国有资产授权经营体系：理论和框架

谢志华

（北京工商大学国有资产管理协同创新中心，北京100048）

国有资产授权经营体系：理论和框架

谢志华

（北京工商大学国有资产管理协同创新中心，北京100048）

国有资产经营必须实行两权分离，按照历史的发展轨迹，在两权分离的变迁过程中产生了两权五层次分离，相应形成了经营者系列和出资者系列。经营者系列包括资本经营者、资产经营者和部分资产经营者；出资者系列则由终极出资者和中间出资者组成，终极出资者就是国家，同时也是国有资产的所有者。每个层次的经营者都接受出资者的授权进行经营，而每个层次的出资者对经营者进行监管，这种监管也是通过授权进行的，所有者授权出资者、上一层级的出资者授权下一层级的出资者进行监管。授权经营与授权监管是两权分离关系中的两个方面，授权经营必然要授权监管，否则两权分离的关系不可能发生。出资者的性质以及出资者投资方式的不同将对授权监管和授权经营的具体内容和方式产生影响。间接投资的情况下，经营者获得的授权较多，主要依靠外部监管；直接设立公司的情况下，经营者获得的授权较少，出资者直接监管程度较高；直接购买公司股权情况下，经营者获得的授权和出资者的监管介于前两者之间。对于国有资产的授权，政策性垄断型国企类似于直接设立公司情形，政策性混合型国企类似于直接购买公司股权情形，而商业性竞争型国企则类似于间接投资情形。

国有资产；授权经营体系；授权监管体系；所有者监管；出资者监管

传统上，按照经济社会发展的历史进程和公司自身的变迁规律，可以把公司分为原始公司、近代公司和现代公司。公司最早萌芽于古罗马，为了应对战争，政府与商人签订合同，允许某些大商人组成一定的商人组织，出现了类似股份公司的组织，也就是原始公司。近代公司出现于15世纪末到19世纪下半叶，特别是资本主义迅速发展的时期。这一时期发生了机器大工业取代工场手工业的“产业革命”，由于实行大规模的机械化生产，从而对资本的需要急剧扩大，工厂就必须要向社会募集资金，而机械化生产的专业化程度大大提高，也需要有专业的人才对工厂进行经营管理。公司制企业以两权分离作为其基本特征，实现了既可以向社会募集资金从而实现规模化生产，也可以向社会聘用专业人才进行经营管理。现代公司始于19世纪末资本主义由自由竞争到垄断的过渡时期。这一时期出现了内燃机和新的炼钢方法，直接推进了机械制造、轮船和铁路运输的发展，再加上电器工业的出现，为工业电气化提供了可能，重工业得到了高速发展。在这种背景下，公司规模急剧扩大，必须通过更加广阔的社会融资满足公司的资本需要，相应出现了股份公司特别是上市股份公司的组织形式。上市公司抑或资本市场的出现为公司向社会募集资金提供了更为广阔的平台，公司的两权分离程度进一步提高。20世纪初，规模巨大的企业兼并与合并浪潮进一步导致了生产和资本的高度集中，股份公司特别是大公司之间的各种联合体，如卡特尔、辛迪加、托拉斯、康采恩等大量出现。它们形成了母公司、子公司、孙公司和分公司的庞大的集团公司体系，有的公司层次比这还要复杂，公司两权分离的层次不断拓展。

可以看出，公司制企业的发展是伴随着资本募集的社会化和市场化与公司经营管理的专业化和专家化而不断演进的，实际上它们两者是相辅相承的，资本募集越是社会化和市场化就越是要有专业的人才和专门的队伍进行公司经营管理，而公司越是有高水平的专业人才和专门的队伍进行公司经营管理，就越容易从社会或者市场募集资本。整个经济社会所形成的基本格局是，把社会所拥有的钱或者资源交由专业的人才经营，社会生产效率才能大大提高，这才是公司制企业的根本作用。由此就形成了拥有钱或者资源的所有者对拥有专业才能的专业人士或者经营者进行授托经营的公司制企业制度，也就是两权分离制度。伴随着社会分工和企业内部分工的进一步细化，这种两权分离制度得到了进一步拓展，从而形成了更为复杂的授权经营体系。那么，这一授权经营体系的结构如何？国有资产或者国有企业的授权经营体系又有什么特点呢？

一、理论基础：两权五层次分离

公司制企业与自然人企业的最大区别是两权分离。伴随公司制企业由有限责任公司向股份公司、股份公司向上市公司的历史演变，公司的规模不断扩大，公司的层级不断增加，两权分离的层次相应不断增加；同时，随着社会分工和企业内部分工体系的进一步细化和深化，所有者的职能也进一步专家化、专业化、中介化，为所有者提供各种专业化和专家化职能的公司也纷纷产生。正是在这样的大背景下，两权分离经历了一个历史的变迁过程，早期的所有权与经营权的分离仅仅只是指终极所有者（主要是自然人、有时也有政府）所拥有的所有权与生产经营者所拥有的经营权之间的分离，它们之间所形成的委托受托责任是指受托生产经营责任。随着市场范围的不断扩大，市场要素的不断增多和市场需求的不断变动，市场风险急剧上升。一方面，从事生产经营的公司所面临的商品市场风险不断增加，所有者的投资有可能面临失败的风险；另一方面，资本市场不断健全和完善，所有者更多地通过资本市场进行投资，由于资本市场比之于商品市场风险更大，所有者通过资本市场进行投资的风险也在加剧。所有者的投资必然面临资本市场和商品市场的双重风险。为了尽可能地降低这种风险，一是要聘用专业化和专家化的人才和人才队伍进行专门的投资运营，以提高投资效率，二是要尽可能地发现和避免投资风险，包括控制专门的投资运营主体的投资风险和监管投资运营主体违背所有者意愿所形成的风险。正是基于这样的需要，两权分离就进一步拓展为两权五层次分离的形式，可以用简图描述如下（如图1）。

按照历史的发展轨迹，最早出现的两权分离也可以称之为第一层次的分离，就是终极出资权与资产经营权的分离，通过这种分离，终极所有者以其投入公司财产的所有权为基础，获得公司的股权，终极所有者成为公司的出资者或者股东；而经营者则享有对终极所有者投入公司资产的经营权，经营者通过开展生产经营活动履行所有者授托的经营责任，也称为资产经营活动。之所以将这一分离称之为第一层次分离，不仅在于它是两权分离在时间上最早出现的分离形态，而且也在于当自然人企业向公司制企业转换时，自然人企业的终极所有者用自己的钱进行经营活动，没有出现对外投资，也就不会产生对外投资活动的授权经营问题。这时对终极所有者而言，自身直接从事生产经营活动越来越力不从心，必须委托专业化专家化的经营者从事生产经营活动，授托经营就成为了历史的必然。

一旦终极所有者授托经营者从事生产经营活动，就必然产生终极所有者自身所拥有的全部财产与经营者能够经营的财产的分离。在自然人企业，终极所有者自身的财产也就是企业的全部财产，终极所有者必须承担无限责任。在两权分离的公司制企业形成后，经营者不再是终极所有者，他不可能以终极所有者全部财产的名义从事生产经营活动，而只能以终极所有者投入公司的财产进行生产经营活动。由此就产生了终极所有者的全部财产与投入公司用来经营的财产的分离，这种分离在数量上表现为，全体终极所有者的全部财产与公司用来经营的全部财产的不同，以及每个终极所有者的全部财产与其投入公司用来经营的财产的不同。正是这种差异，公司（或者经营者）不能够以终极所有者全部财产对外行权，而只能用投入公司的财产对外行权。原本这些财产都属于终极所有者，终极所有者拥有所有权，但终极所有者将这些财产投入公司后，公司（或者经营者）必须用其进行生产经营活动（尤其是在对外开展生产经营活动），相应就必然要实际地占有、使用、处置和分配这些财产。由于公司（或者经营者）并不是这些财产的终极所有者，却要实际地占有、使用、处置和分配这些财产，就必须赋予他相应的财产权，由此就产生了法人财产权的必要。法人财产权是相对于终极所有者的自然人财产权而言的，公司的成立使得自然人的财产权与公司的财产权在数量上出现了差异。公司不是自然人，因此并不享有最终财产权，但是为了保证公司能够有效地开展生产经营活动，又必须要享有财产权，这样就需要在法律上假定公司具有如同自然人的财产权权利，从而形成了法人财产权。所以，两权分离不仅使得生产经营者享有了经营权，同时也使得经营者作为公司的法定代表人享有了法人财产权，终极所有者的所有权与法人财产权发生了分离。

公司制企业的产生使得终极所有者对公司形成了投资行为，站在所有者的视角就是一种对外投资，这与自然人企业完全不同。在公司制企业的演变过程中，早期终极所有者将财产直接投入公司，直接持有公司的股份而成为公司的股东，持股往往具有长期性；然而，当公司经营业绩逐渐趋坏时，作为公司的股东就想把公司的股权卖掉，当某一公司的业绩趋好时，又想通过购买该公司的股权而成为其股东，股东便开始有了股权流动的要求。股权的流动意味着作为终极所有者的股东必须对公司未来发展的趋势做出比较准确的判断，否则会给股东带来不应有的损失，而这种判断必须有必要的专业能力；为了提高股权的流动性出现了上市公司以及由此而产生的证券市场。在证券市场中，任何投资人都可以不直接对企业进行投资，而是通过证券市场的证券买卖对企业进行间接投资，证券市场一旦形成就产生了某一公司的股票的供求关系，并通过这种供求关系影响该股票的市场价格。尽管长期地看，公司的股票价格是由公司的价值所决定，但短期来看，股票的价格仍然会处在由供求关系所引起的价格波动中。这就使得作为终极所有者的股东在进行股票投资时，不仅要获得对所投资企业进行专业判断的能力，也必须获得对证券市场进行专业判断的能力［1-4］。随着经济社会的发展，公司的规模越来越大，经营的结构日趋复杂，面对的市场需求变化多端。同时，证券市场越来越趋于全球化，其影响因素也越来越多，证券市场变动的规律性也很难把握。所有这些都要求在证券市场进行投资的主体必须有足够的专业能力，而这种专业能力是任何一个单个的自然人都可能难以胜任的。所以，在证券市场上以至整个投资领域都必须形成高度专业化、组织化的投资主体。这一投资主体经历了一个由自然人主体向民间投资协会、再由民间投资协会向公司法人、最后由公司法人向机构法人变迁的过程，这一过程不仅体现了投资主体的专业化和专家化，更是表现出了投资主体的高度组织化。由于作为终极所有者的自然人难以胜任投资行为，而是委托专业的投资主体进行投资，自然就形成了终极出资权与资本经营权的分离。终极所有者将投资权也授托资本经营者，资本经营者受托进行投资的责任以及由这一责任所引起的其他受托责任。从事资本经营的主体最终都以公司的形式出现，终极所有者将投资权授托资本经营者，同时也必须将其所拥有的投入公司的财产委托经营者经营，经营者实际地占有、使用、处置和分配这些财产，也就使公司（或经营者）也享有了法人财产权，任何一个公司的经营者都必须以法人财产权为基础才能行使经营权。这样，两权分离就进一步拓展为终极出资权与资本经营权相分离，终极出资权与资产经营权相分离，以及伴随这两个分离而形成的终极出资权与法人财产权相分离，受托资本经营和资产经营的公司（或经营者）都以公司的形式对终极所有者授托经营的财产享有法人财产权［5-9］。

由于终极出资权与资本经营权相分离后，资本经营权主体受托进行投资，必须进一步将终极所有者投入公司的财产再投入到从事生产经营活动的公司，也就是授托资产经营者进行经营，由此就产生了以资本经营权为基础的法人所有权与资产经营权的分离，这一分离是以终极出资权与资产经营权相分离为前提的。只有当终极所有者愿意将经营权授托给资产经营者时，资本经营权主体才具有了向资产经营权主体进行授权的可能性。当资本经营权主体将终极所有者投入的财产再转投给资产经营权主体时，对这一财产的实际的占有、使用、处置和分配的权利也就授托给资产经营权主体，资产经营权主体也相应地拥有法人财产权。资本经营权主体受托进行专业化投资，终极所有者必然要根据自身的投资风险偏好选择资本经营权主体，资本经营权主体也会根据自身所承担的投资责任选择从事生产经营的主体，并进行有效的风险组合，以最终实现终极所有者的投资风险偏好。

资产经营权主体也就是从事生产经营活动的公司可以在其下设立分公司，分公司不是独立法人，但是分公司确实拥有某一特定方面的经营权利，如销售分公司拥有销售经营权。为了保证这种经营权的实现，分公司也必须要匹配相应的必不可少的资产。但由于分公司不是独立的法人，分公司不可能对这些资产享有法人财产权，但它却实际地占有、使用这些资产并以此为基础开展经营活动，分公司只是拥有经营权，在这种情况下意味着资产经营主体的法人所有权与分公司的部分资产经营权出现了某种程度的分离，分公司必须要对投入的资产的安全负责，并通过资产的经营实现收益目标。

通过上述分析可以从逻辑上发现，两权分离演进到今天形成了五层次分离：第一个层次是终极出资权与法人财产权的分离，只有赋予经营者法人财产权，资本经营者和资产经营者履行经营责任才具备了前提条件；第二个层次是终极出资权与资本经营权的分离，资本经营者获得了以法人财产权为基础的投资经营权；第三个层次是终极出资权与资产经营权的分离，资产经营者获得了以法人财产权为基础的生产经营权；第四个层次是终极所有者通过资本经营者将资本投给资产经营者时，产生了基于资本经营的法人财产权与资产经营权的分离，通过这种分离形成了投资公司与接受投资的公司或者母子公司的体系；第五个层次是基于资产经营的法人财产权与部分资产经营权的分离，通过这种分离形成了总分公司体系。通过两权五层次分离形成了出资者系列和经营者系列。正如图1所述，从左至右是出资者系列，从右至左是经营者系列。站在出资者的角度对各层的经营者而言形成经营者授权经营系列；站在出资者自身的立场，在授权经营的条件下必须要对经营者进行监管，出资者监管除了终极出资者的监管外，其他各层的监管也要通过授权进行，形成出资者授权监管系列。

二、授权经营：资本经营与资产经营

两权分离不仅是终极所有者将生产经营权授托专业化、专家化的经营者经营，从而形成终极出资权与资产经营权的分离；而且进一步发展为终极所有者将投资权授托专业化、专家化的经营者经营，从而形成终极出资权与资本经营权的分离。所以，终极所有者的财产授权经营包含了授权资本经营与授权资产经营两个方面。与此同时，资本经营者也要通过对外投资进而对资产经营者进行授权，资产经营者也可以通过对外投资进而对下一个资产经营者进行授权，这样就形成了授权经营体系。无论这一授权经营体系的链条有多长（从国际经验上看，大多数企业的情形是由母公司、子公司、孙公司、分公司组成的系列），都只是包含了对资本经营者和资产经营者的两种基本授权。资本经营者相对于终极所有者是受权经营的主体，而资产经营者相对于终极所有者或者资本经营者也是受权经营的主体。如果当资产经营者也发生对外投资行为时，他担当了资产经营者和资本经营者的双重功能。对于上一出资主体而言他是资产（资本）经营者，对于接受投资的公司而言他亦是出资者，而接受投资的公司则是资产经营者，这正是经营者系列形成的基础。无论从事资本经营的公司进行对外投资还是从事资产经营的公司进行对外投资，它们行使的都是资本经营的功能，而接受投资的公司都是行使资产经营的功能。从这个意义出发，授权经营体系主要是包括了资产经营和资本经营两种基本的经营授权。这两种经营授权最终地说都是取决于终极所有者，不仅授权的大小取决于终极所有者，而且授权的性质也取决于终极所有者。这里授权的性质根本上取决于终极所有者的所有权性质，终极所有者的所有权性质无非就是两种，国家所有和私人所有，私人所有者也可以说是自然人所有。因此，构建授权经营体系既要区分资本经营与资产经营的差别，从而决定了终极所有者进行授权的差别，也要研究终极所有者的所有制性质的差别，这种差别会进一步对资本经营者或资产经营者的授权产生影响。

资本经营与资产经营到底存在何种差异？从整体上说，资本经营主要是进行投资活动，而资产经营主要是进行生产经营活动。为了更加准确地了解这两种经营活动的本质差异，可以以资产负债表为基础进行分析。资产负债表的基本结构如图2所示。

资产负债表右方披露的是负债及所有者权益，实质上它是表达了投入资金主体与公司之间的社会经济关系，投入资金的主体是债权人，与公司就形成了债权债务关系；投入资金的主体是出资者，与公司之间就形成了股权关系。站在债权人和出资者的角度，就是要决定是否与公司之间形成这种社会经济关系，但就出资者而言，出资者所进行的经营活动就是要经营这种社会经济关系。那么出资者主要通过开展哪些经营活动与公司之间形成这种社会经济关系？出资者首先必须要投出资本，通过投出资本选择符合其预期投资风险偏好的公司；一旦投出资本后必须要监管资本的运用，确保预期投资目标的实现；如果投资目标偏离预期，就必须要调整资本结构或者更准确地讲是存量资本结构。所以，投出资本、监管资本的运用和存量资本结构调整是出资者基本的经营活动，也就是从事资本经营的主体的基本业务。进行资本经营的主体不仅通过投资要获取投资利润，而且要通过投资获取资本利得，特别是通过资本市场进行投资时，资本利得往往成为投资的主要收入来源。根据以上分析可以看出，资本经营就是为了谋求资本利得和利润最大化而经营资本关系，通过投出资本建立资本关系（与接受投资主体），通过监管资本的运用维护资本关系，通过存量资本结构的调整改变资本关系。

资产负债表的左边披露的是各种资产及其资产的结构关系，这种关系是一种自然的技术关系，也就是说多少流动资产与多少长期资产匹配更为有效，多少固定资产与多少原材料进行匹配才能生产出一定数量和质量的产品。所谓资产经营者就是要经营资产负债表中资产一方的资产，为了进行资产的经营必然要进行筹资，但这种筹资的意愿是否能够实现关键取决于筹资公司的风险状态与债权人、出资者的投资风险偏好是否一致。从这种分析出发，只有资产经营者所进行的资产经营符合债权人和出资者的意愿时，资产经营者才能获得相应的资金并进行资产的经营活动，资产的经营活动包括购买资产、使用资产并生产出新的资产、并通过新资产的销售获得利润。所以，资产经营是指资产经营者为了实现利润最大化，利用债权人和出资者投入的资金进行资产的购进、使用、生产和销售的活动。进行资产经营一定是以资产作为经营的对象，而资本经营则是以出资者与接受投资主体之间的关系作为经营的对象。正是这种对象的不同，其经营活动的业务形式也不相同，通过经营活动所要达成的目标也存在明显的差异。终极所有者在对资本经营者和资产经营者进行授权时，必须要根据这种差异分别对经营者确定相应的授托责任。

无论作为终极所有者的出资者还是经过授权成为资本经营者的出资者，他们与接受投资的公司之间的授权经营关系会由于投资的方式不同而存在差异：方式之一是间接投资，是指出资者通过证券市场购买公司发行的有价证券而进行投资的一种形式，也称为证券投资，与接受投资的公司形成股权关系的叫股票投资。进行股票投资一方面可以获取投资利润，另一方面更是可以获得资本利得。在间接股权投资的条件下，出资者一般不会干预接受投资公司的经营活动，而是主要着重于证券市场运营。间接股票投资主要通过证券市场的股票交易实现对接受投资公司的控制，一般称之为“用脚表决”，公司的经营者的经营权得到了充分授权。尽管如此，为了防止经营者背叛和逆向选择，通常会通过强化公司外部治理的方式对公司和经营者进行有效的约束。美国就是比较典型的这种模式，其外部治理包括了良好的法制环境和经营者征信体系，以及为出资者提供各种专业服务的专业化、专家化的中介组织，如猎头公司、注册会计师事务所、律师事务所、证券公司等。方式之二是直接投资，一般认为直接投资也分为两种类型，一是出资者直接通过出资设立公司，通过公司建成投产后聘用经营者进行经营。在这种类型下，设立的公司通常都有母公司，而设立的公司则成为子公司，母公司包括整个母子构成的集团公司都从事实体产业。由于母子公司都从事实体产业，产业属性也基本相似，为了保证所有的子公司的发展战略和经营活动与母公司能够协同一致，母公司通常会对子公司的经营活动进行直接的管控，特别是涉及母公司资本权益变动、战略方向调整、经营结构改变、收益分配的方案的制定等都会受到母公司的管控。作为母公司的出资者对子公司不仅管资本，而且会直接管资产，正是通过对子公司经营资产的行为的监管确保母子公司之间的战略方向的一致性和经营活动的协同性。在这种投资而设立子公司的情况下，子公司经营者所得到的经营授权相对较小，尤其是在母公司控股或者独资的条件下更是如此。通常，母公司作为从事实体产业的公司，在进行投资时为了充分地实现产业的供应链关系或者价值链关系也需要通过直接投资的方式实现对子公司的独资或者控股。在这种情况下，子公司的董事成员会主要由母公司委派，董事长由母公司任命。直接投资的第二种形式是对已经设立的公司直接购买其股份，也就是说这种股份的购买不是通过证券市场进行，而是与所投资公司的其他股东进行协商，从其手中购买股份。出资者以其购买股份的多少通过参与接受投资公司的股东大会行使自身的权利。在这种情形下，出资者有可能是机构，也可能是自然人，股权相对比较分散。无论怎样，他们都只能通过公司的股东大会行使出资者权利。在这样的公司会有一套完整的公司内部治理结构，股东大会、董事会与经理办公会之间会有比较明确的分权。相对而言，这类公司对经营者的授权相对比较充分，权、责、利边界也比较明确。总体而言，直接投资的主要特征是出资者对接受投资的公司大都拥有长久的利益，也就意味着直接投资者与接受投资的公司之间存在着长期的股权关系。由于股权关系持久稳定、利益长期，所以对接受投资的公司的经营施加的影响就会相对较大，管控就会相对较严。

就国有企业而言，国家作为出资者也会根据国有企业所担负的使命的不同，授予经营权的大小也会存在差异。因担负的使命不同，国有企业可以分为政策性垄断型企业、政策性混合型企业、商业性竞争型企业。政策性垄断型企业包括中储粮、中储棉、国家烟草等公司，这类公司负有国家使命，国家采取独资的形式，依照国家的政策在某一专门行业实行垄断经营，从事实体的生产经营活动。国家作为出资者对这类公司的母公司以及母公司对其子公司的经营授权都相对较小，类似于上面所说的直接投资中的第一种类型，国家作为终极所有者或者母公司作为出资者直接通过出资设立公司。政策性混合型企业主要是指享有一定的国家政策，同时也要面向市场进行经营的企业，这类企业包括自来水、热力、公交等各种公益类的公司，还包括与国家安全、军队装备等有关的各种国防和军工企业。一方面，这类企业会享有一定的国家政策，并依照国家政策从事特定行业的生产经营。另一方面，也面对市场，按照市场竞争规则开展生产经营，从而具有混合型特征。这类企业早期一般都是由国家直接出资而形成的，但经过公司化改造和市场化运营以后，国家终极所有者不再完全独资甚至控股，生产经营行为也主要开始面向市场。在这类企业的发展过程中，其母公司也开始通过收购兼的方式形成许多的子公司或者孙公司，以进一步延伸其产业链和拓展生产经营领域。依照国际经验，这类公司最终的发展趋势是要走向完全的市场化经营，对公益类的公司，其政策补贴不是补贴给公司，而是补贴给受益者，对国防和军工类的公司，国家对于所需要的产品以市场价由政府购买。这类公司中有的是直接投资建设而形成的公司，也有通过购买股份所形成的公司。其中，直接投资建设而形成的公司经过股份制改造或者上市后，一部分股份也被其他出资者所购买，所以这类公司类似于上述直接投资下通过购买已设立公司的股份而形成的公司，这类公司的经营授权会不断地扩大，并且主要通过构造内部的公司治理结构形成股东大会与董事会、董事会与高管层之间的科学合理的经营授权体系。商业性竞争型企业的改革目标就是要形成混合所有制的公司，不仅如此，这些公司的股份可以通过资本市场进行不断地流动和交易，国家作为终极所有者可以持有这些公司的股份，也可以退出这些公司的股份。作为进行资本经营的国有公司也可以持有这些公司的股份，或者退出这些公司的股份。其股权的运作主要是通过资本市场进行，无论在国家作为终极所有者层面，还是在代表国家进行投资的资本经营公司层面，作为出资者主要行使“管资本”的权利，而接受投资的公司则具有完整的资产经营的权利，或者说在这种类型下，对经营者的经营授权是最为充分的。

尽管在对经营者进行授权上存在上述差异，但一般而言经营者对出资者所承担的责任都会包括五个方面：（1）财产责任，就是要确保出资者投资公司的财产的安全，也叫资本保全责任；（2）经营责任，就是要运用出资者投入的财产或者资本开展资本经营和资产经营活动，实现资本增值；（3）法律责任，就是在进行资本经营和资产经营活动的过程中必须遵守国家的法律法规和公司章程的规定，合法合规、照章经营；（4）社会责任，一般意义上的社会责任是指公司要承担的高于自身目标的社会义务，公司在进行经营活动的过程中都会涉及各种社会利益和公共关系，公司要为此承担责任，目前在世界上，发达国家公司都会自愿或要求提供公司社会责任履行情况的报告；（5）会计责任，就是公司必须要对出资者授托的责任的履行情况提供财务报告，并且必须保证财务报告所披露的信息真实可靠。可以看出，无论资本经营者还是资产经营者都对出资者承担了相应的授权经营责任，为了履行这种责任，经营者也必须要获得相应的经营授权，也就是能够自主开展资本经营和资产经营活动的权利，这种权利又是以公司拥有法人所有权为基础的，经营者作为法定代表人能够实际地占有、使用、处置和分配公司的法人财产。对于分公司而言，由于不是独立法人，其责任和相应的授权就会更小，主要是就某一特定经营活动而不是全部经营活动进行授权，分公司也不享有法人财产权利。

三、授权监管：所有者监管与出资者监管

授权经营与授权监管是一个问题的两个方面，两权分离形成了所有者与经营者之间的委托受托经营关系，一方面，经营者受托经营；另一方面，所有者必然要对经营者履行受托责任的情况进行监管，特别是由于经营者存在背德行为和逆向选择行为的可能性的条件下，这种监管就变得不可缺少。正如前面所说，两权分离不断演进，深化为两权五层次分离，既形成了经营者系列，包括资本经营者和资产经营者，也形成了出资者系列，包括终极出资者与中间出资者，由于终极出资者与中间出资者在性质上存在差异，其授权监管的形式也存在不同。

按照民法和公司法的基本原理，所有者与出资者的权利范围并不相同。从公司法的视角，出资者享有对所投资的公司的经营者的选择权、重大决策权和收益权。出资者通过出资，投入到公司的财产转化为法人财产，法人或经营者享有对这些财产的占有、使用、处置和分配的权利，而出资者不再对法人财产享有任意的支配权。从民法的视角，所有者可以任意支配其所有物，并享有因这种支配权而产生的各种权利，这种权利之一就是所有者可以将其所有物以出资的形式投入到公司，这时所有者就成了出资者。也就是说，所有者能够成为出资者并享有出资者的权利是其作为所有者行使对所有物支配权的一种实现方式。一旦所有者对公司进行投资而成为出资者，就只对所投资的财产享有股权，而不是所有权。原因在于，各个所有者作为出资者投入公司的财产是以整体的形式而存在，不再可能分割为各个所有者的所有物。并且，所有者的财产一旦投入公司，通过经营活动后也不再具有原财产的实物属性。所有者作为出资者，只能根据其投入公司的财产价值占整个公司全部财产价值的比重确定其股权比重。无论是国家所有者还是自然人所有者，以所有权为基础对公司进行投资后，所有权就转化成公司法意义上的股权，国家和自然人在身份上就由财产所有者转变成公司的出资者，并且是终极出资者。终极出资者首先是因为他是投入公司财产的实际的所有者，而且从出资者系列看，他也是最终的出资者。所有者在其权利的行使上，既可以自己进行也可以按照自己的意志授权他人进行，在法律上对其所有物的行权范围具有广泛性。而出资者权利在法律规定的范围内是有限的，出资者只能按照投资所形成的股份额享有权利，这种权利受《公司法》的规定所限制［10］。

与自然人不同，国家作为所有者是以抽象的概念而存在，实际地行使所有权权利必须要由国家机关进行，在我国是由国务院行使这一权利的，国务院为了行使对国有企业的监管权设立了国有资产监管的专门机构国资委。国资委不仅行使国有企业中的国有财产的所有权，而且也通过出资行使对所投资企业的出资权抑或股权。两者的不同是，国资委对所有企业中的国有财产行使所有权，就必须要对所有这些国有财产的安全负责，它包含了两个方面的含义，一是国有财产的安全是指所有权意义上的安全，要求国有财产的财产权属不能被任意改变，任何实际的财产占有、使用、处置和分配的主体不得将国有财产转化为其他主体的财产；二是国有财产的安全是指价值意义上的安全，尽管国有财产的自然属性各不相同，但是在市场经济条件下，所有的财产都可以用价值衡量，国有财产的安全就表现为这些财产的价值不能遭受损失。与国资委作为所有者的代表要保证国有财产的安全不同，国资委作为出资者对所投资企业行使出资者权利，就必须要对接受投资的企业进行监管，确保所投入的国有资本能够实现保值增值的目标，这一目标显然与经营者的经营活动密切相关，只有通过经营者的经营，国有资本才产生了保值增值的必要。只有所有权才是行使出资权的前提，而出资权的有效行使为所有权权利的实现提供基础。国资委作为国有资产监管机构行使所有者代表的职能，意味着他享有对所监管的国有资产的占有、使用、处分和收益的权利，这是就企业中所有国有资产的整体而言的。国资委之所以享有这一权利，是国家作为财产所有者而赋予的权利，而国资委则是这种权利的受托者，他们之间形成了委托受托监管关系，这种监管称之为所有者监管。内涵就是国资委受托国家（也可以说是受托全体人民）对所有企业的全部国有资产进行监管，确保国有资产的安全。对于国有全资的企业不存在出资权的问题，因为整个企业都是国家所有，不会产生因出资而形成的股权以及股权权利的大小问题。国资委受托于国家对其进行直接监管，是以所有者监管为基础的，这类企业包括中储粮、中储棉等。对于非全资的公司制企业，一方面，只有经过国资委以其代行所有权的财产出资到某一公司，才能成为这一公司的出资者；另一方面，作为出资者，也必须要通过公司的股东大会才能行使出资者权利，这种行权方式称之为出资者监管。尽管国资委作为国家所有者的代表必然要行使所有者权利，但国资委未必也一定行使相应的出资者权利。原因在于出资者要进行投资，而在发达的市场经济条件下，投资是一种具有高度专业化和市场化的行为，除了对政策性垄断型企业进行国家直接投资外，其他类型的投资都必须要按照市场规律进行运作，在这种条件下，国资委未必适合担当此任。正因为这样，对于国家出资者的投资行为就出现了直接授权和间接授权两种形式，直接授权就是由国家或者国务院直接授权作为专业化和专家化的市场主体投资公司代表国家对出资的公司进行投资；间接授权则是由国家或者国务院授权国资委对投资的公司出资，投资公司再通过市场按照市场法则对公司进行投资。无论直接授权还是间接授权，作为出资者将自己的财产投入某一公司形成股权，意味着任何一个出资者都不是公司的唯一的出资者，因而任何一个出资者都不能单独地对整个公司行使出资者权利。而是要通过公司所形成的股东大会对经营者包括董事会和经理办公会行使出资者权利。即便是国家或者国资委作为某一公司的出资者，也不可以对这一公司直接行使出资者权利，而是要通过参与股东大会并按照股东大会的议事规则行使出资者权利，这是与国家直接投资所形成的企业在行使权利上所形成的重大差别。

实际上，在世界各国的国有企业的形成过程中，都存在直接授权和间接授权的两种形式。在世界各国中，国家作为所有者对国有企业的监管模式主要分为三类：一是国营企业，就是对关系国计民生、基础设施建设、公共产品提供的企业，由政府直接投资，直接经营管理，即国有国营。政府相关部门依法直接对国营企业进行管理。这类似于我国由政府直接投资所形成的国有企业。二是国办企业，这类企业是按照特殊法律设立，产权国家所有，政府不直接管理，而是按照特殊法律采用特殊方式由国家进行控制。国办企业一般采用政府出租或授权给私人经营，或者系统承包制就是主承包商代表国家发包，国家只控制主承包商，接受承包的企业自主经营，或者计划合同制就是政府与国有企业签订计划合同，并通过对企业计划合同执行情况跟踪监督。国办企业具有间接授权的特征，国家授权给政府，政府则委托市场化的企业按市场规律进行经营。三是国有公司，就是完全按照公司法设立并经营的国有企业，国家持有一定比例股份，企业依法进行市场化运作，即国家参股、市场运营。国家持股是通过国有控股公司出资进行的，国有控股公司作为国家出资者的代表，参与股东大会，任免董事会成员，并通过参与董事会等控制公司发展方向和经营方针，控股公司不干预公司日常经营。国有公司具有直接授权的特征，国家授权给国有控股公司，国有控股公司作为国家出资者的代表，按照市场规律进行投资，对接受投资的企业享有股权，而接受投资的企业则完全按照市场规律进行经营。

与国家作为所有者不同，在形式上，自然人都可以行使所有者权利。但是，从实质上看，自然人可能由于种种原因，特别是行为能力的原因，而无法行使所有者权利。在这种情形下，自然人作为所有者就可能按照自己的意志授权他人代行所有者权利，受托者必然要对所有者的财产的安全进行监管，从而形成了所有者监管。在西方的实践中，许多的自然人对自己的财产也包括投入到企业的财产，采取了委托律师、银行家等组成的团队托管财产的方式，这种方式也称之为“信托方式”，信托人实质上是代行了自然人的所有权权利，并凭借这种权利对使用财产的主体进行所有者监管。此外，还有很多的基金也采用了信托的方式，信托人实质上代行的是所有者权利。一旦自然人将自身所拥有的财产投入到公司中去，自然人作为所有者又变成了出资者，出资者必须要通过市场将其财产以投资的形式投入到某一个公司，而这一行为具有高度的专家化和专业化。自然人由于其专业能力所限无法行使出资者的权利，必须要委托高度专业化和组织化的投资公司代为其进行出资，投资公司就成为自然人这一终极出资者的代表，专门进行投资活动。

不难看出，国家和自然人都会委托专门的主体代行所有者权利和出资者权利，这两个主体可以合二为一，也可以分别授权。所有者为了保护自身财产的安全，出资者为了实现资本保值增值的目标，都必然要进行监管，从而形成了所有者监管和出资者监管。自然人作为所有者可以自身或者委托进行所有者监管和出资者监管，而国家作为所有者则必须进行委托从而形成授权监管。实际上，由于监管具有高度的专业性，自然人授权监管也成为一种趋势。不仅如此，受托行使所有者权利（国资委）和出资者权利（投资公司、还包括基金管理公司、财务公司、资产运营公司、信托公司等）的主体实现了专业化和专家化。伴随这种专业化和专家化的过程，与监管有关的一些职能也被分离出来，授权专门的主体担当相应的职责，这些主体具有了专家化、专业化、中介化和公司化的特征。在市场经济的发展过程中所形成的律师事务所、注册会计师事务所、猎头公司和证券公司等等，无不都是这种分离的结果，它们都是为所有者或者出资者提供相应的监管服务。

在出资者系列中，出资者包括终极出资者和中间出资者，出资者基本的行为包括投出资本、监管资本的运用、进行存量资本结构的调整和参与收益的分配。终极出资者只是行使出资者的职能，而中间出资者则与此不同，任何一个中间出资者相对于其投出资本的公司是出资者，但相对于投入资本的主体则是经营者，中间出资者具有双重角色。如果中间出资者只是受托进行投资，就是资本经营者；如果中间出资者本身要从事生产经营活动，同时也进行对外投资，它既是资产经营者，也是资本经营者。国有资产授权经营体系从经营者的角度是授权经营体系，从出资者的角度则是授权监管体系，两者密不可分。通过上面的分析可以看出，这个授权体系的基本结构是，国家作为国有财产的所有权主体，授权国务院（也就是国务院所属的国有资产监督管理委员会）充当国家财产所有者的代表，两者之间形成的不是委托受托经营关系，而是委托受托财产所有者的代表的关系，履行的是所有者监管职能；在间接授权的条件下，国资委不仅履行所有者监管的职能，同时也履行出资者监管的职能，对接受出资的投资公司通过参与股东大会进行监管。在直接授权的条件下，投资公司履行出资者监管的职能，而国资委履行所有者监管的职能，投资公司通过参与接受投资的公司的股东大会行使出资者监管的职能；投资公司本身也是资本经营者，接受国家或者国资委的委托受托进行资本经营；投资公司投资所形成的国有企业接受投资公司的委托受托进行资产经营；而资产经营公司对于其所属的分公司也授托其进行部分资产经营，同时也对分公司进行监管。无论所有者监管还是出资者监管都会委托专业化、专家化、市场化的中介组织。这样，既形成了国有资产授权经营体系，也形成了国有资产授权监管体系。

［1］郝云宏.对我国国有资本经营管理体制基本框架的思考［J］.财经研究，2000（4）：23-29.

［2］柳学信.国有资本的公司化运营及其监管体系催生［J］.改革，2015（2）：23-33.

［3］钱鹤群.国有企业改革英国模式的启示［J］.信阳师范学院学报：哲学社会科学版，2016（2）：33-37.

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［10］王鸿.新的制度解释：国有资产管理体系的框架安排［J］.审计研究，2006（4）：27-33.

Theory and Framework on Authorized Operation System for State-owned Assets

XIE Zhihua
（State-owned Assets Management Synergy Innovation Centre，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China）

This paper elaborates that the operation of state-owned assets must adopt the separation of ownership and management，and five levels of the separation of ownership and management has come into being in the change process，which forms the manager series and stakeholder series.Manager series include capital manager，asset manager and partial asset manager.Stakeholder series compose of ultimate investor and middle investor，in which ultimate investor is the country and also the owner of state-owned assets at the same time.The managers at each level are all authorized by stakeholders to implement the operation.The stakeholders at each level regulate managers，the regulation of which is also authorized，i.e.the owners authorize the stakeholders and the upper stakeholder authorizes the lower stakeholder to carry out the regulation.Authorized operation and authorized regulation are the two aspects in the separation of ownership and management.Authorized operation requires authorized regulation，otherwise it is impossible for the separation of ownership and management.The difference in the nature of stakeholders and the way of stakeholders'investment will influence the specific contents and ways in authorized regulation and authorized operation.In the case of indirect investment，managers are more authorized，mainly by external regulation.In the case of directly establishing a company，managers are less authorized with a relatively high degree of direct regulation by stakeholders.In the case of directly purchasing company equity，managers are authorized and regulated by stakeholders to a degree just between the above-stated two cases.For the state-owned assets，managers are authorized in policy-based monopolistic state-owned enterprises（SOEs）similar to the case of directly establishing a company，in policy-based mixed SOEs similar to the case of directly purchasing the company equity，and in commercial competitive SOEs similar to the case of indirect investment.

state-owned assets；authorized operation system；authorized regulatory system；ownership regulation；stakeholder regulation

F123.7；F276.1

A

1009--6116（2016）04--0004--10

10.16299/j.1009-6116.2016.04.002

（本文责编王沈南）

2016--06--06

国家社会科学基金重点项目“国有资本授权关系及实现模式研究”（14AJY005）；国家社会科学基金重大项目“国家治理视角下国有资本经营预算制度研究”（14ZDA027）；北京工商大学国有资产管理协同创新中心项目（GZ20130801）。

谢志华（1959—），男，湖南益阳人，北京工商大学副校长、国有资产管理协同创新中心主任，教授，博士生导师，研究方向：财务与会计理论。