浅议农村宅基地管理中存在的问题及对策

卢大新

随着农村经济发展，农民生活水平提高，农民新建、改造房屋增多，那么，进步一加强和完善农村宅基地管理就显得更为重要了，本文将就农村宅基地管理现状，从节约用地的角度进行粗浅的思考对农村宅基地管理提出相关建议。

一、现状和问题

（一）规划不到位，集约用地难。集中表现为：一是规划编制滞后。由于建房缺乏科学的、长远的统一规划，致使一些村组农民建房杂乱无章，乱占地、乱建房的现象比较普遍。二是村内无序发展。多数农村村民特别是我县山区的杨集镇、绿林镇、三阳镇农民受承包耕地和户籍等多种因素制约，无法离开本土，在居住地建造房屋时，常常责任田在什么地方，房子就建在什么地方，造型各异，呈现出分散杂乱的状态。有的甚至出现“一年闲、二年荒、三年建新房”的现象。

（二）宅基地管理成本大，人员少。京山县基层所是按乡镇区域进行设置，每个乡镇1个基层国土资源管理所，基层事业单位改革后，多数国土所编制只有2人，少数所有3人，人少事多。天天要应付基层的土地权属纠纷调解、宅基地审查报批、宅基地初始发证、规划修编、土地整理协调、日常巡查及基层政府的各项协调性工作，很难对宅基地实行有效管理。

（三）违法用地依然存在。一是未批先建。由于农民法制观念淡薄，加上房屋工程量小，施工难度不大，建设周期较短，农民一旦筹措了足够资金，就择日而动，想盖就盖。二是批少建多。大多数是乡镇土管员为农户宅基地按批准面积放线，农户在实际建设过程中往往“过线”，造成多占事实。三是非法买卖。以新农村建设名义变相买卖集体土地的行为时有发生，特别是京山县新市镇城郊结合部的几个村，小产权房开发现象仍然存在。

二、原因及分析

（一）村镇规划不够科学。长期以来，在建设规划上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入极少，大多数村庄没有规划，由于没有重视农村规划，村庄发展建设缺乏科学合理的规划指导，农村居民点建设基本上处于放任自由状态，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。

（二）基层执法缺乏后劲。基层国土管理所大多数只有2人，少部分所有3人，因为管辖区域广，巡查工作很难到位，虽然京山县在每个村都聘请了国土资源协管员，由于支付的工资报酬少，每年只有600元，加之违建的都是乡里乡亲，有的协管员不想得罪人，都是在快建好后，才报告。违法用地行为难以在第一时间内发现，并得到有效制止。

（三）传统思想根深蒂固。许多农民对宅基地所有权普遍存在着私有观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，自己建房占的是老宅基地，是自己的“祖业”，用地手续没必要办理。甚至将自己承包的责任田当成私有土地，随意侵占或调换建房。

三、对策建议

（一）加强宅基地管理法制体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面立法滞后且法律效力低的问题，笔者建议应加强宅基地管理法制体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等，明确宅基产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。

（二）加强宅基地规划管理，有计划有步骤有重点逐步推进农村集中居住。一方面，各乡镇要协同县国土、规划建设等部门在充分考虑农民现实和未来需要的前提下，抓紧修编完善乡镇总体规划、土地利用总体规划以及集镇规划、村庄规划等，合理确定集镇、中心村和农民居民点的数量、布局、范围和用地规模，引导农民合理有序建房；另一方面，县规划建设部门要精心设计农民住宅标准户型建筑设计，全部免费提供农民住宅标准图集和设计图纸，发放到各（乡镇和行政村，供农民建房时选用；《乡村建设规划许可证》要对审批建房的用地面积、建筑占地面积、总建筑面积、坡顶、层高、层数、朝向、正负零标高、建筑外观造型以及建筑退让等作出明确规定，为农民建房提供科学依据和标准。

（三）建立農村宅基地使用权流转制度。建立农村宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。建立规范有序的农民宅基地流转市场，允许农村宅基地在城乡居民之间自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。

明确农村宅基地流转的形式包括买卖、出租、抵押等。鉴于宅基地承载的社会功能和土地资源的稀缺性，为防止滥用宅基地使用权流转牟取不法利益，对其进行适当的限制是必要的。这种限制应主要体现为。在坚持“一户只能申请一处宅基地”的原则下，农民转让了宅基地使用权的，不得再申请新的宅基地；坚持用途管制原则，明确禁止买卖人擅自将宅基地改变为商业用地，谨防利用宅基地进行房地产开发等商业投机活动；允许城镇居民在农村购买住宅，但应规定城镇居民在农村购买住宅面积的最高限额，并开征房产税（不动产税或物业税）、土地保有税等，以防止农村土地资源的分配不公，减少土地资源的浪费，提高土地资源的利用效率。

（四）加大问责力度，做到责任追究到位。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规，按照每年与各乡镇人民政府签定的土地管理目标责任书，严格考核，对违规违纪管地行为实行一票否决，对触犯法律的，依法追究当事人和相关领导的责任，做到处事又处理人。

（五）加强队伍建设，严格宅基地监管执法。要切实加强乡（镇）基层国土资源管理队伍建设，充实专业人员，增加核定编制人员，配备必要的执法装备，保证正常的工作经费，充分发挥乡（镇）国土资源所在宅基地管理中的作用，加强土地执法人员的教育培训，提高执法水平，切实做到严格执法、公正执法，杜绝“以罚代批”、“以收代批”行为的发生。健全国土资源监管网络，完善动态巡查制度，多途径聘请责任心强的村级协管员，充分发挥社会公众的监督作用，加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为，加大土地执法力度，对乱占滥用耕地建房等违法行为，加强国土、建设、法院等部门人协调配合，形成执法合力。