《跨太平洋伙伴关系协定》国有企业章节的中国应对

刘瑛

内容摘要：《跨太平洋伙伴关系协定》调整大型国有企业和指定垄断的商业活动，要求缔约国法院管辖在其国内从事商业活动的国有企业和指定垄断，确保国有企业和指定垄断按照商业考虑和非歧视行事，保证接受了非商业援助的国有企业和指定垄断不会给其他缔约国造成不利影响或对其他缔约国内产业造成损害，同时满足高标准的透明度。《TPP协定》缔约方大多作了第17.4条和第17.6条保留，将特定企业、特定行业或特定商业活动所涉及的所有国有企业和指定垄断，或与特定地区和人群的商业活动纳入例外。

关键词：TPP协定 非商业援助 透明度 国有企业减让表

《跨太平洋伙伴关系协定》（《TPP协定》）第17章题为“国有企业和指定垄断”。首先需要明确的是，在《TPP协定》框架下，国有企业条款属于横向议题，不同于关税减让、动植物卫生检疫等有具体边界的纵向议题。横向议题影响全部或部分纵向议题，其原则贯穿于协定多个章节；而纵向议题最后达成的协议条款的原则和规则也作用于国有企业，包括但不限于货物贸易、服务贸易、投资、争端解决等多个纵向议题章节。〔1 〕第17章的规定是结合国有企业和指定垄断的优势地位特征所作的特别规定，因此对国有企业和指定垄断而言，首先适用第17章规定，17章没作特别规定的事项则适用《TPP协定》其他章节的一般规则。

一、《TPP协定》“国有企业和指定垄断”章节概述

作为国际条约，《TPP协定》直接约束的是各缔约国。《TPP协定》第17章题为“国有企业和指定垄断”，第17章主要规定的是缔约国应如何管理本国的国有企业和指定垄断，规定缔约国应确保本国的国有企业和指定垄断遵守商业一般规则，禁止缔约国使用令本国国有企业和指定垄断获得竞争优势的非商业援助，规定缔约国如何认定本国的货物、服务是否受到了其他缔约国国有企业和指定垄断的不利影响和损害等。

类似的，GATT1994第17条规定了WTO成员应确保其国营贸易企业（国营贸易企业是一类国有企业）在其涉及进口或出口的购买和销售方面以符合GATT1994对影响私营贸易商进出口的政府措施所规定的非歧视待遇的一般原则行事。并且从既有的WTO争端解决实践来看，如加拿大小麦案（DS276），如果国营贸易企业没有遵守这项义务，则无论企业所在成员是否干预，该成员都要承担国际法下的责任，〔2 〕但无论该案专家组还是上诉机构都没有直接认定缔约方是否有义务积极干预国有企业行为。如果延续这一思路，则《TPP协定》缔约国有监管的义务，如果国有企业没有遵循第17.4条的“商业考虑”或“非歧视”要求，则缔约国就未能适当履行《TPP协定》下的监管义务。因此，从国有企业的角度来说，企业的商业活动应符合《TPP协定》所确立的原则和规则，否则就会令其所在国违反《TPP协定》义务。

《TPP协定》第17章并不限制国有企业或指定垄断参与国际经济活动，对此第17.2条“范围”下的第9项已经作了明确表述。《TPP协定》第17章的主要目的，一是促进国有企业与私有企业的公平竞争，二是防止国有企业通过非商业援助给予其国有企业优势进而影响到其他缔约国的货物、服务贸易及投资。因此《TPP协定》第17章仅适用于主要从事商业活动的大型国有企业和指定垄断，并在附件17-A中以排除界定的方法将过去连续三个财政年度中任何一年从事商业活动的年收入在2亿特别提款权以下的国有企业和指定垄断排除在适用范围之外，相应的，满足过去连续三个财政年度中每一年度从事商业活动的年收入在2亿特别提款权以上的国有企业和指定垄断就符合“大型”的特征，当其从事商业活动时，即适用第17章。而这样的大型国有企业从事商业活动时，按照《TPP协定》的规定，必须按照商业一般原则行事，而且不能在接受了缔约国非商业援助的前提下对其他缔约国的货物、服务贸易及投资造成不利影响，进而损害另一缔约国的国内产业，同时国有企业应配合所在缔约国完成第7.10条的透明度要求下的信息披露。

二、《TPP协定》第17章条款的特色条款分析

《TPP协定》第17章具有不同于以往多边贸易协定和区域、双边自由贸易协定的特点，标准较高，也有隐含陷阱。

（一）国有企业和指定垄断的界定

在第17.1条定义条款中，比较值得关注的是“国有企业”的定义。按照第17.1条，满足下列三个条件之一即构成第17章管辖的国有企业：（1）政府直接拥有50%以上的股份资本（股权）；（2）政府通过所有权益行使50%以上的投票权（投票权）；（3）政府拥有任命董事会或其他类似管理机构大多数成员的权力（任命权）。其中第一、二项相对容易规避，50%以下的相对控股和投票权即可，也契合中国目前推行的混合所有制改革，但第三项基于企业日常管理影响力的企业所有权判断方式对目前体制下的中国企业运作则构成较大挑战。一方面，《TPP协定》缔约国将很可能将此标准作为判断“国有企业”的法律标准，从而中国在《TPP协定》缔约国的投资者符合任命权的标准的也会被视为国有企业。另一方面，目前所有《TPP协定》缔约国均未对此定义作保留或例外，且基于控制的判断标准在国际经济法上也已经得到一定的接受，中国若谋求加入《TPP协定》，则不接受“国有企业”定义的可能性很小。但笔者建议中国在其他自贸协定谈判中不要纳入任命权标准，以免扩大“国有企业”范围。

第17.1条中还需要关注的是“指定垄断”的定义，指《TPP协定》生效之日起缔约国指定的私营垄断者和指定或已经指定的政府垄断者，从而将该章的调整范围扩大到了非国有企业的私营企业。

（二）第17.5条要求缔约国法院管辖在其国内从事商业活动的国有企业和指定垄断

第17.5条的核心内容是监管中立和司法中立，要求各国在国有企业行政监管和诉讼管辖中，适用同样的规则，并且特别强调一国对外国控制的国有企业和指定垄断的商业活动的司法管辖权，可以接受其企业和管理部门针对该外国国有企业和指定垄断商业活动中违反商业活动所在国法的诉讼。

本来根据国际公认的属地原则，缔约国法院对在其境内从事商业活动的外国国有企业拥有管辖权，这一规定看似平淡无奇。但根据美国贸易代表办公室对这一规定的说明和解读，依据第17.5条，在《TPP协定》缔约国境内经营的外国国有企业将不能通过主张国家豁免而规避对其商业活动的法律诉讼，〔3 〕从而排除了在《TPP协定》缔约国境内经营的国有企业可能主张的管辖豁免，国有企业将不能享有绝对豁免权。

这是事实上的限制豁免论，与中国一直主张的对外国国家及其财产的绝对豁免论有所不同。尽管中国已经签署批准了联合国《国家及其财产豁免公约》，但该公约一直未生效并且短期内并无生效迹象，而且中国在签署批准该条约时依然申明中国采用绝对豁免论，并且在其后2011年的FG Hemisphere Associates LLC诉刚果民主共和国及其他人案中，外交部驻香港特别行政区特派员公署在向法院发出的公函中指出，中国一贯的立场是一个国家在外国法院享有绝对豁免，全国人大常委会在对《香港特别行政区基本法》的立法解释中肯定了这一结论并重申了中国的绝对豁免论。〔4 〕如果中国接受了《TPP协定》第17.5条，是否以及在多大程度上意味着对国家财产绝对豁免论的放弃就会重新成为一个有争议的问题。豁免问题在刚果案中被全国人大常委会识别为外交问题，是需要慎重考虑的。

从企业角度来看，如果《TPP协定》缔约国遵循第17.5条不给予在其境内的中国国有企业以管辖豁免，首先受到影响的将是在这些国家投资的中国国有企业。进而，中国不给予在中国境内的外国国有企业以管辖豁免似乎是符合对等原则的，但这毕竟与中国的绝对豁免论这一外交事项有了交集和冲突。而且中国一旦加入《TPP协定》接受第17.5条义务，会使中国的海外国企在《TPP协定》缔约国诉讼中丧失管辖权抗辩的理由，而由于其表征了中国的豁免态度转变，影响还会波及非《TPP协定》缔约国的其他国家，对中国的海外国企造成可能且不可完全逆料的影响。因此，对这一条款的接受应建立在多部委会商协调和对海外国企利益及其背后的国家财产权益的充分考虑基础上。

（三）第17.6、17.7和17.8条大大降低了对国有企业反补贴的难度

第17.4条规定了国有企业应以商业考虑、非歧视地从事商业活动。第17.6条是非商业援助条款，要求任何缔约方或其国有企业不能向国有企业和指定垄断提供非商业援助从而对其他缔约国造成不利影响或国内产业损害，作为对第17.6的延伸规定，第17.7条规定了非商业援助可能产生的不利影响，包括进口限制、经营许可、价格抑制和削减等。第17.8条则规定了提供非商业性援助产生损害的认定方法和程序。虽然《TPP协定》第17章没有规定一缔约国因为另一缔约国对国有企业和指定垄断的非商业援助而导致该缔约国货物贸易、服务贸易受到不利影响，国内产业受到损害时可以采取的措施，但第17章是置身于《TPP协定》之中的，第17章是《TPP协定》对国有企业和指定垄断的特别规则，第17章没规定的则留待《TPP协定》其他章节作补充。因此在存在第17章所界定的不利影响和损害的情况下，缔约国可以采取反补贴、争端解决等一系列方法来维护权利，同时《TPP协定》第28章的缔约国间争议解决机制和第9章的私人投资者和投资东道国间的争端解决机制是可以适用于一缔约国违反第17章义务所产生的争端的解决的，第17.6、17.7和17.8条并非无牙老虎。

根据第17.1条的界定，“非商业援助”的主体包括缔约国和其所有或控制的国有企业，形式则包括这两类主体提供的仅对国有企业提供的援助、主要由国有企业使用的援助、国有企业获得的数额巨大的援助、通过裁量权偏袒国有企业的援助。可见《TPP协定》所界定的“非商业援助”的范围宽泛，而且“通过裁量权偏袒”本身是一个难以准确界定因而容易被滥用的形式，由此很容易认定存在对国有企业的非商业援助。在政府和企业信息透明度不能完全达到《TPP协定》要求的中国，认定通过裁量权偏袒则更加容易。

进而，一旦存在非商业援助，则依据第17.6条，缔约国就不得、同时也保证其国有企业不得通过对国有企业的货物生产销售、服务提供或在另一缔约国的投资企业的服务提供非商业援助而对其他缔约方的利益造成不利影响，也不得通过对在其他缔约国境内的国有企业投资的货物生产销售提供非商业援助，损害其他缔约国的国内产业。《TPP协定》第17.6条使用的“不利影响”和“国内产业损害”，在用语上分别对应WTO《补贴与反补贴措施协定》第5条和第15条的“不利影响”和“国内产业损害”。其中，第17.7条规定的非商业援助造成的“不利影响”包括对货物和服务的替代影响和价格影响。以货物为例，替代影响指接受援助的国有企业的货物生产和销售在本国市场上替代、阻碍了其他缔约国方的同类货物的进口，或者替代、阻碍了其他缔约国在本国境内设立的投资企业生产的同类货物的销售，也指接受援助的国有企业的货物生产和销售在其他缔约国市场替代、阻碍在该外国市场内企业生产的同类货物的销售，或替代、阻碍其他缔约国的同类货物的进口，还指接受援助的国有企业的货物生产和销售在非缔约方市场替代或阻碍来自其他缔约国的进口。此处的“替代或阻碍货物或服务”包括了市场相对份额的重大变化，在一定意义上是将其他成员企业的不景气归到了接受援助的国有企业身上，价格影响的表征同样存在这个问题。〔5 〕“国内产业损害”规定在第17.8条，与WTO《补贴与反补贴措施协定》一样，包括国内产业的实质损害、对国内产业的实质损害威胁、实质阻碍国内产业的建立三种情况，从接受援助的国有企业投资的生产量、该生产对国内产业生产和销售的同类货物的价格影响、该生产对生产该同类产品的国内产业的影响三个方面来评估，而只要证明非商业援助是造成国内产业损害的原因之一，因果关系即可确立。

可见，《TPP协定》中“不利影响”和“国内产业损害”与《补贴与反补贴措施协定》的高相似度揭示了其国有企业规则与补贴、反补贴规则间的密切关系。但相较于WTO协定，《TPP协定》第17.6条通过放大补贴对象和补贴主体进一步实质性地限制了国有企业的商业行为。《TPP协定》中非商业援助的不利影响既包括了货物贸易，也包括了服务贸易，还包括了国际投资方面的不利影响和相关产业损害。而在WTO多边协定中，《补贴与反补贴措施协定》仅规范货物贸易，《服务贸易总协定》没有规制服务补贴，《与贸易有关的投资措施协定》则仅禁止与货物贸易有关的违反GATT国民待遇和普遍取消数量限制规则的措施，也不涉及补贴问题。《TPP协定》所调整的补贴的范围的扩大对服务贸易出口和对外投资持续增加的中国国有企业，无疑是非常不利的。同时，《TPP协定》实质性地将补贴主体扩大到国有企业。依据WTO争端解决机构的解释，只有国有企业履行政府职责时才能将其视为公共机构，其行为才可能被定性为补贴，〔6 〕《TPP协定》却直接将国有企业作为非商业援助主体，进而在第17.6条要求缔约国确保国有企业不得通过对国有企业提供非商业援助给其他缔约国造成不利影响或对其他缔约国的国内产业造成损害，从而将提供原材料、能源、半成品、上游产品的国有企业也都纳入了补贴的提供主体，直接规避了WTO《补贴与反补贴措施协定》和争端解决机构对补贴主体的严格限定，也捆住了中国提供原材料、能源、半成品、上游产品的国有企业以优惠条件向下游国企提供货物和服务的手脚。虽然从篇章结构上看，TPP无独立章节调整补贴措施问题，但实质上《TPP协定》通过第17章国有企业规则纳入了补贴纪律，且更有针对性，对中国国有企业享受政府提供的各种显性、隐性优惠和国有企业对下游企业的商业条件都构成实质性的限制。

由此可见，如果中国加入《TPP协定》并遵循前述规则，将有碍中国实现“培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业”的国有企业改革目标。国际竞争力既包括在中国境内面对外来货物、服务和企业的竞争力，也包括在中国境外面对当地货物、服务和企业的竞争力。而在中国国有企业接受了来自中国政府或其他国有企业的非商业援助的前提下，按照《TPP协定》定义的“不利影响”和“国内产业损害”，无论是在中国境内，还是在中国境外，如果中国国有企业的货物或服务造成所在市场的市场份额的绝对或相对重大变化，即替代或阻碍了外国的货物、服务；而如果中国国有企业在境外设立投资企业，该境外投资企业的生产量存在绝对或相对增长，对所在市场的产品价格有影响，其所在国家的国内产业存在不景气的情形，则该境外投资企业很可能被认定实质损害了所在国的国内产业，《TPP协定》缔约国就可以采取反补贴、发起争端解决等救济。尽管有中国国有企业接受了非商业援助这一前提，但基于“非商业援助”的宽泛定义和中国的国情，非商业援助在一定程度上是普遍存在的。一方面非商业援助主体宽泛，包括政府机构和国有企业，按照第17.6条的脚注还包括受到政府机构委托的非国有企业；另一方面非商业援助形式多样，用语的灵活性赋予缔约国在认定上的较大自由裁量权，再加上严格的透明度要求和不符合透明度要求的不利推定，都令非商业援助的存在客观上较易认定。加之中国国有企业一直被视为“推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”，因此不可避免地、不同程度上会成为政府资源的使用者，中国的现有做法确实较易被认定为存在非商业援助。在存在非商业援助的前提下，如果中国是《TPP协定》的缔约国，则只要其他缔约国对中国的出口下降，就可能得出中国国有企业的货物替代或阻碍的结论。只要中国国有企业在其他缔约国的投资企业生产量绝对或相对增加，就可能得出损害投资所在国的国内产业的结论。这样看似荒谬的结果，只因是为国有企业量身定做的。〔7 〕而其他缔约国的国有企业，很可能已经通过国别例外清单被有效地排除了，而中国未来作为加入国，中国国有企业则难以享受充分的豁免。也因此，对这三个条款中国应有所保留。

（四）高标准的透明度条款

第17.10条规定了透明度要求，包括各方信息披露的内容和程序。需要注意的是，第17.10条的透明度要求标准很高，要求缔约国在其官方网站上列出所有的国有企业名单并进行年度更新，通报和公布指定的垄断、指定的条件和扩大；要求一缔约国经其他缔约国请求应向其他缔约国提供有关国有企业或政府垄断实体的详细信息，如政府及国有企业持有的股份比例、对持有的特殊股票或投票权说明、在国有企业任职的政府官员的职务、企业过去3年的年度收入及总资产、企业依法从中受益的例外或豁免、年度报表及第三方审计报告等信息；缔约国还应书面提供其实施或维持的提供非商业援助的政策及项目，且此类政策或项目信息应足够具体，能够使要求此类信息的缔约国理解相关政策或项目的运作，并能够评估其对贸易投资的影响或潜在影响。此外，附件17-B还专门规定了在《TPP协定》第28章的争端解决程序中缔约国获得国有企业和指定垄断信息的程序、时限、答复义务和不履行答复义务的不利推定，也允许仲裁庭向缔约国主动收集信息，这些规定都是对透明度义务的进一步强化。在国际条约中规定如此详细的披露要求实属罕见，而且这只针对国有企业和指定垄断。缔约国的公开以国有企业的信息提供为前提，在某种意义上是对国有企业和指定垄断的歧视和额外负担。一旦加入《TPP协定》，中国政府和中国企业是否有意愿和足够能力完成这样的披露义务，是值得考量的。

另一方面，第17.10条的透明度要求在实际适用中很可能延伸到国有企业准入阶段，缔约国将更便宜地获得另一缔约国国有企业和指定垄断的信息，以完成准入的安全审查。且一缔约国有权利要求作为投资的国有企业来源国的另一缔约国就其项目和政策如何影响投资作出解释，对解释的不足还可要求对方作进一步书面答复，这将大大增加中国国有企业和中国政府在国有企业海外投资中的信息披露义务，使得准入审查周期变长、过审难度加大，实质性增加国有企业海外投资成本和难度。特别是考虑到现阶段，中国国有企业往往不能获得行业一致的利润率，〔8 〕并且大规模享有融资优惠和国内垄断优势，就可能达不到竞争中立规则的标准，从而在准入审查中面临困难。尽管没有明确的规定，但从条款来分析，《TPP协定》允许甚至鼓励将国有企业条款使用到投资的审查阶段，由此可能造成准入阶段的投资壁垒。这种把限制要求仅与国有企业身份挂钩而与市场行为割裂的做法，大大增加了国有企业境外投资的成本与难度，实质上减损了国有企业在海外投资所能享有的待遇，是一种身份歧视。〔9 〕《TPP协定》第17章直接以企业身份和非商业援助的存在判定企业投资的动机和未来不利影响、国内产业损害的潜在风险，可以成为继“国家安全审查制度”之后，拒绝中国国有企业进入缔约国市场的另一有效政策工具。

但是，透明度条款本身是没有例外可以诉诸的，而且透明度作为WTO已经确立的一项基本制度，早已深入人心。在加入《TPP协定》的同时不接受透明度条款是难以得到支持的，尽管《TPP协定》的透明度要求很高。国有企业的财务会计制度需要与国际接轨，国资委也要根据第17.10条的要求准备好公开渠道和资源配备。单纯以透明度不足为理由提起申诉的实例是鲜见的，比较具有代表性的是中国诉美国的《1930年关税法》修正案在溯及力规定上不符合透明度要求（DS449）。但在WTO争端解决的实践中，与其他实体权利义务违反一起提起违反透明度条款的争端还是有一定数量的。一旦加入《TPP协定》，中国企业和中国政府还是要基本按照第17.10条的规定履行披露义务，在争端解决中尤其需要注意，否则将会面临不利推定。

三、缔约国的国有企业减让表之借鉴

鉴于《TPP协定》对缔约国在国有企业和指定垄断方面的高标准规则和中国国有企业尚处在综合改革过程中的现实情况，加入《TPP协定》短期内恐不是最佳选择。诚然，即便中国不加入《TPP协定》，《TPP协定》一旦生效也会对中国国有企业的贸易和投资环境产生重大影响，但毕竟约定才需要遵守，中国政府无需承担第17章关于确保国有企业商业考虑和非歧视，不提供非商业援助以对其他缔约国货物、服务造成不利影响和产业损害的义务，没有相应的披露义务，也无需担心争端解决的强大压力，在政府层面是没有国际义务的。企业则可以在自主决策基础上开展国际贸易和投资，无需完全符合《TPP协定》所规定的商业考虑和非歧视，没有现实的国内法修改压力下的适应性转变，只需要应对贸易和投资对象所在国可能会采取的补贴救济或投资审查，而这只是或然性的，在国有企业的所有贸易和投资活动中占比还是相对较小的。而即便面临调查和审查，企业和中国政府也没有条约下的透明度义务，有更大的谈判与回旋空间。对国家和企业而言，是为国有企业的综合改革赢得时间和空间。

但是，从长远来看，加入《TPP协定》有助于构建更开放、更公平的市场竞争环境，与我国目前实行的简政放权、建立自由贸易实验区、构建负面清单等法律制度的目标一致。〔10 〕而且《TPP协定》将可能引领未来标准，中国政府和国有企业还是需要调整以适应第19章的规则原则和规则。《TPP协定》在国有企业问题上标准较高，而《TPP协定》缔约国本身的经济发展水平和国有企业现状也参差不齐，于是出现了缔约国各自不同的协定变通做法，其中有些地方也可以供中国借鉴。由于《TPP协定》尚未正式生效，各国的具体履行行为尚不可考，我们只能从《TPP协定》第17章附件和各缔约国的国有企业减让表中尝试找出一些可资借鉴的做法。

（一）善用例外

《TPP协定》第17.2条和17.3条明确将承担公共服务职能、公共管理职能的企业，主权财富基金、养老基金及其拥有或控制的企业，政府采购等排除在第17章适用范围之外。而且，《TPP协定》第17.13条规定了一般例外。按照一般例外，第17.4条的非商业考虑和非歧视以及第17.6条的非商业援助的规则不适用于缔约国在出现国内或全球经济紧急情况时临时采取的应对措施或对国有企业采取的临时应对措施，不适用于行使政府职责的国有企业提供的支持进出口或支持私人境外投资的合乎条件的金融服务。

《TPP协定》第17章的法定排除和一般例外是所有缔约国都可以援引的，而除一般例外之外，《TPP协定》允许各缔约国开列国别例外清单，列出豁免于第17章义务的缔约国义务、相关国有企业、国有企业的活动以及相关措施。事实上，日本和新加坡之外的其他12个《TPP协定》缔约国都给出了国有企业减让表，美国与澳大利亚、新加坡、智利还分别就《TPP协定》与之前两国间的双边贸易协定的关系及《TPP协定》的履行作了换文。一旦中国政府启动《TPP协定》加入谈判，由于国有企业在《TPP协定》下是被特别对待的，在某种意义上是被歧视性对待的，而中国无论中央实体还是次中央实体所持股和控制的国有企业都有相当数目，且这些国有企业在国计民生领域一直并仍将发挥定海神针的作用，是需要一定的资源倾斜和保护的。虽然作为加入国，国别例外清单的谈判会十分艰苦，但鉴于《TPP协定》规则的极致性和中国国有企业在国际经济中的重要地位，谈判中还是需要着力确保例外清单的厚度和深度，即便需要通过其他的利益交换。

从国有企业减让表的范式来看，每一例外分成“有关义务”、“实体”、“不符活动的范围”和“措施”四大块。以加拿大国有企业减让表（1）为例，需要例外的“有关义务”是17.6条第1款b项和c项以及17.6条第2款b项和c项，也即政府或国有企业将不受制于前述条款所规定的政府或国有企业不得向国有企业提供非商业援助进而向其他缔约国提供服务或通过在其他缔约国的投资提供服务从而给其他缔约国的利益造成不利影响的规定；这项例外的豁免“实体”则是从事国际口岸管理的桥梁管理机关或具有类似职能和目标的任何新设、重组或继受企业，并列出当前的管理机关为联邦桥梁有限公司和温莎-底特律桥梁管理局。“不符活动的范围”，则包括加拿大及其国有企业可以向前述“实体”提供来自融资计划的拨款或援助以供其管理口岸，并可能涉及加拿大领土之外的服务提供或商业机构。“措施”指有约束力的规范，列举的是《国际桥梁和隧道法》和根据该法律制定的法规并包括未来修订。可见，通过前述减让表中列明的国别例外，加拿大有效地将其国有的国际口岸桥梁管理国有企业排除在第17.6条义务之外，也即加拿大政府和国有企业可以向在“实体”部分列明的从事国际口岸管理的桥梁管理机关或具有类似职能和目标的任何新设、重组或继受企业通过融资计划的拨款或援助的方式提供非商业援助，即便在非商业援助下这些受助国企的服务提供以及通过在其他缔约国的投资所提供的服务对其他缔约国造成了不利影响。中国在《TPP协定》谈判中，如果确定在未来将会继续对特定行业、特定产品或服务、特定国有企业提供非商业援助，就应该通过减让表例外的方式写明，并列明现有的法律依据。该例外应立足现在、指向未来，也涵盖未来类似职能的企业和新制定或修订的相关法律措施。

（二）可将例外的产业、企业和不符活动范围对应有关义务写入国有企业减让表

从已经给出国有企业减让表的十国来看，国有企业减让表的覆盖内容和方式还是多元的。涉及的条款主要包括第17.4条和第17.6条。“有关义务”则包括两大方面：一是缔约国豁免确保某些国有企业只依商业原则行事，也即写入例外的国有企业可以有非商业考虑乃至区别对待不同交易对象。二是缔约国豁免义务从而可以对某些国有企业提供非商业援助，即便受助国有企业会对其他缔约国利益造成不利影响。所涉的“实体”、“不符活动的范围”和“措施”完全根据各缔约国的现实需要。例如加拿大的国有企业减让表，除了前面提到的桥梁管理服务机关，还包括加拿大抵押与住房公司、加拿大住房信托公司以及履行类似职责、实现此类目标的新设企业、重组企业或受让企业豁免于一般商业规则，加拿大广播公司、加拿大影视公司和与文化产业有关的任何新设企业、重组企业或继受企业豁免于一般商业规则和非商业援助；从事货物、服务进出口的商业公司或具有相似职能目标的新设企业、重组企业或继受企业豁免于一般商业规则和非商业援助，加拿大乳制品委员会或具有相似职能目标的新设企业、重组企业或继受企业豁免于非商业援助。可见，即便如加拿大，其豁免的国有企业所处行业也是比较广泛的，涉及口岸桥梁管理、文化产业、住房抵押信托、乳品等，允许列举的具体企业及其未来调整变化后的企业在商业活动中纳入非商业考虑或接受非商业援助，或两者兼而有之。新加坡则在附件17-E中明确，新加坡主权财富基金不受制于非歧视待遇和商业决策规则等。中国也可以根据需要提出自己的豁免实体和这些豁免实体对应的主要商业活动，这是每一缔约国的应有权利。即便是美国，也在国有企业减让表中列出了美国联邦国民抵押贷款协会、联邦住房贷款抵押公司、政府国民抵押贷款协会及履行类似职能、实现类似目标的新设、重组或受让公司，联邦融资银行或具备相似功能和宗旨的新建、重组或继受企业，国家基础设置银行或具备相似功能和宗旨的新建、重组或继受企业等豁免实体。

（三）确有必要时将特定商业活动所涉及的所有国有企业和指定垄断写入减让表

观察缔约国的国有企业减让表，另一种情形是将涉及某一类活动的所有国有企业和指定垄断都作为例外，而这样做的则既有发达国家，也有发展中国家。

新西兰在国有企业减让表中将提供新西兰和其他《TPP协定》缔约国间通讯的基础设施的建设、运营、维护和维修服务的全部现存和未来国有企业、提供新西兰和世界各国间航空运输服务和航海运输服务的全部现存和未来国有企业豁免于第17.6条义务，政府和国有企业都可以向这些企业提供非商业援助。

越南的国有企业减让表多达14项，将重组融资、公共物品提供、向中小企业购买商品和服务的所有国有企业和指定垄断完全豁免于第17.4条或第17.6条义务或两者兼而有之，再加上减让表中对电力、煤炭、国家投资、广泛的金融机构、机场和航空、船舶、咖啡、印刷出版大众传播等传媒行业的行业企业列举，也难怪媒体戏称越南在国有企业和制定垄断的管理上几乎不承担义务。

当然，将特定商业活动所涉所有国有企业和指定垄断写入减让表都伴有条件。例如，新西兰虽然将提供新西兰和世界各国间航空运输服务和航海运输服务的全部现存和未来国有企业豁免于第17.6条义务，允许政府和国有企业对该行业的所有国有企业提供非商业援助，但必须是以维护日常运营为目的，并且不会导致受助实体在服务市场份额的明显增加或服务价格的明显下滑、显著的价格抑制降低或销量降低。

中国作为发展中国家，在加入《TPP协定》谈判中也可以适度写入全行业或从事特定商业活动的全部国有企业例外，使该类国有企业批量获得第17.4条和第17.6条豁免，同时附加一定的限制条件。

（四）纳入对特定地区和人群的商业活动的例外

纵观《TPP协定》缔约国的既有国有企业减让表，可以发现其中也有针对特定地区、特定人群商业活动的例外。例如，越南在减让表中就将所有国有企业和指定垄断为促进和推动偏远地区、边境地区、沿海地区、社会经济极度困难地区或生活水平极度低下或就业严重不足地区经济发展而购买货物的商业活动豁免于第17.4条的商业考虑，并允许政府和国有企业对从事前述货物购买的所有国有企业和指定垄断提供补偿，不受制于第17.6条的非商业援助。又如，加拿大在减让表中豁免了所有现有和未来国有企业在购买原住民和组织的货物和服务上的第17.4条义务，允许给予更优惠的待遇。

中国是一个地区发展不均衡的多民族国家，在加入《TPP协定》的减让表中纳入对落后地区、少数民族原住民商业活动的例外，在一定意义上是有必要的，而且基于发展权人权和文化保护的角度，这样的例外往往容易被接受。

总的来说，缔约国的国有企业减让表中的国别例外缩小了第17章创设的义务，可以有效满足各缔约方的特别诉求。但需要注意，对以后的新加入国家，国别例外必须得到所有既有缔约国同意，这就意味着中国今后如谋求加入《TPP协定》，任何例外的写入都需要经过艰苦的谈判和对价给予，而情况可能如中国入世一样，中国没有获得有价值的例外，反而在WTO一般义务以外又承担了一些量身定做的特别义务，如贸易权全面放开、取消出口税等，放弃应有的待遇和权利，如“双反”中的替代国方法使用许可。当然，今非昔比，今日的中国谈判的筹码大大增加。无论如何，在中国加入《TPP协定》的谈判中，第17章国别例外的谈判应作为重点之一。