后农业税时代农地调整与农地流转法律问题研究——基于广东省三县六镇十二村的调查报告*

梅维佳

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)



后农业税时代农地调整与农地流转法律问题研究
——基于广东省三县六镇十二村的调查报告*

梅维佳

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

在党的十八届三中全会《决定》的背景下，为步入后农业税时代的我国从法律方面推进新农村建设，加快农村集体经济发展提供第一手资料和现实依据，课题组采取社会实证调研分析方法对农地调整和农地流转法律制度的运行情况进行考察，特对广东省三县六镇十二村开展调研。调查表明，我国在实行“大稳定、小调整”的策略下，应逐步推行地租制以弥补“增人不增地，减人不减地”政策的缺陷，同时丰富农地流转方式，并适当简化其流转程序，尊重村民的行为自治，充分发挥村集体的统一领导作用，建立抛荒地预警和微调机制，实现土地承包经营权长期稳定的现实与法律目标。

农地调整；承包期限；农地流转；土地承包经营权

在国家取消农业税费和实施种粮补贴的惠农政策的背景下，国家的利民政策和粮食价格的提高所产生的“合力”，对农地承包经营权会产生什么影响？为了准确回答这一问题，深入了解广大农民对2002年8月颁布的《农村土地承包法》实施13年来的意见和建议，特对广东省三县六镇十二村的近百户农民进行了实地调查①。本文以此次调查所取得的第一手资料为依据，拟从农地调整和农地流转两个方面，探究农地承包经营权存在的问题，寻求其破解之道，以期对农地承包经营权的政策制定和《农村土地承包法》的法律修订有所裨益。

一、农地流转相关问题调查统计与分析②

(一)农村土地调整问题

为赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地使用人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，国家实行农村土地承包经营制度。

我国早在90年代末就实行了土地二轮延包，即在上次土地承包的基础上，在承包期满时，土地承包人根据国家的有关法律规定，对原承包地继续承包使用，承包期限一般为30年。在二轮延包以后，调研的72户农民中有41户(占56.94%)表示调整过土地，主要是由于人口增减导致农户间承包地分配不均，而仍有31户(占43.06%)表示尚未调整过土地，这是法律政策不允许和村民无调整的意愿所造成的。具体到调研的三个地区，江门市新会区和汕头市澄海区基本上实现了二轮延包后的土地调整，而韶关市曲江区由于地处山区，较为闭塞，故仅有8.33%的农户表示调整过土地。这也足以反映出经济发展水平对农村土地调整的影响。

《农村土地承包法》第26条、第27条规定：“承包期内，发包方原则上不得收回、调整承包地。确需收回、调整的，必须遵循严格的条件和程序。”在回答“承包期内如果对承包地进行调整”这一问题时，课题组调研地区的农户对于调整程序选择如下：“村民(代表)大会通过”50户，占69.44%；“村民(代表)大会通过+政府批准”14户，占19.44%；“发包方决定” 3户，占4.17%；其他程序3户，占4.17%；同时认为“经过任何程序都不能调整”的有1户，占1.39%。可见，农民在土地调整过程中更多地体现了村民自治的要求，但对国家公权力的介入仍有较大需求，表明农民对于国家权力机关仍有一定的依赖性。

当被问及“您认为在什么情况下发包方(村组集体)应当收回承包地”时，58.33%的农户(42户)认为农地弃耕抛荒两年以上的应当收回；51.39%的农户(37户)认为承包人户口迁入城镇，并可享受城市社保的应当收回，而对于承包人户口迁入城镇，不能享受社保的有30.56%的农户(22户)表示也应当收回土地；36.11%的农户(26户)认为因婚嫁或离婚而将户口迁出的应当收回；而对于承包人死亡、或因升学、入伍而将户口迁出和户口未迁出，因升学、入伍多年，现在不以耕地为生活来源应当将土地收回的分别有30.56%(22户)、29.17%(21户)和22.22%(16户)；有19.44%的农户(14户)表示有其他情况，多是认为在任何情况下都不该收回承包地。对于地少人多的广东省来讲，土地愈发珍贵，因此土地一旦抛荒，多数农民认为应当收回。此外，农户多以户口是否留在本村作为是否应当收回其土地的标准。

(二)农地承包期限问题

《农村土地承包法》第20条规定，耕地的承包期为三十年③。但30年的承包期限受到了不少农民的质疑。当问及承包期限多久较合理时，29.17%的农户(21户)认为30年承包期限较合理，5.56%的农户(4户)认为50年承包期限较合理，2.78%的农户(2户)认为70年承包期限较合理，认为15年承包期限较合理的农户占27.78%(20户)，另有34.72%的农户(25户)认为应是其他期限，主要是10年和10～15年，两项合计占62.5%的农户认为承包期限控制在15年以下(包括15年)最为合适，这也主要是基于人口增减导致土地分配不均的考虑，30年的期限过长，人口变化大，极易出现土地不均的现象。此外，也有农户表示对承包期的期限无所谓，这主要集中在韶关市曲江区，由于当地的土地较贫瘠且少，土地污染较为严重，因此农民对于土地并的收益没有太大的期待。

图1　耕地承包期限问题调查统计图

(三)土地承包经营权流转问题

在调研的三个地区中，土地流转并不频繁，土地的社会保障功能大于经济功能。根据《农村土地承包法》和《土地管理法》以及相关法规、规章和司法解释的规定，农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、入股和其他符合法律及国家规定的方式流转；对于招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，取得经营权证书或林权证书的，其土地承包经营权还可以通过抵押的方式进行流转。村民的流转方式主要集中在转包和出租两种，分别占66.67%(48户)和73.61%(53户)。此外，互换占34.72%(25户)，转让占19.44%(14户)，仅有6.94%(5户)的农户采取过入股的土地流转方式，而抵押及其他的流转方式尚未出现。当被问及“您希望承包地采取哪些方式时”，农户都表示愿意承包地流转，主要的流转方式集中在转包和出租两种，均占84.72%(各61户)；而对于抵押、互换和入股三种方式，农户选择也较多，均为63.89%(各为46户)；仅有41.67%(30户)的农户表示愿意采取转让的流转方式，农户虽然表示可以流转土地给他人耕种，但对于失去土地承包经营权人这一流转方式，农户均不大愿意采取。针对抵押这一流转方式，农户均表示不太了解，甚至有的农户认为国家政策并不允许采用抵押方式流转土地承包经营权。

图2　农户土地流转方式选择图

在关于何种情况下农户愿意将自己的土地流转出去以及影响农户流转土地的因素问题上，调查统计如下：77.78%的农户(56户)选择“自己家里没人种”；66.67%(48户)的农户选择“土地太少，自己种不划算”；58.33%的农户(42户)选择“流转收益较高”；55.56%的农户(40户)选择“种田收益不是主要收入来源”。广东省经济发达，是主要的务工人员集中地。因此，农村的大量家庭均是老年人和小孩留守在家，青年人大多外出务工，土地少且较贫瘠，农户表示只要流转价格够高，就愿意将土地流转出去。如果将承包地流转出去后仍由本村村民承包，农户均表示在三轮延包时仍应继续享有承包经营权。

关于土地流转所需的手续问题，视流转至本村人和非本村人而有所不同。如果流转至本村人，有23.61%的农户(17户)表示需要“签订合同+登记确权”，22.22%的农户(16户)表示需要“签订合同+村委会备案”，12.50%的农户(9户)表示“只需要签订合同”，9.72%的农户(7户)表示需要“签订合同+村委会同意”。此外，还有31.94%的农户(23户)选择了“其他”方式，主要是认为双方口头约定即可。本村人彼此都非常熟悉，考虑到村规民约和风俗传统，在一些流转相对较多且频繁的地方，农户表示无需签订合同，仅需口头约定即可达到流转土地的目的。对于流转至非本村人的，情况则不太一样。有22.22%的农户(16户)认为不需要办理任何手续，有69.44%的农户(50户)认为需要办理手续，而具体需办理何种手续，有60%的农户(30户)认为需要“经村委会同意”，而认为需要“经乡镇政府同意”和“告知村委会即可”的各占12%(各有6户)，还有16%的农户(8户)选择了其他，8.33%的农户(6户)表示不清楚。由此可见，农户对于本村人和非本村人的流转程序看法截然不同，非本村人在本村流转土地需要经过更加严格的流转手续，其中村委会在决策方面发挥着重要的作用。

二、对相关调查问题的检视与思考

我们每访问一户农户，便进行一次深度访谈，共获得72份访谈记录，为保证访谈内容的全面性，以更好地反映农村社会现实情况，我们的访谈对象以村民为主，并有部分村干部参与。下面择要分析如下。

(一)关于耕地承包期限的意见

我国耕地承包期限以30年为标准，农户对于合理的耕地承包期限有截然不同的回答。我们对其理由进行了综合整理。

选择5年承包期的农户认为，5年正符合镇的规划期，并且人口增加和流动较快，亟需进行调整以便于土地管理。选择10年承包期的农户认为，当地的经济作物的生长周期大概为10年，随着当地人口老龄化的日益严重，人口变化大，时间过长或过短，会使新增人口的权益无法得到保障。随着人口变动频繁，需要及早确权分到土地，这样才有利于土地常规化管理和资源的安排分配，也有利于资源的合理配置。选择15年承包期的农户认为，15年的时间比较有保障，有利于村集体按实际分配土地。对于口粮田和经济田，可以为15年，时间过长则会导致很多田地成为荒地，无人种植，造成土地资源的浪费。选择30年承包期的农户认为，年轻人大多外出务工，一般是中老年在家务农。30年的承包期符合农作物的生长规律和人口年龄的更替规律，有利于耕地的管理和地力的培植。若期限过短，农民就不愿意将资金投入到土地生产，导致土地污染和浪费更加严重；若期限过长，则使土地缺乏灵活性，不利于土地资源的合理利用。选择50年承包期的农户认为，50年的长期耕地农民会有安全感，不会导致土地成为荒地。

从上可以看出，选择不同耕地承包期的农户均基于不同角度的考虑，总体来讲，新会区和澄海区的农户多希望土地承包期限控制在15年以下，这也与当地的经济发展水平有密切关系；而曲江区的农户则多希望承包期能保持在30年或者更长，这样能减少土地承包程序上的繁琐，也符合人口年龄的更替规律。

(二)对“增人不增地，减人不减地”政策的评价

在人地关系日益紧张的当下，广东省人均耕地面积较小，因此尽管较长的土地承包期限在形式上实现了土地对农民的保障功能，但实际上过长的期限会导致土地流转缺乏灵活性，极易出现有的农户占有很多土地，却无人耕种；有的农户有劳动力却无地可耕的情况。若土地承包分配极不合理，长此以往则会引发纠纷，从而不利于农村社会的稳定。所以，基于“增人不增地、减人不减地”的政策约束, 如何解决未承包到土地的农民实现其土地承包经营权的享有问题, 仍然是实践中的一大难题[1]。“增人不增地，减人不减地”的政策在农村已得到长期实施，在农户心中已基本形成定式，但问及认为该政策是否合理时，多数农户还是选择了不尽合理。

图3　对“增人不增地，减人不减地”农地政策的评价

认为该政策不合理的农户反映，土地是农民的命根子，该政策不符合人口的变化规律。当下社会人口变动快，且分配不均，人口的增减导致人地矛盾加剧，利益很难平衡并达到结果公平，且易造成土地无人耕作或有人无地可耕作的后果。因此，农民希望顺应人口的变化规律进行调整，不可过于僵化，最好能够由村民代表大会决定，并将承包期限变短，在适当的情况下收回承包地以供重新分配。

认为该政策合理的农户反映，该政策有利于土地统一登记，具体可按分配时间的年限来定。随着人口增多，且村里几乎没有机动地，如果重新分配土地，会导致程序很复杂，这样相对稳定可减少不必要的成本和开支。此外，村民普遍已经接受了这一政策，农村人口实际上的变化也不太大，对耕地的需求也不强烈，所以应以稳定农村大局为重。实际上，新会区和澄海区的农户通常是5年或10年调整一次承包地，所以该政策对这两个地区并没有什么实质性影响。

总之，这一政策应保持稳定，并结合当地实际，在大的调整周期不变的条件下，应允许各村进行内部的小调整，并因地制宜地制定一套符合当地土地承包标准的合理的承包地调整政策。

三、结论和建议

正如党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将农村制度改革作为一个重要部分一样，如何增加农民的财产性收入、如何有效利用集体与农民财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长，如何突破和创新保障农民有机会公平分享土地增值收益，将是未来《农村土地承包法》考虑的重点和关键[2]。

(一)调整承包期限，推行地租制

土地调整政策主要是承包期限方面的问题，由于“增人不增地，减人不减地”政策在实施中缺乏必要的弹性, 并且没有科学合理的配套制度消解该制度的缺陷，以致“土地承包期限30年不变”的规范在农村的运行引发了较多的问题，导致土地占有不均衡[3]。由此，保证农村土地承包经营权长期稳定的立法宗旨和农民普遍要求土地调整的需求之间形成了一对突出的矛盾。

一是土地承包的期限应长短适宜。“增人不增地，减人不减地”的土地政策与中国农民长期以来形成的“不患寡而患不均”的文化传统相悖，故多数农民希望能将土地调整期限控制在15年以下，但是也有少数农民希望土地承包期在50年以上。笔者认为，为了保证土地承包经营权的物权性效力，以维护社会的长期稳定，土地承包期不应太短，10年以下不合理，调整太频繁，农民不愿意在土地种植和经营上加大资金投入；但同时考虑到农村的现实发展的需要，承包期限也不宜过长，过长会使得土地流转过于僵化，不符合人口变化规律，容易导致土地分配不均和抛荒现象。因此，承包期可以稳定在30年，但应根据各村具体情况在5年左右进行一次小调整，以避免出现人地矛盾激化之情形。关于小调整，村民普遍希望5年一次，定期按人口均分。另外考虑到频繁进行小调整不利于土地规模经营，建议采取转移土地承包经营权的方式施行，但是不宜转移土地的实际使用权来解决此问题。

二是对于新增人口的土地承包问题应实行“增人增地”政策。实行“增人不增地，减人不减地”这一政策，显然是对新增人口土地分配权的公然忽视，同时也有悖于公平原则。这就要求村集体还留须有机动地以分配，即实行“增人增地，减人减地”。《农村土地承包法》第63条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五，不足百分之五的不得增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。” 但由于法律规定导致的历史遗留问题，在土地承包法出台前村内还有些机动地，现在农村很少有机动地来缓和因人口增加等因素而导致的土地需求过大问题，因此便需要采取收回承包地等方式来解决这一问题。依据《农村土地承包经营法》第26条和《土地管理法》第37条的规定，法律仅规定在承包期内不得收回承包地，但尚未对农地的弃耕弃荒作出明确的限制，对于其他几种情形也仅是简单罗列，而无详细规定，导致发包方和无地农民对此都很感无奈，因而应尽快对《土地承包法》修改和完善以缓解人地矛盾。

从社会的长期发展来看，现有的“大稳定，小调整”的策略已不能满足土地承包的长久发展，因此有学者提出，将农民集体改造为股份合作社法人，在社员之间进行土地股份的平均配置，从而保证社员享有集体土地所有权之利益的平等性，同时根据马克思主义的地租理论，规定社员承包农民集体所有的土地应当支付地租，并将该地租作为农民集体的收益在社员中按照股份进行分配，从而使无地人口也能够分享集体土地所有权之收益，以实现土地的社会保障功能，进而促使严格执行“增人不增地，减人不减地”的农地政策，避免在承包期限内调整承包地[4]。笔者认为，对于刚废除农业税不久后的我国农村来讲，尽管这一做法农民可能很难接受，但是通过收取地租这一方式给无地和失地的农民加以利益补偿，无疑是现阶段弥补“增人不增地，减人不减地”这一政策弊端的最佳方法，有利于实现土地承包经营权的长期稳定。

(二)完善土地流转体系

十八届三中全会的决定明确鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，以加快发展多种形式的规模经营。土地流转作为农民充分发挥土地财产功能的主要方式，应当给予充分的重视。

第一，土地的流转方式应多样化。通过调研数据可发现，转包、出租和互换的流转方式普遍存在，而抵押和入股这两种方式则相对较少。同时，农民普遍希望能采取这两种方式流转土地，并要求土地流转方式多样化。我国目前法律规定的几种具体的流转方式并不统一，这种法律上的不一致给土地承包经营权的流转造成了障碍④[5]。土地抵押并未纳入《农村土地承包法》的法定流转方式体系，尽管十八届三中全会《决定》明确了允许农村两权抵押融资的改革方向，国务院最新出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发(2015)45号)中将原有的“四荒地”拓宽至承包土地，但目前在全国仅在有限范围内开展试点工作，具体细节并没给出明确的指引规定。现今土地用于抵押的条件已然成熟，因此，可适当放宽对土地流转方式的限制，这一方面可借鉴江门市新会区的先进经验，成立专门的土地流转指导中心，引导并鼓励农民流转土地，建立农村产权价值评估机构和抵押登记系统，完善承包经营权抵押担保机制。

第二，土地流转的程序可适当简化。调研中，不少农民在流转土地时仅采用口头合同约定的方式，且农民普遍认为这一方式切实可行，反映了农民对于流转程序简化的要求日益强烈。而《土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。这一方式在实践中反倒适用范围不广，其实际上是将土地承包经营权的物权属性搁置起来，也为村集体组织非法干预土地流转提供了借口。因此，在修法过程中可以考虑适当简化土地流转程序，以避免过于繁琐的程序增加农民负担。

第三，土地流转价格应适当提高并统一。在对村民土地流转价格有了基本的了解后，农户普遍反映土地流转价格偏低，通过流转土地事实上很难获得落单的利润。各地随意定价流转的现象并不少见，农民的权益无法得到有效保护。因此，笔者建议通过确立一个科学合理的农村土地承包经营权流转的价格体系，政府定时发布指导价，为农民流转土地提供标准，从而实现规模化经营，提高土地流转价格，更好地保障农民权益。

第四，土地流转应尊重农户的现实行为自治。我国幅员辽阔，各地土地资源的实际情况差异较大，因此在选择土地流转模式时不可一味追求大机器化和规模化生产，而应与当地土地实际分布情况紧密结合，选择适合当地特点的模式。此外，农户作为一名“理性经济人”，其本身即为自身利益的最佳判断者，承包地流转贵在权利主体的自觉和利益权衡，贵在自治，不宜进行行政干预，政府在改革和发展过程中应注重维护农民权益，特别不要和所谓地方政府的政绩结合，千万不要搞“一刀切”[6]。

(三)加强村集体对土地的统一管理

一方面，我国农村人多地少，人地矛盾冲突；而另一方面，不少地方仍有“四荒地”，又造成了土地资源的浪费。农户间因土地承包而引起的纠纷也并不少见。因此，应当充分发挥村集体的统一领导作用，对集体土地进行统一规划和管理，合理配置土地资源，妥善解决农户间因地界不清、抢占耕地而引发的纠纷，积极推进土地确权登记颁证工作的开展。此外，针对“抛荒地”可实行预警和微调机制[7]。对于将耕地弃耕两年以上的农户，在不剥夺原土地承包人土地承包经营权的前提下，由村集体经济组织或村委会将其土地使用权收回，并发包给本村其他无地或少地农户，由实际耕种的农户获得农产品收益和相关粮食补贴。

注释：

①为了更好地保证调研目的的实现，课题组特根据经济发展程度及区域位置等多种因素考量，调研分别在地处山区、经济发展相对滞后的韶关市曲江区，位于珠江三角洲地带的“侨乡”江门市新会区，拥有浓厚潮汕文化的汕头市澄海区三个县(区)进行。同时为保证访问结果的全面性，课题组分别对受教育程度、收入水平不同的村民进行访问，并有部分村干部参与，共获得有效问卷72份。

②以下分析以72份有效问卷为基础，百分比计算以72为基准数，因有的题目被调查者没有回答故会有部分题目百分比之和不为1。

③此处我们的研究对象主要是针对耕地，对于林地、草地暂不作研究。

④《物权法》第128条规定了转包、互换、转让三种具体的土地流转方式。《农村土地承包法》第32条和第42条规定了转包、出租、互换、转让、入股五种具体的流转方式。

[1]陈小君，高飞，耿卓，等.后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲：以对我国十省农地问题立法调查为基础[J].法律科学(西北政法大学学报)，2010(1)：82-97.

[2]陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架：十八届三中全会《决定》相关内容解读[J].法学研究，2014(4)：4-25.

[3]“农村土地问题立法研究”课题组.农村土地法律制度运行的现实考察：对我国十个省调查的总报告[J].法商研究，2010(1)：119-131.

[4]高飞.集体土地所有权主体制度研究[D].武汉：中南财经政法大学，2008.

[5]陈小君.农村土地法律制度的现实考察与研究：中国十省调研报告书[M].北京：法律出版社，2010： 241.

[6]“农村土地立法研究”课题组.农地流转与农地产权的法律问题：来自全国4省8县(市、区)的调研报告[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2010(2)：2-11.

[7]吴越.从农民角度解读农村土地权属制度变革：农村土地权属及流转调研报告[J].河北法学，2009(2)：70-76.

(责任编辑江海波)

Farmland Adjustment and Farmland Transfer in Post-agricultural Tax Era:Based on a Investigation of Three Counties, Six Towns and Twelve Villages in Guangdong Province

MEI Wei-jia

(SchoolofLaw,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw，Wuhan430073，Hubei,China)

Under the guide of the “Decision” of the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC, to promote new countryside construction and to provide first hand materials as well as practical basis for the quickening of rural collective economy from the aspects of law in the post-agricultural tax era, the research group investigated the legal system operation of farmland adjustment and farmland transfer through empirical research on three counties, six towns and twelve villages in Guangdong Province. The results indicate that when applying the strategy of “overall stabilization and little adjustment”, China should carry out rent system gradually to cover the shortage of policy of “do not increase the amount of land for the population growth and do not minimize for depopulation” , diversify the farmland transfer method and simplify the transfer procedure, respect the village self-governance to finally give play to the centralized leadership of village collectives. In addition, China should establish the warning and fine-tuning system of pastureland to realize the long-term stability of contractual management right of land.

farmland adjustment；contract period；farmland transfer；contractual management right of land

2015-12-10

梅维佳(1993-)，女，湖北省红安县人，中南财经政法大学法学院硕士生，主要从事物权法、合同法研究。

国家社会科学基金项目(13CFX077)；司法部国家法治与法学理论研究项目(13SFB3025)；WTO与湖北省发展研究中心招标课题(201407)；2015年中南财经政法大学“研究生创新教育计划”硕士生实践创新课题(2015S0614)

D922.3

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2016.03.0033