公共财政在光伏项目应用中的引导作用——国内外相关政策梳理

李世杰，郝琳琳，李广明（河北软件职业技术学院，河北 保定 071002）

公共财政在光伏项目应用中的引导作用
——国内外相关政策梳理

李世杰，郝琳琳，李广明
（河北软件职业技术学院，河北 保定 071002）

光伏发电项目的发展过程中，需要政府采取积极的财政政策进行支持和引导，探索光伏发电项目的推广与应用中政府应起到的作用，通过梳理国内外公共财政对新能源的引导路径，尽快制定和完善符合我国国情的光伏电站项目的公共财政支持体系并出台相关配套的财税政策，以鼓励光伏电站项目的发展，更好地培育与开拓国内光伏产品的应用市场。

光伏发电；公共财政引导；财税政策

能源短缺和环境污染是人类长期面临的两大难题，开发以太阳能、风能、生物质能等可再生能源为主的新能源，发展低碳经济，是解决这两大难题的重要途径。但是由于新能源开发初期的高成本、高价格，在应用领域很难与传统能源抗衡，如果没有公共财政给予足够的支持，新能源产业则难以启动。从世界的经验看，在光伏发电项目的发展初期，需要政府大量的直接投入才能推动光伏项目的产业化发展。而详实、公开而稳定的财政支持政策有助于坚定资本投向光伏发电领域的信心，从而进一步扩大投资规模。市场容量的扩大，有助于使太阳能价格下降到可承受水平，最终实现光伏项目的商业化运营。

一、光伏电站应用情况

在哥本哈根会议上，我国政府对单位国内生产总值的二氧化碳排放量做出减排承诺，承诺到2020年排放量比2005年下降40%～50%。这就意味着社会经济发展过程中的能源消费结构需要作出转变，要提高能源消费中可再生能源所占比例，在2020年实现非化石能源消费占一次能源消费量的15%。

国务院《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出，到2020年，光伏装机达到1亿千瓦左右①国务院.能源发展战略行动计划（2014-2020年）［EB/OL］.（2012-12-19）［2016-04-01］.http：//www.xinhuanet. com/energy/zt/nyxgc/16.htm.。在光伏发电的应用方面，扩大屋顶分布式光伏发电应用规模，大力推广与建筑结合的光伏发电，加快发展建筑一体化太阳能应用，提高分布式利用规模，立足就地消纳建设大型光伏电站，积极开展太阳能热发电示范。

据国家能源局公布的数据显示，2014年我国光伏发电累计并网装机容量2 805万千瓦，2015年计划装机量1 780万千瓦，以2020年光伏装机达到1亿千瓦的目标进行测算，未来几年中还需并网装机5 415万千瓦，平均来算，2016～2020年年均新增光伏发电装机容量1 000万千瓦左右。届时光伏发电与电网销售电价接近，相当于太阳能电价从每度9毛多降到每度六七毛钱。光伏发电装机容量的迅速增长、光伏电价的调整以及光伏项目的商业化运营，需要政府制定详实、公开、稳定的公共财政支持政策，以稳定投资者信心。

在新能源的应用中，需要结合中国国情实际以及可再生能源规划，考察可再生能源发展环境和突出矛盾，跳出单纯促进可再生能源发展本身，从更宽广的视野分析我国可再生能源可持续发展环境，这样才能找到内外部影响因素，发现突出问题和矛盾。为此，笔者对可再生能源发展过程中相关的政策进行了梳理。

二、国内外光伏发电政策梳理

（一）国际通行做法梳理

国际上对太阳能发电的政策一般主要有上网电价政策、净计量电价政策、可再生能源配额制、安装补贴、贷款优惠、税收优惠等政策。

（1）上网电价政策。上网电价政策是指政府强制规定电网运营商按政府事先确定的电价（一般高于市场电价）收购太阳能光伏系统所发电力的政策，光伏上网电价高于市场电价部分所产生的费用一般由全网消费者平摊，实施过程中给予安装者市场光伏上网电价缓慢下调的预期，明确光伏系统补贴的期限。上网电价为光伏发电系统的投资回报提供了保障，有力地保护了人们安装光伏发电系统的积极性。

实施上网电价政策的国家主要有德国、美国等。德国政府在1990年制定了“1 000户太阳电池屋顶计划”，规定光伏发电上网电价为0.5～0.6欧元/kW·h，为传统电价的5倍左右，该项政策极大地促进了德国光伏发电的发展，并使德国成为继日本之后光伏发电发展最快的国家。1998年德国政府进一步提出“10万屋顶计划”，鼓励居民在自家屋顶上安装太阳能光伏发电系统，由政府强制命令电网公司出资收购光伏系统所发电量，这一政策使得居民对安装太阳能的收益产生了合理的预期，激发了居民的安装热情，刺激了德国的装机量，同时也带动了世界光伏市场的发展。政府强制电力公司收购光伏发电的资金由社会进行分摊，分摊之后使得居民消费电价稍有上涨，但是涨幅不高。2000年德国开始实施上网电价法，规定上网电价为0.99马克/kW·h。2004年德国实施了《新（修改）可再生能源法》，通过上网电价法以法规形式把市场经济引入到可再生能源的发展中，给予太阳能光伏发电项目年限为20年的0.624～0.457欧元/kW·h补贴，使上网电价更加符合各种不同电站的实际成本和投资者的利益。这一措施使得2005年德国光伏发电系统的安装量猛增，占到了世界市场的47.86%，并带动了欧洲光伏市场的发展。2006年美国加州政府投入30亿美元支持光伏产业的发展，实施50美分的固定上网电价，并提出电价每年降低20%等支持性措施，该政策极大地推动了美国光伏发电的产业化。

（2）净计量电价政策。净计量电价政策类似于上网电价政策，是指政府强制规定电力公司按高于市场一般电价的收购价购买光伏系统产生的超过安装用户自用部分的电量（超出自用部分电量并入到公用电网），费用由全网消费者根据用电量来分摊。

实施净计量电价政策的国家主要是日本。日本于1992年启动“新阳光计划”，并颁布了新的净电计量法，要求电力部门购买光伏电量，并给予补贴。美国于1997年实施“百万太阳能屋顶”计划，计划到2010年安装100万套太阳能屋顶，每个光伏屋顶建设3～5kW的光伏并网发电系统，居民需安装太阳能，在有太阳时家庭向电网供电，无太阳时电网向家庭供电，每月缴纳“净电费”，该项政策将美国光伏发电建筑一体化推向高潮。

（3）可再生能源配额制。可再生能源配额制是指一个国家或一个地区的政府用法律的形式对可再生能源发电的市场份额做出的强制性规定。配额制针对的是供电企业或电力零售商。配额义务人可以自己进行清洁电力生产，也可以通过购买可再生能源证书的方式完成配额。因此，在启动配额制之前，必须完成符合条件的能源生产商资格认证工作，并建立可再生能源证书交易中介机构，还要确定相关管理机构及其职能。

实行配额制的国家主要有美国、荷兰、英国等国家。美国1998年提出综合电力竞争条例，设立了可再生能源信用证，信用证的价格为1.5美分/ kW·h，通过信用证的交易提高配额制度的灵活性和效率。荷兰政府规定电力公司到2000年必需有3%的电量来自可再生能源，如果届时达不到该比例，政府将给于惩罚，此举促进了电力公司参与光伏屋顶计划，收购可再生能源发出的电力。2002年英国实施了《新可再生能源公约》，要求供电公司必须购买一定比例的再生能源电力，同时建立了可再生能源交易制度和市场。丹麦于1999年，澳大利亚于2000年也陆续推出了类似的绿色配额制度，推动可再生能源迅猛发展。

（4）安装补贴。安装补贴是针对光伏系统安装者的补贴。既可以按安装系统容量进行补贴，也可以按总的安装成本进行补贴。

给予安装补贴政策的国家主要有日本和美国。日本政府规定居民安装太阳能发电设备所需投资由政府补贴50%，太阳能所发的电并入电网时政府以高于市场价收购，也相当于进行补贴。1996年美国加州创立5.4亿美元的公共收益基金，为具有安装能力的太阳能系统提供3美元/瓦的资金补贴，并规定每半年折扣水平下降20美分/瓦。补贴政策对并网光伏市场的高速增长起到了非常重要的推动作用。

（5）贷款优惠和税收优惠。贷款优惠是针对光伏系统安装者给予一定的贷款优惠，税收优惠是针对光伏系统安装者给予税收优惠。贷款优惠和税收优惠都间接地降低了光伏安装者的安装成本，推动了太阳能发电设备的安装。

实施贷款优惠政策的国家主要是德国和美国。德国政府对安装太阳能发电设备实行10年期的零贷款利率及贷款贴息，补贴总计11亿马克。而2000年德国在《可再生能源优先法》中明确了分类电价制度，使得固定电价实际上成为项目融资的担保，促进中小企业的项目融资。2008年的金融危机过后，美国能源部为太阳能光伏产业相关企业提供了5.35亿美元贷款担保。贷款优惠、担保等政策为光伏市场的稳定发展提供了有力保障。

实施税收优惠的国家主要有美国、德国。美国在1992年开始实施《能源政策法》，规定对属于州或者市政府所有或者非盈利性的电力公司，在1993年10月1日到2003年12月30日期间建设的可再生能源系统，给其为期10年的1.5美分每度电的税金减免；2004年抵税的优惠额度提高到1.8美分每度电。2005年提出《能源政策法》修正案，对居民应用的太阳能光伏系统，两年内予以30%的税收抵扣，但是2千美元封顶；用于商业用途的太阳能光伏系统，两年内予以30%的税收抵扣，之后变为10%。在2008年再次修正法案，取消了此前对居民应用光伏项目2千美元的减税上限；商业用途的太阳能光伏项目投资税的减免延长8年，对于住宅应用的太阳能光伏项目投资税的减免延长2年。德国税收优惠主要有税收减免和抵免。商用的光伏系统可以免19%的增值税，从事太阳能光伏设备制造与系统生产的企业，其投资额的27.5%～12.5%能够作为税收抵免。税收抵免实际上是降低了光伏业主的投资成本，提高了光伏投资的实际效益。

综合国际通行做法可以看出，在促进光伏发电的应用上，各国政策选取的侧重点并不完全相同，这些政策的主要作用在于通过补贴和优惠政策降低安装成本，促进投资者的投资热情；强制电网收购可再生能源和可再生能源配额制，促进电网对新能源的关注和投资，开拓新能源市场；上网电价政策有助于投资者形成对收益的稳定预期。在政策的执行过程中，德国的上网电价、美国的补贴政策等都有一个政策的调整过程，上网电价和补贴并不是固定的，而是随着市场的发展，存在一定的递减性，从而使得政策与市场相协调。

（二）国内相关政策梳理

我国中央政府出台的光伏需求激励政策有上网标杆电价、光伏电站特许权招标、“金太阳”示范工程和光电建筑应用示范工程，主要涉及上网电价政策和安装补贴政策。

（1）2009年7月，国家财政部、科技部和国家能源局首次联合推出“金太阳”示范工程，重点扶持用电侧并网光伏项目，对并网光伏发电项目，原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助；其中偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助，并提出并网光伏发电项目的业主单位总资产应不少于1亿元，项目资本金不低于总投资的30%。要求独立光伏发电项目的业主单位，具有保障项目长期运行的能力①国务院.关于实施金太阳示范工程的通知［EB/OL］. （2009-07-21）［2016-5-10］.http：//www.gov.cn/zwgk/2009-07/21/content_1370811.htm.。在“金太阳”示范工程推动下，列入示范工程的项目得到了大量的补贴，促进了光伏发电系统的安装和普及。但是在实施过程中也出现了补贴利用情况和使用效率失控的问题，同时由于未能制定可执行的上网电价政策与之配套，而且非示范工程的项目未能够纳入补贴范围，补贴政策在一定程度上未能充分调动投资者投资热情，整体的补贴范围较窄。

（2）2011年发改委发出《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，对非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价，制定全国统一的太阳能光伏发电标杆上网电价。2011年7月1日以前核准建设、2011年12月31日建成投产的太阳能光伏发电项目上网电价统一核定为每千瓦时1.15元；2011年7月1日及以后核准的及2011年12月31日以后建成投产的太阳能光伏发电项目，除西藏外，上网电价均按每千瓦时1元执行；通过特许权招标确定业主的太阳能光伏发电项目，其上网电价按中标价格执行，中标价格不得高于太阳能光伏发电标杆电价；对享受中央财政资金补贴的太阳能光伏发电项目，其上网电量按当地脱硫燃煤机组标杆上网电价执行。通知也规定了太阳能光伏发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，仍按《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格〔2006〕7号）有关规定，通过全国征收的可再生能源电价附加解决①国家发展改革委员会.关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知［EB/OL］.（2011-08-01）［2016-04-20］. http：//www.nea.gov.cn/2011-08/01/c_131097437.htm.2011.8. 1/2015.12.30.。该政策推出后，促进了非招标太阳能光伏发电项目的应用。由于2011年前后补贴电价的差异，造成很多企业赶在2011年底前完成光伏发电项目投资，以取得较高的电价补贴，客观上促进了光伏项目的推广。此项政策明确了上网电价高于一般电价的部分实施全网分摊，通过可再生能源电价附加解决，但是由于对光伏发电项目的发展缺乏长期的规划，造成可再生能源电价附加几经调整后仍不能够提供满足光伏发电项目发展所需的补贴，补贴的不足影响了政策的实施效果。该政策实施后，我国并行存在非招标上网电价、特许权招标电价以及示范项目电价等不同的太阳能发电项目电价，给光伏发电项目的监管带来一定困难。非招标电网电价采取一刀切的统一电价，没有充分考虑发电成本的差异，且未能对未来技术进步可能带来的成本降低做出估计，并形成有效的电价调整机制。

（3）2013年国务院出台《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》提出，2013-2015年，年均新增光伏发电装机容量1 000万千瓦左右，到2015年光伏发电总装机容量达到3 500万千瓦以上。根据光伏发电成本变化等因素，合理调减光伏电站上网电价和分布式光伏发电补贴标准。上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。根据光伏发电发展需要，调整可再生能源电价附加征收标准，扩大可再生能源发展基金规模。光伏发电规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。完善补贴资金支付方式和程序，对光伏电站，由电网企业按照国家规定或招标确定的光伏发电上网电价与发电企业按月全额结算；对分布式光伏发电，建立由电网企业按月转付补贴资金的制度。中央财政按季度向电网企业预拨补贴资金，确保补贴资金及时足额到位。鼓励各级地方政府利用财政资金支持光伏发电应用②国务院.国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见［EB/OL］.（2013-07-15）［2016-04-20］.http：//www.gov. cn/zwgk/2013-07/15/content_2447814.htm.。政策实施后，我国光伏发电装机量迅速增长，截至2013年底，全国累计并网运行光伏发电装机容量1 942万千瓦，其中光伏电站1 632万千瓦，分布式光伏310万千瓦，全年累计发电量90亿千瓦时。2013年新增光伏发电装机容量1 292万千瓦，其中光伏电站1 212万千瓦，分布式光伏80万千瓦③国家能源局.2013年光伏发电统计数据［EB/OL］. （2014-04-28）［2016-04-20］.http：//www.nea.gov.cn/2014-04/28/c_133296165.htm.。2013年政策明确了光伏发电项目的发展目标和补贴的支付方法，并从理论上对上网电价补贴的期限和电价合理调减做出了探索，但是未能明确电价的调减程度，以使投资者对未来收益产生稳定预期。

（4）2013年发改委出台了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，通知明确，对光伏电站实行分区域的标杆上网电价政策。根据各地太阳能资源条件和建设成本，将全国分为三类资源区，分别执行每千瓦时0.9元、0.95元、1元的电价标准。对分布式光伏发电项目，实行按照发电量进行电价补贴的政策，电价补贴标准为每千瓦时0.42元。分区标杆上网电价政策适用于2013年9月1日后备案（核准），以及9月1日前备案（核准）但于2014年1月1日及以后投运的光伏电站项目；电价补贴标准适用于除享受中央财政投资补贴之外的分布式光伏发电项目。标杆上网电价和电价补贴标准的执行期限原则上为20年。国家将根据光伏发电规模、成本等变化，逐步调减电价和补贴标准，以促进科技进步，提高光伏发电市场竞争力④发改委.关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知［EB/OL］.（2013-08-30）［2016-04-22］.http：// www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201308/t20130830_556000.html.。通知对光伏电站和分布式发电项目实行不同的补贴政策，光伏电站实行差异化的上网电价，分布式的实施电价补贴。政策保留了逐步调整电价和补贴的权利，但是没有细化调整电价和补贴的具体阶段性指标，未能给投资者以在何时将调减多少的明确预期，政策对降低发电成本，促进科技进步没有形成指令性的约束。

（5）2014年国务院发布的《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》中指出，到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨左右标准煤，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费比重控制在62%以内。到2020年，光伏装机达到1亿千瓦左右，光伏发电与电网销售电价相当①国务院.能源发展战略行动计划2014-2020年［EB/ OL］.（2012-12-19）［2016-04-22］.http：//www.xinhuanet. com/energy/zt/nyxgc/16.htm.。这一计划明确了2020年光伏装机量目标，提出保持光伏发电与电网销售电价相当，对光伏发电企业的光伏发电的形成做出了较为明确的约束。

（6）2015年国家能源局下达的《2015年光伏发电项目实施方案的通知》指出，2015年全国新增光伏电站1 780万千瓦，各地区新开工的集中式和分布式光伏电站规模不得超过下达的新增计划，规模内的项目具备享受国家可再生能源基金补贴的资格②国家能源局.2015年光伏发电项目实施方案的通知［EB/OL］.（2015-03-18）［2016-04-12］.http：//solar.ofweek. com/2015-03/ART-260006-8480-28940935.html.。这一政策标志着国家在光伏电站项目的建设上加强监管，进入有序化发展阶段，规定在光伏发电建设规模上会综合考虑资源条件、发展基础、电网消纳能力、配套政策措施等因素，只有规模内的项目才能享受可再生能源基金补贴。

近年来，政府出台的促进光伏发电项目发展的政策在探索和实施过程中不断进行调整，逐渐趋于规范合理（见表1），对促进光伏产业健康发展具有重要意义。

（三）公共财政的引导作用

当前光伏发电的主要问题是光伏发电设备制造产能与国内光伏电站项目的建设不匹配，设备产量大而市场有限；光伏电站项目的建设中投资与收益不匹配，投资较大但是收益相对较低；光伏电站建成后的发电量与电网对新能源的吸纳电量不匹配，技术性难题造成现有电网对新能源电力吸纳能力有限。要解决这些难题，需要政府的积极干预。

在投资方面，由于光伏发电项目在建设初期需要的投资金额较大，项目回收期较长，项目投资收益不确定，单从市场角度，很难吸引追逐利益最大化的企业和个人对光伏项目进行投入，需要政府从补贴、税收抵免、低息贷款等方面提供有利条件，引导公众投资光伏发电项目，以打开新能源的应用市场，促进光伏发电设备产能的消化，实现新能源设备产销的良性循环。

表1　我国促进光伏发电项目的政策梳理

在运营方面，由于现阶段光伏电价仍然高于正常的电网电价，光伏发电项目要想实现经济效益，国家必须从上网电价上予以补贴，国家的上网电价政策提出对新能源发电成本高于火电上网电价部分进行补贴，从降低投资收益、提高投资回报入手给投资者以信心，吸引投资者的资金投入。在实施过程中，2013年之后的政策注重通过逐步降低上网电价补贴，促使光伏企业注重提高技术水平降低成本。政府部门通过补贴政策的实施，解决光伏发电项目投资和收益的矛盾，在对收益有合理预期的前提下，促进新能源的应用，同时在应用中促进新能源的研发和生产，推进新能源的技术革新。

新能源发电在接入现有电网时存在技术性难题，造成项目建成后并入电网的困难，如若不能并网，太阳能项目将难以取得国家补贴。技术性问题造成电力部门消纳新能源电力有限，解决技术性问题需要资金和政策支持，由于现有补贴政策多集中于对光伏发电项目的投资者，而对电力部门政策较少，影响了电力部门新能源应用的积极性。如果不能有效解决这些技术性难题及出台国家统一的技术标准，势必会对现有电网的稳定性造成冲击，需要政府部门在提高现有电网对新能源的吸纳能力，提高能源利用效率，完善新能源研发、制造、并网等环节的国家技术标准等方面采取税收优惠、补贴投入等引导性手段，引导光伏投资者和电力部门积极关注新能源并网问题，形成统一的国家技术标准，促进新能源的应用，形成研发、生产和利用互相促进的良性循环。

三、其他相关政策梳理

（一）可再生能源电力附加费的调整历程

2012年，财政部、国家能源局曾联合对全国可再生能源电价附加费的分配情况进行摸底，结果显示，截至2011年底，我国可再生能源电价补贴资金缺口高达107亿元。

目前，我国可再生能源补贴的资金来源为全国征收的可再生能源电价附加费，始征于2006年，当时的标准是每度电2厘钱。此后，国家发展改革委于2009年11月、2012年初、2013年9月三次上调征收标准，当前的标准是每度电1.5分钱。

除了2012年之前的107亿元补贴资金缺口，2012年度、2013年度我国可再生能源补贴缺口分别为20亿元和50亿元左右，而在2014年补贴资金略有盈余的前提下，预计2014年底全国补贴资金缺口累计仍将超过140亿元。2015年9月25日起，将除居民生活和农业生产用电之外的其他用电可再生能源电价附加标准由每千瓦时0.8分钱提高到1.5分钱；将燃煤发电企业脱硝电价补偿标准由每千瓦时0.8分钱提高到1分钱；对烟尘排放浓度低于30毫克/立方米（重点地区20毫克/立方米）的燃煤发电企业实行每千瓦时0.2分钱的电价补偿①发改委.9月25日起提高可再生能源电价［EB/OL］. （2013-08-30）［2016-04-20］.http：//money.163.com/13/ 0830/16/97HPGKPP002524SO.html.。根据测算，我国2015年预计发电量将达6.4万亿千瓦时，可再生能源电价附加标准由每千瓦时0.8分钱提高到1.5分钱后，若按标准征收到位，我国“十二五”期间可再生能源发电补贴每年所需金额将得到基本保证。

可再生能源补贴不足带来的补贴拖欠给新能源业主和运营方带来了较大的资金压力，严重影响企业现金流，给项目还款本息带来沉重负担，同时也导致“弃光”问题的出现，再加上新能源的消纳不足，缺乏必要的配套电网建设，降低了已建成的光伏电站项目的经济性。

（二）电价调整政策

光伏发电步入电力领域的重要条件是光伏发电与传统发电相比具有竞争优势。目前可再生能源配额制尚未出台，可再生能源的固定上网电价分为两个部分，当地脱硫脱硝火电标杆上网电价+可再生能源补贴。火电上网电价的变化将会对光伏发电产生影响。2015年4月8日，国务院常务会议决定，按照煤电价格联动机制，全国燃煤发电上网电价平均每千瓦时下调2分钱；同时实行商业用电与工业用电同价，将全国工商业用电价格平均每千瓦时下调约1.8分钱，上网和销售电价同步下调；居民生活和农业生产用电价格原则上保持稳定。在当前可再生能源固定上网电价下，火电价格下降意味着需要更多的可再生能源补贴。而根据深化电力改革的意见，将来火电竞价上网，如果火电上网电价短期内迅速下降，那么上网电价下降部分是否会造成新的可再生能源基金的缺口值得探讨。但是如果可再生能源不参与竞价，可再生能源价格高、不稳定，无法与火电竞争。

光伏发电的优势在于其发电成本对环境具有正的外部性，而当前传统能源的电力成本则具有负的外部性，如果不能将两种能源的成本外溢在价格中进行显性化，则不利于新能源的推广。发展可再生资源，保障可再生能源的市场份额，需要政府引导将火电的外部成本内化，这样才能将两类资源置于相对平等的竞争地位。

（三）贷款优惠政策

2014年9月，国家能源局提出鼓励银行等金融机构对分布式光伏发电提供优惠贷款，探索以项目售电收费权和项目资产为质押的贷款机制。鼓励银行等金融机构与地方政府合作建立分布式光伏发电项目融资服务平台①国家能源局.关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知［EB/OL］.（2014-10-13）［2015-12-30］.http：// money.163.com/14/1013/16/A8EVP7LP002524SO.html.，对分布式光伏发电提供贴息贷款、融资租赁、建立光伏发电投资基金等多种政策措施，给光伏投资业主提供筹集资金的渠道，引导单位和个人向光伏应用领域投资，促进光伏设备产能的消化，打开国内光伏项目的发展市场。

（四）分布式发电项目地方政策

在国家度电补贴的基础上，各地为推广使用分布式发电项目出台了不同的标准，补贴期限也各不相同。有的地方省级政府制定补贴政策，市级、县区级也制定各自的补贴政策，如江西省规定在享受国家度电补贴的基础上，给予统一标准的省级度电补贴0.2元/度，补贴期20年。江西省南昌市规定在南昌市新建光伏发电项目的企业，可享受国家和省有关补贴，并对列入全市年度建设计划的项目（老式瓦房屋顶项目除外），在其建成并通过验收后，按发电量给予每度电0.15元的市级补贴，补贴期暂定为5年。地方补贴政策的出台，促进了当地光伏发电项目的发展，但是由于各地政策不统一，加上国家政策本身也存在多种补贴政策并存，补贴标准不统一的问题，给光伏企业的良性竞争埋下一定的隐患，且由于补贴的指向性不强，虽然补贴政策较多，但是并没有有意识地引导光伏企业关注技术的研发，引导企业以技术进步降低生产成本，促进光伏设备产、销、研发升级的良性循环。

四、结论

通过对国内外新能源政策的梳理，笔者发现无论是国内还是国外政府在新能源的发展方面都起到了积极的引导作用。但是通过分析笔者也发现，国内在发展光伏项目的政策上还有需进一步完善之处。

（一）当前国内的光伏项目发展缺乏整体规划

当前国内光伏项目的发展，包括年度发展计划、区域发展计划、技术发展水平预计等方面，没有整体的全盘规划，各地发展光伏项目具有一定的盲目性。以政府的财政补贴为例，从国家、省级到地市级，很多地方给予了不同标准、不同期限的补贴政策，存在补贴政策标准不统一问题，补贴金额也有很大的随意性。各省市的补贴政策体现了国家大力发展新能源的政策导向，但是财政补贴资金不足，起不到对光伏发电项目的促进作用，而补贴资金过多，则不利于光伏企业改进技术、降低成本，同时也会给国家带来沉重的财政负担。当前的补贴政策在补贴企业的同时，没有做到有意识地引导企业关注技术进步、降低成本。补贴的根本目的在于推广应用新能源，在新能源规模化发展的过程中，提升技术水平、降低成本，最终做到新能源发电成本与现有电价成本相当，甚至更低，引导新能源在未来能源消费中占到重要位置。

（二）促进光伏项目发展的公共政策较片面，政策间缺乏配套性

目前，我国光伏发电项目已初步形成一定程度的规模化发展趋势，但高效率的太阳能发电技术还有欠缺，还处于示范项目阶段，技术研发有待进一步加强。政府需要继续加大对光伏发电项目的财政投入，弥补光伏发电项目与传统能源发电间的价格差距，并调动企业的积极性，推动光伏发电项目的市场化。在制定相关政策时，应当考虑到政策间的配套与协调。光伏设备的产销矛盾，光伏电站项目的投资收益平衡，光伏电站发电量与吸纳等均需要政府进行协调与引导，公共政策在制定过程中只有全面考虑光伏电站项目的研发、投资、收益，才能做到以光伏产品应用促进产品的技术进步，降低成本，最终实现光伏发电项目与火电相竞争。这就要求财政补贴政策应当与技术发展水平相适应，同时补贴政策应当与税收优惠、贷款优惠等政策相配套，政策间的侧重点和政策的目标进一步协调。

（三）促进光伏项目发展的公共政策应当根据新能源发展规划进行动态调整

可再生能源的发展一般经过研发、产业化和商业化三个阶段。政府在新能源发展的不同阶段所起的作用是不一样的。当前促进光伏项目发展的公共政策尚不能根据光伏发电项目不同的发展阶段来促进光伏发电项目的发展。制定政策时需要重视项目的实际运营效果，在光伏发电项目发展目标的指引下，对政府财政投入进行前瞻性的规划，实施政府对光伏发电项目的财政支持，在支持中需要突出对光伏发电的技术性要求，引导光伏设备生产者、光伏电站投资者、电网部门重视技术进步，降低生产和投资成本，并能够根据实际生产成本的变动适时调整补贴及优惠政策，协调各相关方利益。根据新能源的发展规划，在保持政策的公开、透明、稳定的同时，划分阶段性的成本降低目标，使投资者对项目未来发展有一个合理的预期，并根据预期情况相应调整研发、生产、投资策略。

［1］栗宝卿.促进可再生能源发展的财税政策研究［D］.北京：财政部财政科学研究所，2010.

［2］杨璞.促进我国光伏产业协调发展的财税政策研究［D］.北京：北京交通大学，2012.

［3］袁见.中国太阳能光伏产业政策效应研究［D］.沈阳：辽宁大学，2013.

The Guiding Role of Public Finance in the Application of Photovoltaic Project——Domestic and foreign related policy comb

LI Shi-jie，HAO Lin-lin，LI Guang-ming
（Department of economic management，Hebei Software Institute，Hebei Baoding 071002，China）

In the development of photovoltaic power project，the government needs to support and guide actively the fiscal policy and explore the role of the government in the promotion and application of photovoltaic power projects. By combing the guide path of the domestic and foreign public finance to the new energy，the public finance support system of the photovoltaic power station project in line with China's national conditions should be developedand improved as soon as possible and relevant supporting tax policies should be introduced.This can encourage the development of photovoltaic power plant projects and make better cultivation and development of the domestic photovoltaic products application market.

photovoltaic power；public financial guidance；fiscal and tax policy

F810.451

A

1673-2022（2016）03-0001-07

2016-05-12

河北省高等学校人文社会科学研究重点项目“公共财政在新能源应用中的引导作用——以光伏项目应用为例”（SD151068）。主持人：李世杰；课题组成员：郝琳琳，李广明，刘全文，李颖。

李世杰（1966-），男，河北定兴人，教授，研究方向为公共管理；郝琳琳（1981-），女，河北石家庄人，副教授，硕士，研究方向为应用经济学；李广明（1982-），河北定兴人，讲师，研究方向为公共管理。