论我国环境法庭存在的问题及完善建议

摘 要：随着环境问题的日益恶化，环境纠纷呈现出一种爆炸式的增长。受恶性环境事件的影响，同时也为了实现环境司法的专门化的目的，我国在全国范围内开始大量的设置环境法庭。然而，环境纠纷所引发的诉讼并没有因环境法庭的增加而快速增长，大量的环境法庭出于无案可立的状态，甚至部分环境法庭由于法院其它案件积压过大而自身又无案可办纷纷转向与环境问题无关的案件。出现这种困境的主要原因包括前期准备不足、管辖不明问题、原告主体资格受限等。本文就环境法庭的现状和存在的问题进行分析，为环境法庭的发展提供一定的参考。

关键词：环境法庭；原告资格；完善建议

1 我国环境法庭的现状

（一）盲目成立

我国环保法庭的设立，并不是经过充分的准备和考虑的，大都是基于一些恶性的环境事故，属于临危受命。2007年成立的贵阳清镇市人民法院环境保护审批庭是我国第一个环境法庭，与之同时成立的还有贵阳市中级人民法院环境审判庭。根据《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》（筑中法发[2007]37号），这两个法庭分别负责审理：涉及“两湖一库”水资源保护及贵阳市所辖区域内，因涉及生态环境和生活环境保护而产生的一、二审刑事、民事、行政案件和相关执行案件。从这一规定来看，这两个环境法庭成立的主要原因是由于关系到贵阳市主要饮用水源的“两湖一库”（红枫湖、百花湖和啊哈水库）遭到了严重污染。与之相类似的还有2008年5月6日成立的无锡市中级人民法院环境法庭，该法庭成立的主要原因是太湖水域出现了水生态危机。云南省澄江市人民法院环保法庭的成立是为了应对2009年发生的阳宗海砷污染事件。由于是迫于公众关注和舆论压力而成立，在设立相关的环境法庭之前往往没有对所需要的外部条件和可行性进行充分的考虑。除了这些迫于压力成立的环境法庭之外，由于各地在环境法庭的建设上存在跟风的趋势，在短短几年时间内大量的环境法庭如雨后春笋般建立起来，这些盲目设立的环境法庭对于环境司法的促进作用实际上相当有限。

（二）体系混乱

就目前来看，我国的环境法庭体系相对比较混乱。由于在环境法庭的建设过程中，存在比较盲目的倾向，环境法庭内部并没有形成合理的体系。就一般的审判庭，如民庭、刑庭等，几乎都涵盖了从基层法院到中级法院、高级法院和最高法院四个层级。但是环境法庭的体系则显得比较散乱，部分地区只在中级法院设立了环境审判庭，有些地区又只有基层法院设有环境审判庭，在省一级的高级人民法院设立专门的环境审判庭的只有四家而已。上下级的环境审判庭不能很好的衔接是目前我国环境法庭存在的一个普遍现象，在部分地区，在基层法院的环境审判庭进行一审之后，上一级的法院就没有设立专门的环境审判庭，导致在上诉过程中存在困难。

（三）案源数量不足

从环境法庭的数量来看，自2007年贵阳市成立了第一个环境法庭以来，环境法庭的数量飞速增长，目前全国的环境法庭数量已经超过了170家。不幸的是，环境公益诉讼案件的数量并没有随着环境法庭数量的增长而增加，案源不足是我国环境法庭的最大现实。在20世纪80年代到90年代后期，我国环境纠纷的数量大约为每年10万件左右，进入21世纪以来，环境纠纷呈现爆炸式的增长，在2003年就已经达到了50万件之多。“根据统计在2010年，全国向环保部门投诉的环境纠纷数量高达70多万件，但是其中只有大约3%是通过司法审判的诉讼渠道来解决的。”无案可审、门可罗雀是我国大多数环境法庭的真实写照。以无锡市中级人民法院环境法庭为例，该法庭在成立后一年多才接到第一个案件，而在第一个案件之后，该法庭又再次陷入了无案可立的困境。云南省成立了七个环保法庭，但是这些法庭在成立之后没有接到一个环境公益诉讼案件，甚至是环境纠纷案件也少的可怜，在这种情况之下，环保法庭不得不去审理非环保案件。重庆市北碚区人民法院环境法庭也面临同样的情况，在一年当中受理的环境纠纷不足五起，而且这些纠纷只有一件是通过诉讼和审判的方式来进行处理的，其余案件都是通过诉前协调的方式来处理。这样看来，我国大多数的环境法庭实际上都处于一种无米下锅的状态，虽然耗费了大量的资源来成立这些法庭，但是在成立之后没有起到预期的作用，造成了大量资源的闲置和浪费。

2 我国环境法庭存在的问题

（一）专业化程度不足

环境审判庭的盲目设立，导致的一个主要问题就是对建立环境法庭所需要的条件准备不足，其中比较重要的一个问题就是环境法庭组成人员及其配套的鉴定机构的专业化程度不足。环境纠纷与其它民事纠纷和刑事案件不同，具有极强的专业性。环境侵权案件的专业性和技术性要求都比较高，从法官的素质来看，我国目前培养的环境法专业的法官队伍在专业素养和业务能力上都还有提升的空间，其中甚至有相当大一部分法官是臨时从其他法庭临时征调的，并不能满足环境法庭的专业化要求。除了法官的专业水平之外，更为重要的是具备相应资质的环境鉴定评估机构异常匮乏。对于环境侵权纠纷而言，进行相关的鉴定甚至比审判更为重要，因为环境侵权需要解决的核心问题是损害后果与污染者的生产经营活动之间存在因果关系。这种因果关系并不是如其他纠纷一样可以比较清晰的进行判断，必须要通过专业的技术鉴定才能够确定。造成环境污染的因素可能来自生产生活的各个方面，可能会存在一因多果或者多因一果的情况，污染源的种类众多，污染物的种类性质各异，并且污染物在排放之后可能会相互影响相互作用和转化。对于环境问题，要追根溯源，找到造成危害后果的因素存在极大的困难，因此，专业鉴定机构的需求甚至还超过了专业的审判人员。

（二）管辖混乱

我国环境法庭的管辖问题是制约环境法庭发展的一个重要因素。众所周知的是，司法上的管辖分为级别管辖和地域管辖两种。级别管辖的问题主要是环境法庭在设立时的盲目性造成的。环境法庭在设立的时候预先没有计划，各地进行环境审判组织的专门化改革都是在各自的地盘上进行的，除了没有科学地论证设立的必要性，存在盲目跟风设立的不良现象之外还没有在整体上注意与现行管辖体系相适应。我国法院分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院四个级别。根据《民事诉讼法》的规定，除另有规定外基层法院负责第一审民事案件，中级人民法院和高级人民法院分别负责本辖区内有重大影响的第一审民事案件和在全国具有重大影响的民事案件，不服一审判决的可以在判决送达之日起15日内向上一级人民法院上诉。但是，从我国环境法庭的设置来看，体系相当散乱，上级环境法庭与下级环境法庭之间并不存在对应关系，这种体系导致的直接结果就是一审案件在经环境法庭审理之后，在二审之中却无法由专门的环境法庭来进行审理。这一问题在高级人民法院和最高人民法院体现的尤为突出，目前在全国所有的高级人民法院中，设立了环境审判庭的仅有四家而已，也就是说，越是重大的环境纠纷在审理的过程中可能越是得不到专业性的保障。由于我国的环境法庭总体数量过少，分布上缺乏统筹规划造成了审级和级别管辖上的混乱，这种情况一方面严重影响了审判秩序"使得环境案件的诉讼程序无法像其他案件的诉讼程序一样明确可靠，另一方面也严重破坏了环境法庭的公信力和严肃性，使得当事人对通过司法渠道解决环境问题的信心更加削弱。

级别管辖只是我国环境法庭管辖问题中的一个方面，问题更为严峻和棘手的是地域管辖。从我国法院的设置来看，各级法院基本都是按照行政区划来确定自己的管辖范围的，对于一般的民事案件而言，这种地域管辖是合理的。但是环境案件在这种地域管辖就存在一定的问题。由于环境本身是一个整体"不管是资源覆盖地的范围还是环境污染的影响范围大多不会仅仅局限在一个行政区域内，例如，污染源排放地和污染致害地往往和人为划定的行政区域不统一，经常出现横跨多个行政区的现象，在这种情况下各地法院出于”地方保护主义考虑”容易产生争抢管辖权的冲突"进而影响案件的公正审理。

（三）原告资格问题

制约环境法庭发展的一个重要因素就是案源不足的问题，就我国目前的形势来看，虽然有数量庞大的环境纠纷，但是大多数公民并没有选择通过司法审判的渠道来寻求权利的救济，大多数的环境法庭都面临着自成立之后长达数年的时间内无案可审的窘境。然而造成这一困境的主要原因就是我国在环境诉讼原告资格的限制过于严格，我国在2012年8月31日通过了最新修订的《民事诉讼法》（2013年1月1日实施），新法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关和组织可以向人民法院提起诉讼。”从表面上看，这一规定确立了我国环境诉讼原告的范围，为环境公益诉讼提供了法律依据，按照预期，新法实施之后环境公益诉讼的数量应该会有一个大幅的增长，然而事实并非如此。根据统计，在新的《民事诉讼法》实施之后，2013年全年，中华环保联合会据此条款共提起了7起环境公益诉讼，但是没有一件被法院受理。新法的实施似乎反而导致了环境公益诉讼的低潮，那么原因何在？笔者认为，主要是由于立法的不严谨和表述上的模糊造成的。法条中规定的“法律规定的有关机关和组织”是一个非常模糊的概念，看似规定了起诉的资格，但是并没有明确哪些机关和组织是“法律规定的”。模糊的立法给了地方法院拒不立案的借口，是环境公益诉讼数量大幅下降的主要原因。只有原则性的规定而没有具体的操作规则，使得《民事诉讼法》第55条成了摆设，甚至成了阻碍环境公益诉讼和环境法庭发展的重要因素，严重挫伤了民众采用环境诉讼来解决环境问题的积极性。

3 我国环境法庭的完善建议

（一）加强审判和鉴定机构专业化建设

环境纠纷的专业性和技术性决定了环境法庭对于审判人员的专业性以及相关的环境鉴定机构对于鉴定技术和资质的要求都比较高。环境侵权是一种具有复杂性、潜伏性和长期性的特殊侵权，其产生的原因也有复合性和复杂性的特点，法官在审理相关案件时往往会面临比较大的困难。从我国目前的情况来看，大多数环境法庭都是在不具备相应条件下仓促成立或盲目成立的，环境法庭人员素质参差不齐，尚不能满足审判的需要，往往导致案件审理时间过长久拖不决的问题。因此，增加对于专业的环境纠纷审判人员的培养和选拔，吸收具备专业素质和相应经验的人加入到审判组织就显得尤为重要。另一方面，环境鉴定机构的发展远远不能适应我国复杂环境纠纷，在技术水平上有明显的不足。鼓励和支持环境鉴定机构的发展是促进我国环境审判专门化，促进环境法庭发展的重要手段。首先是要建立统一的鉴定规则和程序，明确鉴定机构的职责和权利。其次环境司法鉴定机构要获得质量监督部门的认证并且确认它的资质。最后是政府要在财税和相关的法律上给环境鉴定机构以优惠，鼓励环境鉴定机构的设立和发展。

（二）建立独立的专属管辖体系

目前我国环境法庭的管辖混乱体现为级别管辖和地域管辖两个方面，针对这两个方面的问题，我国需要在环境纠纷的管辖体系上进行完善。首先是级别管辖方面，由于我国环境法庭的设立非常散乱，导致了环境法庭的上下级之间无法对接，部分案件在一审由环境法庭进行审理之后，在上诉审就无法由专门的环境法庭来进行审理。地域管辖方面主要是由于环境纠纷的特殊性，往往会涉及比较大的区域，以行政区划为基础的地域管辖无法适应跨区域现象明显的环境纠纷。在环境纠纷的管辖方面就不能照搬一般案件的管辖方式，比较有参考价值的是类似于海事法院的专属管辖机制。以水污染为例，这种污染并不是点污染，往往是涉及某一水域的面污染，因此在管辖方面不应当是简单的行政区划管辖而是以水域的地理环境为基础的专属管辖。在专属管辖的基础之上，在设立独立的上诉法院就可以解决上下级法庭无法对接的问题。

（三）解除原告资格限制

影响环境法庭案源，对环境诉讼造成最大限制的就是原告资格的限制。《民事诉讼法》中关于环境纠纷的原告资格的限制仍然是过于严格的。在这个问题上，有部分学者认为只是立法上存在一定的模糊性，建议的完善措施主要是明确可以提起诉讼的机关和组织，并不建议完全解除对于原告资格的限制，因为他们认为这种限制一旦解除就会出现滥诉的情况。对于这样的观点，我持否定的态度，我认为，环境诉讼的原告资格限制应当彻底解除，而不仅仅是明确可以提起诉讼的机关和组织，这是一种脱离实际的看法。首先，就我们普通的民众而言，厌诉的情绪相当严重，在能够避免诉讼的情况下，尤其是与自身没有利害关系的情况下，主动提起诉讼甚至导致滥诉的可能性非常小。其次，我国的环境问题已经相当严重，我们应当尽可能的鼓励民众积极的参与到环境保护的事业中来，以集体的力量对抗环境污染和生态破坏。最后，不限制原告资格在国际上是有成功范例的，最为著名的就是美国的《清洁空气法》，该法第304条就明确规定任何人都可以就该法规定的事项提起诉讼，这一法案在美国的空气污染治理中也被证明是成功的。综上所述，我認为解除原告资格限制，是促进我国环境诉讼和环境法庭发展的最明智选择。

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作者简介

黄文华，西南大学法学院2014级硕士研究生。