最终胜利就必须依靠村民。必须尊重农民的主体地位与意愿，激发他们治理空心村、促进精准扶贫的积极性、主动性和创造性，充分发挥农民群体中所蕴藏的智慧和创造力。在空心村治理工作的最初阶段，要与村民进行认真地讨论、充分地协调和平等地对话，倾听他们的想法和内心的需要，顺应他们长期以来的生活习惯。要尽量避免大拆大建，凡是劳民伤财地项目坚决不能上。治理工作要本着顺应民意，造福于民的思路，更要以全面建成小康社会为依托，以促进精准扶贫工作为要义，决不能搞成形象工程、面子工程。空心村的治理工作应以改善村民的居住环境为目的，做到以人为本。

3.建立健全相关制度，保障农民的合法权益

居住权和收益权是农村宅基地关系的核心内容，也是农村村民不可剥夺的合法权益。〔2〕在治理空心村过程中，必须建立健全相关制度来保障农民的合法权益。一方面，全面贯彻落实农村宅基地管理的各项法律、办法，对宅基地的归属和处置做出严格的规定，提高村民对宅基地的保护意识、公有意识和资产价值意识，有效地促进农村宅基地地合法使用和良性流转。另一方面，对农村宅基地实行完全物权化管理，使农民对其土地拥有物权化的使用权，保障农民的收益权。如农民被征用的土地可以通过土地入股的形式参与分红，这样就能保证农民的土地即使不能再自我利用也能分享相应的收益。

4.各级政府要从严管理

村干部要重视新村建设的规划管理，常抓不懈，从严落实。县区政府要制定农民建房管理办法，真正做到先建老宅基地，然后才可以批新房屋宅基地；先拆改老房屋，才能再建新的住房。唯有通过这些办法来约束，才能防止“空心村”现象的继续扩大化。

5.因地制宜，保留地方文化特色

数千年来农业文明的发展，造就了各个地区所特有的农村特色和居住风俗。鉴于改革开放后城市地区在在建设过程中大拆大建的教训，空心村的治理不能重蹈覆辙，更不能以损失掉本地特有的文化风貌为代价。在规划建设中要保留好具有原始古村落、古民居、具有地域文化特征的建筑，因地制宜做好规划，千万不能大破大立，建成千篇一律的新村。要保留村庄原汁原味的地方特色风貌，延续农村地区的生活习惯，创造特色、便利、美丽的新村。

四、结语

正是农民的土地意识加剧了空心村问题的严重程度，也是这种土地意识阻碍了空心村问题的有效治理。其实宅基地意识的背后是利益，即村民保护“老一辈遗产”的利益、“多贪多占”的利益。所以只要在治理空心村过程中能保证村民的各项权益，尊重其想法和需求，顺势引导，就能够逐步地解决好空心村问题。

空心村问题地解决，将大幅度地改善人居环境和公共服务，精准扶贫工作也就能如期更好地实现了。

〔参 考 文 献〕

〔1〕龙开胜，陈利根.基于农民土地处置意愿的农村土地配置机制分析〔J〕.南京农业大学学报社会科学版，2011.

〔2〕赵庆双.欠发达地区"空心村"现状调查及治理研究—以山东省聊城市为例〔J〕.开发研究，2009.

〔责任编辑：孙玉婷〕