食品安全问题细分及其治理的新思考

苏毅清，范焱红，王志刚

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京　100872)



食品安全问题细分及其治理的新思考

苏毅清，范焱红，王志刚

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872)

为了统一食品安全问题的相关细分概念，依据行为实施者的行为和动机，将食品安全问题细分为食品质量问题、食品欺诈问题、食品风险问题和食品防护问题，进一步提出了对各个细分食品安全问题的治理对策。最后，对我国食品安全问题的治理提出了对策建议。

细分食品安全问题；监管；共同治理

2015年，我国颁布了新的《食品安全法》，标志着中国对食品安全问题的治理进入了重点治乱的时代。新《食品安全法》在对食品安全的监管和处罚等各方面都提出了比以往更高的要求，但是，在高调的治理决心之下，我国食品安全问题依然频发。现有研究指出，目前我国在食品安全方面所引发的种种问题，其根源不仅在于我们对于食品安全认识上存在局限，而且还在于国内与国外在食品安全的定义上出现了分歧[1]。正是这种在概念认知上的局限和分歧，导致我国食品安全问题一直无法统一处理，产生了3种不同结果：第一，相关法律法规尺度不同，食品安全的定义一直都无法统一，导致食品安全相关管理体系以及执法无法协调[2]；其次，在食品安全定义上的局限使得我国相关法律法规的实施效果难以衡量[3]；再次，食品安全定义上的局限与分歧使得监管没有重点，造成监管资源的大量浪费[4]。鉴于此，本文在综述国内外对食品安全相关定义的基础上，根据行动实施者的行为意图和行为目的这两个维度来细分有关食品安全的概念问题，并在此基础上为我国当前食品安全的治理提出相应的政策建议。

1　关于食品安全定义的文献综述

食品安全是一个不断变化的理念，会随着社会和经济的发展而不断演变。食品安全的相关概念是在1974年11月的联合国粮农组织中提出的，并且出台了有关食品安全的约定《世界粮食安全国际约定》，该政策指出每一个人都有获取健康食物的权利，都需要用足够的食物来维持健康，这个定义主要是从数量上满足人们基本需要的角度提出的，具体指的是食品数量安全。随着世界各国在发展过程中贫困问题的凸显，食品在数量上的安全逐渐与缓解和消除贫困问题紧密相连。关于食品安全的概述，FAO的前总干事曾经在1983年就提出过，食品安全是确保每一个人在能够买的起食物的基础上去买到自己所需的健康食品，这个概念其实是向人们传递食品的供给数量一定要达到全国人民解决温饱的状态，针对一些老人、妇女、小孩等弱势群体的食品获得能力要加大关注度，体现了在那个时期里食品数量的供给对于缓解贫困的重要性。20世纪80年代，科技革命与市场经济的发展使得整个世界都获得了前所未有的进步，针对食品安全的研究已经从国家转变为市场，由生产转变为消费人群，主要是强调每一个人都有获取食品的能力，并且随着社会的进步对食品品质的要求越来越高，食品的安全健康问题越来越受到人们重视，同时食品获取的途径与环境之间的关系也渐渐引起人们的重视。食品安全的问题不仅仅只关注食品获取，同时在食品的卫生、健康以及弱势群体的获取能力关注度也在不断增强，在这个时期这些问题都已经纳入到食品安全的范畴中。关于食品安全与食品卫生两者之间的同义问题是在1984年世界卫生组织提出的，并且通过出台《食品安全在卫生和发展中的作用》政策来表明两者的目的是一致的，都是为了在食品的生产、加工以及制作过程中保证食品的安全性，对于人们的食用健康提供有力保障。之后，针对食品安全与食品卫生这2个概念在1996年的世界卫生组织出台的《加强国家级食品安全计划指南》中就进行了明确区分，把食品安全定义为在食品食用时不会对消费者造成伤害，食品卫生定义为保障食品具备足够的安全性，并且在食品制作的所有环节都必须要采取保护措施。对于食品安全的定义，在2003年的世界卫生组织会议中又进行重新定义，提出了食品内的所有成分都必须保证不会对消费者身体健康造成危害，这些危害都必须在食品上市之前就全部消除，关于食品安全的问题是不能协商的，是必须要在保证消费者健康的基础上出现在市场中，不得出现危害健康的问题再进行补救[5]。

改革开放之后，我国的粮食短缺问题还一直在困扰着人们，食品安全的问题也是在此基础上建立的。我国有很多食品专家都把粮食安全与食品安全同化了，在2004年的《中国粮食经济》上就提出两者其实是一样意义的概念[6]。随着人们的生活水平不断提高，关注重心已经渐渐转移到食品质量安全问题上。国内食品安全问题的概述在经过归纳之后，基本上可以分成以下五个观点。第一，把食品安全当成是科学概念。关于食品安全涉及的领域相当广，医学、化学、生物等都属于科学领域范畴[7]。第二，把食品安全当成是政治概念。食品安全不仅仅是制作企业应当承担的责任，同时也是当地监管政府应当承担的责任[8]。第三，把食品安全当成是经济概念。随着人们经济水平提高，食品的需求量不断加大，可以说，食品市场无限广阔，全球的食品经济行业都得以发展，因此，食品安全质量不过关的问题也严重影响着了世界经济的发展[9]。第四，把食品安全当成是法学概念。食品市场如果出现失灵现象，政府就必须采取法律措施来处理这些问题，用强制性的法律法规来避免这些问题继续严重下去[8]。第五，把食品安全问题当成是社会概念。食品是需要通过生产、流通、消费等过程，所以在这个过程中包含了社会很多层面，不仅要保证生产的安全性，之后的经营以及未来的安全等问题都要考虑在内。

通过上述国内外学者对于食品安全相关定义的概述可以得出，食品数量安全与食品质量安全都是属于食品安全的范畴，但是其引致的原因不同。具体而言，食品数量安全问题是由于国家和社会的宏观因素造成的，是特定历史时期和特定历史条件下的产物，而食品的质量安全问题更多的是由于经济社会中个人的行为造成的，是市场经济中逐利个体在不同行为意图和行为动机下的复杂决策结果。国外对于食品安全的定义，一般会归结于一个总体而笼统的概念，而这些笼统的概念在针对由于不符合概念定义的行为而产生的相关的具体食品安全问题的界定上就缺乏效力；国内对于食品安全和食品安全问题在概念上虽然进行了一定程度的细分，但由于细分缺乏依据，导致细分种类繁多，对决策者缺乏指导意义，也使得对相关问题的监管缺乏针对性。再次，所有国内外对于食品安全的定义都没有延伸至对具体食品安全问题的界定，导致当有关个体的行为与概念定义不相符时，没有更为具体的标准来界定这些不符合食品安全定义的行为是具体什么样的食品安全问题，这也是当前对于食品安全问题的监管常常发生交叉和重复的重要原因。鉴于此，本文将研究重点集中于食品质量安全的范畴，借鉴密歇根州立大学的相关研究[10]，以相关经济个体实施行动时的行为和意图为维度，将食品安全的内涵进行进一步细分，以期能够明确地定义食品安全，规范食品安全细分的问题，进而对有针对性的监管提供有益参考。

2　对食品安全问题的细分

表1设立该矩阵的前提是，认为食品安全问题是由供应链中相关行为的实施者引起的，具体而言，包括食品企业、食品加工者、农户、餐饮经营者等行为主体，都在食品安全细分矩阵中表现为一般意义上的行为实施者。食品安全细分矩阵以2个维度对当前我们广泛采用的“食品安全问题”这一笼统的概念进行进一步细分。其中，一个维度是行为实施者的意图，具体分为有意行为和无意行为两种；另一个是行为实施者的动机，具体包括以获取经济利益为动机和以获取非经济利益为动机两类。因此，可以将笼统的食品安全问题更进一步地细分为以下4个细分类别(表1)。

表1　食品安全问题细分矩阵

2.1食品质量问题

食品质量问题是行为实施者在追求经济利益的过程中非故意引发的食品安全问题。此类问题一般源于行为实施者的无知，比如食品加工者由于不注意个人卫生或者不知晓相关的食品添加剂对人体健康的影响，导致了所加工的食品最终含有了有毒有害物质，从而对消费者的健康带来危害。在现实情况中，诸如许多小型食品加工作坊的食品加工者由于对食品营养成分和法律知识的匮乏，导致了在食品加工过程中进行了非法添加，是相关行为实施者在追求经济利益的过程中，因疏忽或无知所导致的食品安全问题的表现。

2.2食品欺诈问题

食品欺诈问题是行为实施者为了获取经济利益而有意为之的食品安全问题。值得指出的是，食品欺诈并不一定会损害消费者的健康，比如用马肉来代替牛肉，健康的马肉依然是可放心食用的，只是这种“挂牛头，卖马肉”的行为，一是使得消费者用较为昂贵的牛肉的价格支付购买了较为低廉的马肉的价值，给消费者带来了效用上的损失；二是使得牛肉的来源变得不可追溯从而增加了食品安全的风险，因此食品欺诈不一定影响生命和健康，但是它同样是一种恶劣的、值得我们去惩罚并制止的行为。

2.3食品风险问题

食品风险问题是行为实施者无意且是在追求非经济利益目的的过程中产生的食品安全问题。目前对于转基因食品的争论就可以归纳为社会对食品风险问题的担忧。转基因食品是人类科技发展史上的新生事物，但是，由于转基因食品属于一种功能基因被移入另一机体中的情况，但经历了这种过程的基因的功能是否会有过敏、中毒、抗性等副作用，其所蕴含的安全隐患并不是开发转基因食品的研究者所有意创造的。因此，对转基因食品的争论，具有明显的食品风险问题的特质。

2.4食品防护问题

食品防护问题是实施者为追求非经济利益目的而有意造成的食品安全问题。长期以来美国所采取的食品防护政策，就是为了抵御来自恐怖袭击的一项措施，以防止恐怖分子通过污染食品进而对美国的公民健康和国家安全造成危害。值得注意的是，食品欺诈问题和食品防护问题虽然都是行为实施者有意为之，但是在动机上还是迥异的。造成食品欺诈问题的行为实施者其目的是追求经济利益，意在“取利”而不在“取命”，只是这“取利”的过程存在对公共安全和公众健康造成危害的可能。与之相反，食品防护问题面对的是以危害国家安全和公众健康为目的行为实施者，如恐怖分子，因此在食品防护问题上，必须动用国家机器来对导致食品防护问题的实施者进行镇压。

3　对细分的食品安全问题的治理对策

由前述分析可知，不同的细分食品安全问题是因为行为实施者不同的行为意图和行为动机所引致的，因此，在食品安全细分矩阵的框架下，对食品安全的治理必须先根据实际情况，分析具体的食品安全问题隶属于那种细分食品安全问题，从而根据相应的细分食品安全问题，在治理上对症下药。对于每种细分食品安全问题的治理方法可总结为以下四个方面：

3.1食品质量问题的治理要以管为主，重在引导

类似“生产者是食品安全的第一责任人”的思想，主要应该归为针对食品质量问题的治理思想。食品质量问题产生于行为实施者的逐利但无意，由于无意随时可能引发食品安全问题，因此必须在源头就尽可能地降低因无意带来损害的可能。基于食品质量问题是无意为之的前提，对此类细分食品安全问题的治理应以管为主，重在教育、宣传和引导，从而在接纳行为实施者逐利目的的基础上，引导行为实施者形成对可能造成食品安全问题的行为的清晰认知，使其在逐利的过程中能够感知到一些食品生产行为对消费者健康的危害，从而自觉地尊重生产守则与社会道德，保证食品的质量。

3.2食品欺诈问题的治理要以罚为主，重在规制

对食品欺诈的食品安全问题的治理，由于在行为实施者处于无知状态时有关部门已经进行了教育和引导，因此，对于明知故犯、逐利而有意的行为，必须采取严格的惩罚措施，所以，食品欺诈问题应是食品安全重点治乱所主要关注的细分食品安全问题类别。

3.3食品风险问题的治理要先入为主，重在预防

“风险社会”的概念告诉我们，如果对有可能爆发的危害不加以防范，任由逐利者不断地去冒险，那么这些逐利者获得的经济利益越大，则公众与社会暴露在危害中的风险也就越大。因此，凡事预则立，为了防止这些有可能发生的危害的爆发，我们必须通过相关部门采取措施，建立有效的事前预警机制来做到防患于未然，避免因为社会整体知识的局限而引发重大的社会事件，使公众生命健康和国家安全遭到损害。现实中对于转基因食品安全性的讨论，进而形成的对转基因食品的谨慎认识，进而有效的遏制了社会风险的爆发，就是防范食品风险问题的一个成功案例。

3.4食品防护问题重在国家提供的公共服务的保护

食品防护问题是整个社会和国家所面临的问题，因此单一的个人、组织和部门无法通过监管来解决此类问题带来的危害。因此，必须通过国家的力量，由国家向社会和公众提供诸如国防等公共物品来保证对食品防护问题的预防和解决，即通过国家提供公共物品的方式向社会供给足够的食品安全。

综上所述，单一地通过监管并不能解决全部的食品安全问题。如表2所示，监管，或者说利用规制来进行重点治乱，只能对逐利而有意为之的食品安全问题，即食品欺诈形成有效遏制，而对于食品质量问题、食品风险问题和食品防护问题，监管会显得与相应的情况不相适应，表现为：一方面，监管对于食品质量问题来说行之过重，容易遭到行为实施者的反抗或不配合，从而影响食品安全治理的效果；另一方面，监管对于食品风险问题和食品防护问题又显得螳臂当车，无法左右整个社会层面的治理。因此，当我们要对食品安全问题实行监管时，必须要先对照所面对的问题是否属于监管所能应对的范畴，即分析所面对的问题是否属于食品欺诈问题这一细分食品安全问题分类，否则，我们必须依靠引导或者更大层面的国家支持来完成对相应食品安全问题的治理。

表2　细分食品安全问题的治理对策

4　结论及对策建议

4.1结论

通过本文分析，得到以下5点结论：首先，食品安全问题是可以细分的。根据行为实施者的行为目的和行为动机，可以将食品安全问题细分为食品质量问题、食品欺诈问题、食品风险问题和食品防护问题四个细分分类；其次，食品质量问题是由行为实施者逐利而无意的行为造成，对此类问题的监管应以教育和引导为主；再次，食品欺诈问题是行为实施者逐利而有意的行为所致，对此类问题的监管应以处置和惩罚为主；第四，食品风险问题是行为实施者有害而无意的行为引起，政府必须制定有效的预警机制对相关的社会风险进行有针对性的防范；最后，食品防护问题是行为实施者有害且有意行为的结果，必须通过国家提供公共服务的方式来进行治理，保证食品安全的供给。

4.2对策建议

基于短期内我国多部门监管的格局无法打破的境况，对我国食品安全问题的治理提出以下3点对策建议：第一，在监管中引入分类治理的思想。我国的部门监管体制设计比较适合分地域、分类型的监管使得治理和监管主体能够将一个地域或者一个类型的问题从始至终的负责到底，不会出现监管到半途就转手给其他部门的情况。如农业主管部门主要监管由逐利而无意引起的食品质量问题、食药监部门主要监管由逐利而有意引起的食品欺诈问题、风险评估机构主要应对食品风险问题、国家安全部门来负责食品防护问题。这样的分工准确定位了监管的对象，从而能够明确找到对应的监管主体，并且保证了对相关问题的一管到底，符合我国的部门监管体制设置。第二，细化监管的概念，定位监管的领域。对食品安全的监管，只能对应于逐利而有意的食品欺诈问题才能奏效，因此不能将监管作为治理食品安全问题的万金油，把一切发生在食品安全问题上的责任都归咎于监管。要根据细分食品安全问题的性质和特点，准确定位所面临的食品安全问题的细分门类，适合采用监管的，就毫不犹豫地根据法律与法规进行处罚；若不适合采用监管的，则还得通过其他部门的配合实现对食品安全的治理。第三，基于对细分食品安全问题治理的模式，搭建食品安全共同治理的平台。不同的细分食品安全问题对应着不同的实施治理的机构和部门，因此，若对食品安全采用细分食品安全问题分类的办法来应对食品安全问题，则可以将农业主管部门、质量监督部门、风险管理部门和国家安全部门等相关的国家管理主体统一到对食品安全问题的治理中来，从而能够形成对食品安全的共同治理的初步格局。◇

[1]刘录民，等.食品安全概念的理论分析[J].西安电子科技大学学报：社会科学版，2008，18(4)：53-59.

[2]陈友.食品安全分段监管的利弊分析[J].农产品质量与安全，2013，1：63-65.

[3]王殿华，苏毅清.食品安全市场监管效果的检验及分析[J].软科学，2013，27(3)：65-69.

[4]王晨.浅论我国食品安全监管体制——简评《食品安全法》[J].法制与社会，2010，14：157.

[5]刘为军，等.关于食品安全认识、成因及对策问题的研究综述[J].中国农村观察，2007，4：67-74.

[6]专家谈食品安全[J].中国粮食经济，2004，4：54-54.

[7]魏益民，刘为军.澳大利亚、新西兰食品召回体系及其借鉴[J].中国食物与营养，2005，4：7-9.

[8]张涛.食品安全法律规制研究[D].重庆：西南政法大学，2005.

[9]周应恒，霍丽玥.食品质量安全问题的经济学思考[J].南京农业大学学报，2003，26(3)：91-95.

[10]Spink J.Vulnerability Assessment and Approaches to Food Fraud Prevention[R].Beijing RUC，2015-1-25.

(责任编辑李婷婷)

Thought on Food Safety Subdivision and Its Governance

SU Yi-qing，FAN Yan-hong，WANG Zhi-gang

(School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

The article pointed out that the food safety was divisible.Through dimension of executor’s intention and motivation，we divided food safety problems into food quality，food fraud，food safety and food defense.Furthermore，the article proposed government countermeasures according to each subsection.Finally，suggestions about the current food safety governance were proposed.

food safety subdivision；regulation；common governance

国家社会科学基金重大项目“供应链视角下食品药品安全监管制度创新研究”(项目编号：11&ZD052)。

苏毅清(1986—)，男，博士研究生，研究方向：食品经济学、产业经济学。

范焱红(1992—)，女，硕士研究生，研究方向：食品经济学。