论21世纪海上丝绸之路建设与国际海洋法律秩序的变革

杨泽伟

内容摘要：以《联合国海洋法公约》为核心的国际海洋法律秩序，在历史性权利、岛屿与岩礁制度等方面存在严重缺陷。21世纪海上丝绸之路建设为中国参与国际海洋法律秩序的变革提供了重大的战略机遇。国际海洋法律秩序的变革将为21世纪海上丝绸之路建设提供充分的国际法律保障，国际海洋法律秩序的变革是实施中国海洋强国战略的现实需要。在21世纪海上丝绸之路建设过程中，我们可以通过召开审议《公约》会议或订立专门的补充协定以及主导区域内海洋管理合作法律制度的构建等方式推动国际海洋法律秩序的变革。

关键词：21世纪海上丝绸之路建设 国际海洋法律秩序 《联合国海洋法公约》

2013年10月，中国国家主席习近平在访问东盟国家期间提出了共建21世纪海上丝绸之路的重大倡议，得到了国际社会的高度关注。21世纪海上丝绸之路重点方向是“从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲，从中国沿海港口过南海到南太平洋”；其框架思路为“海上以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道”；合其作的主要内容是实现“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”。〔1 〕可见，21世纪海上丝绸之路建设与国际海洋法律秩序密切相关。换言之，国际海洋法律秩序的变革既是21世纪海上丝绸之路建设的需要，也有利于维护中国的国家利益。因此，分析当代国际海洋法律秩序的缺陷，探讨在21世纪海上丝绸之路建设过程中如何推动国际海洋法律秩序的变革，无疑具有重要的理论价值和现实意义。

一、国际海洋法律秩序的建立及其缺陷

（一）国际海洋法律秩序的建立

建立国际海洋法律秩序的尝试，始于1930年海牙国际法编纂会议。〔2 〕然而，这次会议的成果极其有限，仅就领海的地位问题达成一致，而在领海宽度问题上存在很大的分歧，同时毗连区问题也没有解决。〔3 〕第二次世界大战以后，在联合国的主持下，开始了海洋法的正式编纂。1958年第一次海洋法会议制定并通过了四个公约，即《领海与毗连区公约》、《公海公约》、《捕鱼和养护公海生物资源公约》以及《大陆架公约》，从而加快了国际海洋法律秩序的建立。

1982年第三次海洋法会议签署的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对海洋法领域的几乎所有问题都作了规定，涉及12海里领海宽度、200海里专属经济区、海峡通行权利、大陆架的界限、国际海底的勘探和开发制度以及海洋环境保护、海洋科学研究等。《公约》是当代国际外交的一个突出成就，是一个比以往国际条约更广泛的多边条约。它体现了世界各国特别是广大发展中国家的共同愿望，是当代国际社会关于海洋权益和海洋秩序的基本文件。它确立了人类利用海洋和管理海洋的基本法律框架，标志着当代国际海洋秩序的建立，被誉为“海洋宪章”。〔4 〕以《公约》为核心的当代国际海洋法律秩序，“对于维护和平、正义和全世界人民的进步”具有重要的历史意义，有利于“国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”。〔5 〕

（二）国际海洋法律秩序的缺陷

《公约》是第三次联合国海洋法会议历经九年艰苦谈判，经过不同利益集团之间的斗争和妥协所取得的结果；它基本上满足了各方的关切，体现了世界各国的共同愿望。〔6 〕然而，作为调和、折中的产物，以《公约》为核心的当代国际海洋法律秩序存在以下几个方面的缺陷：

1.缺乏明确界定，留下“法律真空”，如历史性权利、岛屿与岩礁等

（1）历史性权利。《公约》涉及历史性权利的条款主要有第10条、第15条和第298条。其中，第10条“海湾”第6款规定：“上述规定不适用于所谓‘历史性海湾，也不适用于采用第7条所规定的直线基线法的任何情形。”第15条“海岸相向或相邻国家间领海界限的划定”指出：“如果两国海岸彼此相向或相邻，两国中任何一国在彼此没有相反协议的情形下，均无权将其领海伸延至一条其每一点都同测算两国中每一国领海宽度的基线上最近各点距离相等的中间线以外。但如因历史性所有权或其他特殊情况而有必要按照与上述规定不同的方法划定两国领海的界限，则不适用上述规定。”《公约》第15部分第298条第1款（a）（1）的内容为：“关于划定海洋边界的第15、第74和第83条在解释或适用上的争端，或涉及历史性海湾或所有权的争端，但如这种争端发生于本公约生效之后，经争端各方谈判仍未能在合理期间所达成协议，则作出声明的国家，经争端任何一方请求，应同意将该事项提交附件Ⅴ第2节所规定的调解；此外，任何争端如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端，则不应提交这一程序。”从上述有关条款的规定可以看出，《公约》并没有明确界定什么是“历史性海湾”、“历史性水域”或“历史性权利”。不过，有学者认为，历史性权利一般包含以下构成要素：沿海国在相当长的时间里一直在该海域行使国家权力、其他国家对沿海国的这种权利予以默认、该海域对沿海国的国家利益至关重要等。〔7 〕历史性权利主张实质上就是沿海国为了构建一个例外规则，而这个规则不同于按照几何学和地理学来确立国家管辖海域的标准。目前虽然历史性权利的法理依据还存在较大争议，但是不少国家都已提出了历史性权利的主张，〔8 〕一些国际司法实践也肯定了历史性水域的存在。因此，进一步明确历史性权利的内涵、填补《公约》的漏洞，就显得尤为重要。

（2）岛屿与岩礁。《公约》第121条虽然对“岛屿制度”专门作了规定，但是这一条款既没有对“岛屿”、“岩礁”作出明确的界定，也没有对“维持人类居住或其本身的经济生活”规定具体的标准，因而造成理论上和实践中的诸多分歧。从理论方面来看，学者们对《公约》第121条有不同的解释。例如，戴克、布鲁克斯和伊利等认为，《公约》第121条应按照《维也纳条约法公约》第31条“依照其用语按上下文并参照条约的目的及宗旨所具有的通常意义善意解释”，因此不能维持常住50人以上生活的小岩礁，就不能主张其专属经济区或大陆架，否则就与《公约》宗旨不符。〔9 〕而查尼主张对《公约》第121条作宽泛的解释，并认为岩礁是岛屿的一种，只要证明岩礁“能维持人类居住”或者“能维持其本身的经济生活”，两者居其一就可以主张其专属经济区或大陆架。〔10 〕就国际实践来说，中国和韩国先后对日本涉及“冲之鸟礁”部分的划界案提出外交照会，认为“冲之鸟礁”属于《公约》第121条第3款所规定的岩礁，不具有岛屿的法律地位，不具备主张专属经济区和大陆架的权利基础，更不可能主张200海里外大陆架。〔11 〕总之，《公约》第121条的模糊性以及缺乏对该条的权威解释，导致了各国有关实践的不一致。特别是一些国家向大陆架界限委员会提交的划界案，更加剧了对《公约》第121条的解释和适用的复杂性。因此，如何界定“岛屿”与“岩礁”，如何制定“维持人类居住或其本身的经济生活”的标准，不但涉及《公约》的完善与发展，而且与包括南海在内的海域划界和岛屿主权争端的解决密切相关。正如有学者所指出的：“解决南海争议的一个关键步骤，是决定在西沙和南沙地区的小岛是否可以拥有超过12海里领海的要求，如果回答是肯定的，那么有多少小岛可拥有如此要求。《公约》对此无明确的规定，法学家也看法不一。” 〔12 〕

2.有关规定模糊，造成较大争议，如专属经济区的军事活动、海岸相向或相邻国家间海域的划界问题等

（1）专属经济区的军事活动问题。《公约》第5部分专门规定了“专属经济区”制度。然而，《公约》仅仅采用列举的方式规定沿海国和其他国家在专属经济区的权利和义务，不可能穷尽所有活动。因此，随着国际关系的发展变化，《公约》在这方面的缺陷日益明显。

第一，对在其他国家的专属经济区进行军事活动有争议。《公约》第58条第1款规定：“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。”然而，这一条款并没有明确指出“自由”与“限制”究竟是什么，“国际合法用途”到底包括哪些用途。因此，一国在其他国家专属经济区进行军事活动导致争议甚至冲突的情况时有发生。

第二，“和平利用”、“和平目的”未明确。虽然包括第5部分在内、《公约》多处存在关于“和平”的规定，但是不同国家对“和平利用”、“和平目的”的理解也不一样。例如，有的国家把“和平利用”理解为禁止一切军事活动；有的国家则将“和平利用”看作禁止一切具有侵略目的的军事活动，而不禁止其他军事活动等。〔13 〕

第三，“适当顾及”的确切含义不清晰。《公约》第56条第2款规定：“沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事。”《公约》第58条第3款也指出：“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。”然而，怎样才是“适当顾及”？《公约》没有明确标准，因而存在较大的伸缩性。

第四，解决冲突的规定过于原则。例如，《公约》第59条“解决关于专属经济区内权利和管辖权的归属的冲突的基础”，只对解决他国与沿海国在专属经济区内发生的冲突作了如下原则性规定：“在本公约未将在专属经济区内的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家、而沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决。”

总之，在其他国家的专属经济区进行军事活动问题是《公约》最有争议的问题之一。原因就在于，《公约》的相关规定不明确，各国对此有不同的解释。例如，1988年巴西批准《公约》时就声明，没有该国的同意，其他国家无权在巴西的专属经济区内进行军事活动。而意大利于1995年批准《公约》时，表达了相反的立场。〔14 〕

（2）海岸相向或相邻国家间海域的划界问题。《公约》第74条规定了“海岸相向或相邻国家专属经济区界限的划定”问题：“海岸相向或相邻国家间专属经济区的界限，应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决……在达成第1款规定的协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定。”《公约》第83条也以相似的措辞规定了“海岸相向或相邻国家大陆架界限的划定”问题。

从上述条款的规定可以看出，《公约》关于海岸相向或相邻国家间海域划界原则的规定，十分笼统、含糊。它一方面为各国对《公约》第74条和第83条的灵活解释留下了很大的空间，另一方面也导致各国在海域划界原则适用上产生了巨大分歧、进而引发了国家的矛盾和冲突。事实上，在第三次联合国海洋法会议上，关于海岸相向或相邻国家间大陆架的划界原则是争论最激烈的问题之一。在会上有两种截然相反的观点：一种观点是以1958年《大陆架公约》为依据的、认为应以中间线或等距离线作为划界原则；另一种观点则是以“北海大陆架案”为依据的，主张应该按照公平原则来划定疆界。〔15 〕在上述两种不同意见相对立的情形下，《公约》只作了上述原则性的规定，实际上并没有解决上述两种观点的对立。

3.有关条款规定过于严格，影响其适用，对如海盗行为的定义

《公约》第100-111条的规定涉及海盗问题。然而，《公约》第101条对“海盗行为的定义”过于严格，严重影响了打击海盗的有效性。〔16 〕

《公约》第101条规定：“下列行为中的任何行为构成海盗行为：（a）私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为：在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物；在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物；（b）明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为；（c）教唆或故意便利（a）或（b）项所述行为的任何行为。”从这一条的规定可以看出，海盗的定义主要包括以下四个要素：非法的暴力、扣留或掠夺行为；为私人目的；两艘船舶或飞机；在公海上。很明显，这四个要素都过于狭窄。

第一，非法的暴力、扣留或掠夺行为。近些年来出现了众多偷窃船员财物、船舶设备以及船舶本身的行为，〔17 〕这些行为很可能是在没有被船员发现或只是以暴力相威胁的情况下实施的，因而不构成“非法的暴力、扣留或掠夺行为”。

第二，为私人目的。近些年来，海上恐怖主义活动日益猖獗。例如，1985年巴勒斯坦自由阵线成员劫持了意大利游轮“劳伦号”，要求以色列释放被关押的巴勒斯坦人。2000年“基地”组织用“快艇炸弹”袭击了停靠在也门亚丁港的美国“科尔号”导弹驱逐舰。〔18 〕2004年菲律宾穆斯林极端组织阿布沙耶夫武装在马尼拉湾用炸弹袭击了超级渡轮Suferferry 14，造成116人丧生。〔19 〕然而，上述海上恐怖主义活动并不是为了私人目的，而是为了实现政治意图或达到公共目的。

第三，两艘船舶或飞机。这一要素体现了传统意义上对海盗行为界定的要求——一艘船舶上的歹徒对另一艘船舶实施任意的抢夺行为。因此，它就把发生在同一艘船舶上的劫持行为或其他恐怖主义行为排除在海盗行为之外。

第四，在公海上。这一要素主要源自《哈佛草案》和《公海公约》的有关规定。〔20 〕当时公海的范围较大。〔21 〕因此，这一要素就把发生在专属经济区的非法暴力行为排除在海盗行为之外。另外，它也削弱了各国基于《公约》第100条规定的“合作制止海盗行为的义务”。根据《公约》第100条的规定，各国对发生在其领海或专属经济区的海盗行为，毋需承担义务。〔22 〕

此外，《公约》还在“直线基线” 〔23 〕、“军舰通过他国领海” 〔24 〕、“大陆架的外部界限” 〔25 〕、“用于国际航行的海峡”、“海上航行与交通安全”、“国际海底开发制度”以及“水下文化遗产保护” 〔26 〕等方面存在诸多不足。

二、21世纪海上丝绸之路建设为中国参与国际海洋法律秩序的

变革提供了重大的战略机遇

国际海洋法律秩序的变革既是21世纪海上丝绸之路建设的需要，也有利于维护中国的国家利益。

（一）国际海洋法律秩序的变革将为21世纪海上丝绸之路建设提供充分的国际法律保障

21世纪海上丝绸之路建设是中国为适应新时期经济全球化的发展趋势、以推进更高水平的对外开放而提出的。然而，“一带一路”倡议涵盖了沿线65个国家、近44亿人口，不同国家间要素禀赋各异、发展水平不一。因此，为了实现沿线国家互利共赢、共同发展，积极推动国际海洋法律秩序的变革，在国际海洋法律秩序的变革中注入更多的中国元素就显得尤为重要。在21世纪海上丝绸之路建设的过程中，要想推进港口合作建设、打击海盗、保障海上运输通道的安全，实现设施联通、贸易畅通，就必须加强与沿线国家在国际海洋法治领域的交流、协商与合作，参与引领国际海洋法律秩序的变革，弥补国际海洋法律秩序的缺陷，推动国际海洋法律秩序的完善。这不仅能更好地为中国和沿线国家创造互利共赢的机会，使各国真正成为21世纪海上丝绸之路建设倡议的受益者，而且还能真正实现中国从国际海洋法律秩序的“接受者”、“追随者”向“引领者”的转变。

（二）国际海洋法律秩序的变革是实施中国海洋强国战略的现实需要

中国建设海洋强国战略目标是根据2012年党的十八大报告提出的，其明确指出中国应“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。〔27 〕然而，长期以来中国海洋意识淡薄、海洋资源开发能力落后，加上在国际海洋法律秩序方面话语权的缺失和不足，导致了中国与周边国家众多海洋问题的积累和恶化。因此，积极参与国际规则的制定、推动国际海洋法律秩序的变革，在一定程度上能有效地促进中国海洋强国战略的实施。

（三）国际海洋法律秩序的变革需要中国智慧

中国是联合国安理会五大常任理事国之一，在2010年又成为世界第二大经济体。因此，中国在国际社会中发挥着越来越重要的作用，“中国声音”、“中国智慧”也越来越为国际社会所认可。诚如习近平总书记所指出的：“中国愿意以开放包容心态加强同外界对话和沟通，虚心倾听世界的声音……也期待外界能够更多以客观、历史、多维的眼光观察中国，真正认识一个全面、真实、立体的中国……我们将从世界和平与发展的大义出发，贡献处理当代国际关系的中国智慧，贡献完善全球治理的中国方案，为人类社会应对21世纪的各种挑战作出自己的贡献。” 〔28 〕更为重要的是，一些国家利用所谓的“国际规则”给予中国道义上的碾压。〔29 〕例如，近年来一些国家对中国“九段线”的法律地位和法律依据不断地提出质疑。〔30 〕2011年7月时任美国国务卿希拉里在东盟地区论坛安全政策会议上声称：“我们也呼吁各方用符合国际法的表述方式，来明确自己对南中国海提出的主张；对南中国海海域提出的诉求，应该完全出于针对地形地貌的合法诉求。” 〔31 〕因此，中国积极参与海洋法律规则的制定和推动国际海洋法律秩序的调整与变革，既是中国化解“规则压力”的有效选择，又能推动国际海洋法律秩序朝着更加公正合理的方向发展。

三、如何在21世纪海上丝绸之路建设过程中推动国际海洋法律秩序的变革

21世纪海上丝绸之路建设需要国际海洋法律制度和国内法包括涉海法律制度的保障。同时，因为《公约》在国际海洋法律秩序中处于宪法地位，所以针对国际海洋法律秩序的变革，我们不可能另起炉灶，以全新的方式解决海洋问题；相反，我们应当根据现有的国际法规则，在必要的情况下修改《公约》，在适当的情况下发展《公约》。〔32 〕因此，在21世纪海上丝绸之路建设过程中，我们可以从以下三个方面入手推动国际海洋法律秩序的变革：

（一）国际层面：倡议召开审议《公约》会议或订立专门的补充协定

1.倡议召开审议《公约》会议

《公约》既没有成立正式的机构对《公约》的有关条款作出权威的解释，也没有设立组织机关对缔约国履行《公约》的义务进行审查和监督。联合国大会关于“海洋和海洋法”议题的年度审议会议，也主要依靠联合国秘书长的报告和“临时海洋和海洋法非正式协商程序”的建议。况且，联合国大会的年度审议会议只是偶尔关注各国海洋政策和《公约》的发展问题。

而《公约》第312条第1款规定：“自本公约生效之日起十年期间届满后，缔约国可给联合国秘书长书面通知，对本公约提出不涉及‘区域内活动的具体修正案，并要求召开会议审议这种提出的修正案。秘书长应将这种通知分送所有缔约国。如果在分送通知之日起12个月以内，有不少于半数的缔约国作出的答复赞成这一要求，秘书长应召开会议。”《公约》第313条“以简化程序进行修正”进一步指出：“缔约国可给联合国秘书长书面通知，提议将本公约的修正案不经召开会议，以本条规定的简化程序予以通过，但关于‘区域内活动的修正案除外。秘书长应将通知分送所有缔约国。”因此，按照《公约》上述规定召开审议《公约》的会议，以完善《公约》的相关内容，无疑具有重要的意义。正如有学者所指出的，召开审议《公约》会议、建立类似与其他国际公约的审议机制，必将有利于实现《公约》的宗旨与目的，并将有助于进一步推动《公约》的发展。〔33 〕

2.订立专门的补充协定

自《公约》签署以来，国际社会已经就《公约》中的某些缺陷制定了“专门的补充协定”，以弥补《公约》的不足。例如，《公约》第11部分“区域”中的开发制度是海洋法的新问题，广大发展中国家和发达国家对此有重大的立场各异和利益分歧。因此，1994年7月由美国、英国、法国、德国等发达国家共同参与，联合国大会制定并通过了《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第11部分的协定》，对《海洋法公约》第11部分作了根本性的修改。这一协定的订立，实质上构成了对国际海洋法中国际海底区域制度的新发展。〔34 〕

又如，为了确保跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的长期养护和可持续利用，1995年8月在联合国的主持下，召开了跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群会议，并通过了《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》。该协定对《公约》中的传统公海原则作了一定修改，强化了捕鱼国在养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群方面与沿海国进行合作的义务，导致出现了许多区域鱼类组织，捕鱼自由受到限制。〔35 〕

此外，国际海底管理局分别于2000年、2010年和2012年通过的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》 〔36 〕、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》 〔37 〕和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》 〔38 〕，分别从用语和范围、探矿、勘探计划申请、勘探合同、保护和保全海洋环境、机密性等方面都作了较为详细的规定，从而进一步完善了《公约》的相关内容。

3.用扩大解释的方法对《公约》进行事实上的修正

众所周知，《联合国宪章》对宪章本身如何进行解释的问题也未作任何规定。因此，在联合国的实践中，联合国的机关和会员国通过对宪章条款扩大解释的方式，达到了对《联合国宪章》进行“事实上修正” 〔39 〕的目的。

同样，《公约》也可采用这种方式进行修正。例如，有关国家向大陆架界限委员会提交划界案问题，按照《公约》附件2第4条的规定，沿海国主张200海里外大陆架，应在《公约》对该国生效后十年内，向大陆架界限委员会提出这种界限的详情以及相应的科学和技术支持资料。然而，因为该问题的复杂性，所以到2001年年初还没有任何国家向大陆架界限委员会提交划界案。〔40 〕因此，2001年5月《公约》第11次缔约国会议决定，“对于公约在1999年5月13日以前开始对其生效的缔约国的谅解是，公约附件2第4条所述十年期间应从1999年5月13日起算”。另外，2008年6月《公约》第18次缔约国会议又决定，沿海国满足向大陆架界限委员会提交划界案的“期限要求的方式，可以是向秘书长送交一份初步资料，其中载有有关200海里以外大陆架外部界限的指示性资料，并说明根据公约第76条的要求以及《大陆架界限委员会议事规则》和《大陆架界限委员会科学和技术准则》编制划界案情况和打算提交划界案的日期”。〔41 〕可见，《公约》缔约国会议的上述决定，其实是对《公约》附件有关规定的一种扩大解释，并起到了对《公约》进行事实上的修正的作用。

由上可见，在21世纪海上丝绸之路建设的过程中，我们可以通过倡导“召开审议《公约》会议或订立专门的补充协定”的方式，弥补《公约》在“历史性权利”、“岛屿与岩礁制度”、“群岛制度”、“专属经济区的军事活动问题”等方面的缺陷，从而推动国际海洋法律秩序的完善。

（二）区域层面：缔结区域性协定、主导区域内海洋管理合作法律制度的构建

近年来中国涉海问题不断升温，特别是南海问题成为了国际社会关注的热点问题之一。虽然“21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋”；〔42 〕但是南海是21世纪海上丝绸之路的前沿阵地和必经之路，南海争端之复杂化将是21世纪海上丝绸之路建设的长期阻碍因素。〔43 〕因此，在21世纪海上丝绸之路建设的过程中，推动国际海洋法律秩序的变革，掌控海洋话语权，就显得尤为迫切。

1.缔结区域性协定

如前所述，《公约》对有关海盗行为的规定过于狭窄。然而，在东南亚海上抢劫案件基本上发生在领海范围内，尤其是在印度尼西亚和菲律宾，抢劫案件大部分发生在其管辖的群岛水域内。〔44 〕这就意味着大部分案件，并不适用于《公约》对海盗行为的界定。为此，2004年11月亚洲16个国家（包括东盟十国以及中国、日本、韩国、印度、斯里兰卡和孟加拉国等六国）在日本东京缔结了《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》（简称《亚洲协定》）。《亚洲协定》第l条第2款专门对“武装抢劫船舶”进行了界定，使该协定既适用于发生在公海或专属经济区的海盗罪行，又适用于发生在领海、群岛水域、用于国际航行的海峡海域的“武装抢劫犯罪”，从而填补了《公约》规定的不足。〔45 〕可见，通过这种缔结区域性协定的方式，既可以推动国际海洋法律秩序的完善，也可以为21世纪海上丝绸之路建设中的“设施联通、贸易畅通”提供法律保障。

2.主导或倡导区域内海洋管理合作法律制度的构建

例如，2012年中国国家海洋局颁布实施了《南海及其周边海洋合作框架计划（2011-2015年）》。该《框架计划》的宗旨是以和平发展、合作共赢为主题，加强我国和南海及周边国家之间的政策对话和人员交流，深化在海洋科学研究，海洋生态环境保护，应对气候变化和海洋防灾减，以及海洋产业和蓝色经济等领域的务实合作。该《框架计划》得到了南海及周边国家的积极响应，提高了中国在该地区的影响力，促进了海洋合作伙伴关系，拓展了海洋事业的发展空间。〔46 〕

因此，与东盟国家一起构建南海共同巡航和渔业管理合作制度，不但能够实现区域内海洋秩序的协同维护以及区域海洋资源利益的共享，而且能够增强中国的海洋话语权，并有利于缓解区域内海洋争端问题的升级，从而推动亚洲海洋合作伙伴关系的建立和海洋争端的和平解决。

（三）国内层面：完善国内法包括涉海法律制度

鉴于国际法治和国内法治是一种相互渗透、相互作用的关系，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了“法治中国”的概念，进一步把“法治中国”作为法治建设的目标。〔47 〕因此，完善国内法包括涉海法律制度是推动国际海洋法律秩序变革的重要组成部分。中华人民共和国成立以来，特别是进入80年代后，中国制定、颁布了一系列有关领海、专属经济区、大陆架、海峡、港口管理、船舶管理、防止海洋污染和保护水产资源等方面的法令、条例、规定和规则。〔48 〕然而，中国海洋法律制度还存在诸多缺失，如《海洋基本法》尚未出台、南沙群岛的领海基线没有公布等。因此，完善中国涉海法律制度、进一步明确中国的具体海洋权利主张，既是21世纪海上丝绸之路建设的需要，也是国际海洋法律秩序变革的重要步骤。值得注意的是，2016年2月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，该法的颁布实施对完善中国海洋法律体系、提升海洋法治水平具有重大意义。

结〓〓语

（一）国际海洋法律秩序的变革是一个渐进的过程

如前所述，以《公约》为核心的现代国际海洋法律秩序，是国际社会各种力量妥协折中的产物。因此，《公约》的一些规定过于原则和抽象及其部分条款内容存在缺陷和模糊的现象，其实都是无奈的选择。〔49 〕然而，《公约》作为时代的产物，自从签署30多年来，“一直处于发展过程中”，〔50 〕如国际海底开发制度、大陆架制度和公海渔业保护制度等。这种发展既弥补了《公约》自身的缺陷，也满足了国际社会的现实需要。不过，由于国际社会有关各方在海洋问题上的利益和关切不尽相同，国家间的政治博弈异常复杂，因而《公约》的发展演进较为缓慢。可以预见，在21世纪海上丝绸之路建设的过程中，国际海洋法律秩序的变革也不会一蹴而就。

（二）树立并落实命运共同体的观念既是21世纪海上丝绸之路建设的前提，也是实现国际海洋法律秩序变革的重要手段

建设21世纪海上丝绸之路倡议秉持的是一种“互利共赢”的共建原则，在追求自身利益时兼顾他方利益，在寻求自身发展时促进共同发展。因此，树立并落实这种命运共同体的观念，至关重要。一方面，伴随着21世纪海上丝绸之路建设的逐步推进，以“五通”为核心的沿线各国的全面交往日益密切，区域大合作格局正在形成，因而与21世纪海上丝绸之路建设有关的国际规则的制定、特别是国际海洋法律秩序的变革问题，成为21世纪海上丝绸之路沿线国家的切身关切；另一方面，如何在提出“中国方案”、体现“中国智慧”的过程中，与21世纪海上丝绸之路沿线国家达成广泛共识、满足各方利益需求，也是落实命运共同体的观念的重要一环。诚如中国政府代表在2009年第64届联大全会上所指出的：“海洋……各议题彼此密切相连，只有各国和有关国际机构加强协调与合作，才能有效维护《公约》的完整性，合理平衡各方利益，共同应对海洋利用和海洋保护中遇到的各种挑战。” 〔51 〕

（三）吸取中国在参与国际规则制定中的经验与教训、积极构建中国在海洋法律秩序变革中的话语权

从某种意义上讲，21世纪海上丝绸之路建设倡议的提出，标志着中国逐渐从国际规则的被动“接受者”向国际规则的积极“制定者” 〔52 〕的转变。然而，中国参与国际规则的制定还存在不少困境。一方面，中国自身定位的障碍。虽然中国已经成为全球治理不可或缺的重要力量，对国际规则的制定和演变发挥着日益重要的作用，但是中国既是“全球第二大经济体”，也是“最大的发展中国家”，同时还是“崛起中的大国”以及“新兴经济体”等，导致中国在国际规则的制定过程中难以协调与其他国家的利益。另一方面，中国对国际规则的影响具有一定的局限性。中国虽然一直在参与国际规则的制定，但是并没有对国际规则的形成产生深刻的影响。正如美国学者伊肯伯里所指出的，尽管随着欧美国家出现各种危机、中国的国际地位日渐提高，但是美国主导的自由主义国际秩序并没有瓦解……像中国这样的新兴大国没有构建全球秩序的经验，也没有提出一个可行的替代模式。〔53 〕其实，这种情况在国际海洋法律秩序的形成过程中特别明突出。虽然中国政府代表团自始至终都参加了在第三次海洋法会议的各期会议，但不可否认的是中国在《公约》制订过程中参与程度并不高、所发挥的作用也非常有限。可以说，中国正是由于在构建以《公约》为核心的当代海洋法律体系中话语权的缺失，在一定程度上导致了维护海洋权益的被动局面。因此，在未来国际海洋法律秩序的变革中，中国应吸取在参与国际规则制定中的经验与教训、充分利用21世纪海上丝绸之路建设的平台作用，在坚持《公约》的宗旨和目的的前提下，兼顾各方利益和关切，明确提出进一步完善《公约》相关规定的主张，并创造出解决南海问题的国际法规范，从而逐步形成并取得海洋法律秩序变革中的话语权。