我国环境保护垂直管理的必要性与可行性分析

沙苗苗

（北京理工大学　法学院，北京　100081）

我国环境保护垂直管理的必要性与可行性分析

沙苗苗

（北京理工大学法学院，北京100081）

受地方政府追逐经济利益最大化、企业环保自律能力有待提高、环境监管机制有待完善等多重因素的影响，我国部分企业仍存在严重的环境违法行为.环保监管问题是造成当前环境形势严峻的重要原因.环保部门垂直管理机制的落实引起学者们的广泛关注.而相关行政部门之间职责权限的明确界定、环境法律责任的无缝对接、合理借助公众与媒体的监督力量、妥善处理地区差异等问题的有效解决才能保证垂直管理落到实处.

环境违法；垂直管理；必要性；可行性

目前，环保部正在积极推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理，近期已设立环保机构监测监察执法垂直管理办事部门“垂管办”；试点工作将在年内启动，将争取用2 到3年左右时间完成改革.［1］很多学者也呼吁加大环保部门垂直管理力度，破解环境监管难题.

2016年1月，环保部在其官方网站公布了人民群众和新闻媒体反映的环境案件处理情况，共通报了32起环境违法案例.其中，在咸阳市礼泉海螺水泥有限责任公司案中，礼泉县政府在该企业2×4500吨/日熟料水泥生产项目竣工环保验收工作中出具虚假搬迁证明材料被环保部通报，［2］同时建议对相关渎职工作人员进行查处.在河北大光明实业集团嘉晶玻璃有限公司案中，该公司1条700t/d浮法玻璃生产线未经环评审批擅自建成并投产，脱硝、除尘系统累计停运时间超105天，有1896条记录为超标排污.［3］邢台市环保局约谈了沙河市政府有关领导，要求沙河市政府认真落实整改，并追究相关人员责任.处罚决定下达后，该企业仍未改正违法行为，于是沙河市环保局下达了《责令停业决定书》. 2016年1月15日，沙河市政府因企业负责周边居民供热，撤销了沙河市环保局的停产整治决定.

在这32起环境违法案例中，有8起存在着未办理环评手续、未按环评批复擅自生产等情况.上述两则案例较为典型，一是政府出具虚假材料形成地方主义保护，另一个则是企业擅自进行违法生产，同时对邢台市环保局的处罚决定“视而不见”，环保优先原则似乎更难落实.同时，因该企业负责周边居民供热，沙河市政府甚至撤消了沙河市环保局的停产整治决定.其实，现实生活中这样的现象普遍存在，环境保护垂直管理正是基于这样的背景而被提出.实行环保部门垂直管理的必要性不言而喻.

1　环境保护垂直管理的必要性

1.1地方政府追逐经济利益最大化

环境问题涉及了政治、经济、文化、法律等社会的方方面面既受国家政策的影响，也受经济发展的制约，更得益于法律制度的健全.［4］环境与可持续发展问题愈来愈受到公民、社会与国家的重视.现在我国的基本政策早已不再是片面追求经济增长，经济增长率也进行了相应下调，主要原因在于生态环境是一个系统，具有整体性、相互性与不可逆转性，“先污染后治理”的路子根本不是长久之计.2015年4月2日国务院公布的《水污染防治行动计划》中明确规定：国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核，考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据.［5］

但是，受经济增长作为政府政绩考核第一指标的观念惯性影响，很多地方政府为了本地区经济快速增长，不惜以损害环境为代价为一些企业撑起地方主义保护伞.他们认为只有经济增长是决定群众满意度的最直接因素，因此一味追求项目开发作为地方的经济支撑，掠夺式开发自然资源，严重破坏生态环境.地方政府依靠企业项目投资拉动地区经济，有时甚至会阻碍相关环保部门的监督监测与处罚.而企业依靠政府的权力庇佑逃避其所应承担的环保社会责任.

1.2企业环保自律能力有待提高

企业的环保自律能力受多重因素影响.第一、企业为获得更多的产业利润，排斥安装使用环保装置与设施.一些企业为了规避检查，只是象征性地拥有环保设备但并不投入使用或者设备已严重老化而不能使用.如连云港凯美得化工有限公司就存在废气、废水污染防治设施因闲置老化，已不能正常使用的情况.第二、一些地方政府对企业环境违法行为监管不到位、甚至存在放纵行为.如烟台市恒邦化工有限公司，改造氯乙酸结晶项目等无环评审批手续.缺少环评手续以及未按照环评标准进行生产，地方政府与地方环保部门均难辞其咎.第三、从环境法律责任的角度分析，环境行政违法主体实施违法行为时存在故意或过失等主观状态.环境民事法律责任中采用无过错原则以补偿受害者损失.环境犯罪的主观罪过也存在故意和过失两种形式.可见，企业有时会因过失行为造成环境侵害.因此，提高环保意识，增强破坏环境危害性的认知能力非常关键.国家、社会、公民对企业环保自律能力提出了更高要求.

1.3环境监管机制需进一步完善

我国对环境保护实施监督管理的行政部门，包括县级以上人民政府环境保护行政主管部门和15个依照有关法律的规定行使环境污染防治或者自然资源保护监督管理权的部门，［6］部分部门监督管理职责如下表所示：

我国部分环境保护监督管理部门及其职责表［7］

除此之外，还有国家海事行政主管部门、港务监督、渔政渔港、军队环保部门、交通运输管理部门、中国民航总局、矿产资源、林业、水利、渔业行政主管部门等.这表明，我国是统一监管与各部门分工的环境监管体制.该监管机制存在着职能重叠与交叉的现象，易造成监管责任模糊等现象.并且，在环境监管立法中并未明确规定统管与分管部门的具体关系.虽通过分析可得统管部门扮演着统筹规划的角色，但只有以法定形式明确规定，才能保证环境监督有条不紊地进行.

2　垂直管理的含义及实施目的

垂直管理主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构.［8］实行垂直管理最直接的影响是为了避免上述案例中提到的“沙河市政府撤销沙河市环保局的停产整治决定”等现象的发生.地方环保部门受上级环保部门和同级人民政府的双重领导.在面临经济增长与环境保护的抉择时，地方政府往往会干预地方环保部门执行监管职能.这就为垂直监管机制的提出提供了最直接的现实必要性.但是，该项机制的实行还需解决如下问题才具备可行性，从而实现应然与实然的统一.

3　环境保护垂直管理的可行性

3.1妥善处理中央与地方之间的职责配制

垂直管理实则是非常复杂的，不是简单的部门机构之间隶属关系调整，还涉及政府部门的工作职能、环保系统之间的职责安排甚至人力资源管理与配置方面等问题.在垂直管理机制调整运行下，应着重处理以下几对关系：

3.1.1中央政府与地方政府的职责配制

通过采用明确式列举的方法以立法形式确定下来，明确规定在环境保护方面，中央政府和地方政府各自扮演什么角色以及彼此之间的权利义务分配问题.通常情况下，中央政府主要行使协调、指导职能，而地方政府负责具体执行相关任务.例如在国务院公布的《水污染防治行动计划》（又称“水十条”）中规定：各级地方人民政府是实施本行动计划的主体，要在规定时间内制定出相关工作方案并保证各项任务的具体落实，各省（区、市）工作方案报国务院备案.

3.1.2各级环保部门的职责配制

垂直管理机制设置的初衷是为了保证地方环保部门的在环境监管过程中能有效利用法律赋予其“锋利的牙齿”而不因受地方政府干预畏首畏尾.这一目标的实现无疑又将目光集中在立法方面.有学者建议我国应在美国、日本详尽的环境管理体制立法经验启发下，尽快颁布环保机构的组织法，明确各环保机构的职能职责.还有学者提出应专门设立一个独立的行政机关对整个环保部门系统进行监督.然而这一措施可能会引发新问题，即谁来监督监督者？我国的基本情况是不缺乏职能部门设置也不缺乏基本的法律规定，而是如何规制好现有的部门职能，如何充分激发各级环保部门的职责行使，如何通过巧妙立法达到相关部门之间有效监督与贯彻执行双赢效果.因此，通过立法明确各级环保部门的职责配制是当务之急.

3.1.3环保部门与其他部门的职责配制

随着环保问题日益受到重视，分管部门的权限呈现一定的扩大趋势.我国环保部门与其他部门之间存在着重叠交叉现象，这不仅会降低部门工作效率，也可能产生相互推诿工作职责等情况.

为使环境保护工作卓有成效，在制定有关的法律法规之前应脚踏实地地做好准备工作.调研、考察、分析到得出结论每一步都应本着实事求是的原则和精神，真实反映我国环境系统的基本概况.在这过程中，调研对象会发现哪些部门对哪些环境问题有最直接的认知与处理能力，那么这类环境问题就可由该部门负责牵头治理，必要时由其他部门予以配合.使用该方法的作用就在于“对症下药”，逐步减少环保部门与其他部门职责配制的重叠现象，划清权责界限，减少部门之间的摩擦和管理成本，加强各部门之间的合作.

3.1.4垂直管理下地方政府的角色问题

实行环境保护垂直管理机制，是为了更好地约束地方政府可能出现的干预行为，并不意味着地方政府免责.改革不能弱化地方政府属地责任，相反，还应更明确地方政府的监管责任，地方政府仍是环境保护的重要责任主体.从心理惯性角度讲，我国民众对地方政府的影响力及其行为有着非常高的期望与认知，地方政府应当肩负起环境监督与保护的社会责任.

实行垂直管理也并不能完全杜绝地方政府干预现象.环境保护工作是一项综合性的任务，并且地方环境保护部门仍在地方政府所管辖区之内，这就不可避免地会与地方政府存在交集，因此解决这一困境的方法是将环境保护任务、污染治理成效等指标纳入地方政府政绩考核指标，并作为重要评价标准.该方式会将政府与地方环保部门置于同一利益共同体的框架下，激发地方政府与地方环保部门共同合作查处环境违法行为的意愿，有效解决环境保护执行难题.

3.2与环境法律责任的无缝对接

环境法律责任有三种表现形式：环境行政法律责任、环境民事法律责任与环境刑事法律责任.垂直管理的实施会使一些法律责任主体构成要件发生相应变化.地方政府角色的改变也对环境法律责任评价产生重要影响.《水污染防治行动计划》中明确指出要强化地方政府水环境保护责任.可以说垂直管理的实施是为了减少甚至排除地方政府对环境保护的直接或间接干预同时又更加强调其监管责任，从而达到两者的有效平衡.立法机关需做好垂直管理与环境法律责任的无缝对接工作，当出现环境违法行为时保证有法可依、有责可究、充分体现法律的权威性与约束力.

3.3合理借助公众与媒体的监督力量

随着公众环保意识的增强，对环境质量要求的逐步提高，公众参与环境保护情形越来越普遍.这一行为是民主思想的体现，也是可持续发展观念的贯彻执行.公众维护环境权益是推动环保工作的重要动力.公众参与环境保护监督有最直接的法律依据.我国法律规定环境权的主体包括公民、法人及其他组织、国家乃至全人类.从2016年4月1日起，北京市《举报奖励规定》将正式实施.通过规定的有奖举报途径，向市环保局举报本行政区域内依法应当由环境保护部门查处的，且违反大气污染防治、水污染防治、放射性废物管理、消耗臭氧层物质管理相关法律规定的环境违法行为，经查属实，将给予举报人100-50000元奖励.［9］除环境权、参与权，公众还有知情权.中国石油天然气股份有限公司大庆石化分公司因氮氧化物浓度超标等环境问题被处罚.黑龙江省环保厅督促当地政府及时向社会公开案件情况，便是对公众知情权的尊重与保障.

与公众监督相比，媒体因其工作性质有着天然的监督优势.媒体曝光是令很多环境违法企业、渎职的地方政府和环保部门工作人员非常“惧怕”的行为.公众监督与媒体监督相互配合，有助于减少环保部门及地方政府监管疏漏，推动着环境信息公开，不失为一种有效的社会监督方式.

3.4重视不同地区间的具体差异对比分析

环境保护是一项具有综合性、复杂性、差异性的工作.每个地区的环境现状都与其所依附的地理环境、资源状况、生态区域面积、经济发展水平、人口规模、环保意识、科技发展水平、行政管理等因素有着密不可分的联系.因此，在实行垂直管理时，应重视不同地区间的具体差异，绝不可一概而论.地方环保部门应向对其实行垂直管理的环保部门如实反映该地区的综合实际情况，避免机械地制定统一的环境政策与标准影响环境监督与保护效果，应始终围绕垂直改革的终极目标，丝毫不能偏离.

〔1〕〔8〕杨烨.环保部年内启动垂直管理试点［N］.经济参考报，2016-02-19（003）.

〔2〕〔3〕中华人民共和国环境保护部公布的2016年1月份人民群众和新闻媒体反映的环境案件处理情况.

〔4〕康京涛.环境监管失灵的制度根源及法律进化——浅析新《环境保护法》对环境监管失灵的回应［J］.理论月刊，2016（1）.

〔5〕2015年4月2日国务院公布的 《水污染防治行动计划》第九条第三十二项之规定.

〔6〕〔7〕黄锡生，史玉成.环境与资源保护法学［M］.重庆：重庆大学出版社，2015.113-115.

〔9〕2016年3月17日公布的 《北京市环境保护局对举报环境违法行为实行奖励有关规定（暂行）（2016年4月1日起实行）》.

X321；D630

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1673-260X（2016）07-0182-03

2016-03-14