资源税改革需解除“四大疑虑”

□ 宋建宇

资源税改革需解除“四大疑虑”

□ 宋建宇

资源税制改革有两大核心任务：从价计征和扩大征收范围。此次资源税改革全面体现出这一改革诉求。

继营改增之后，我国税收领域又一次迎来“重量级”改革：7月1日全面推开资源税改革，实行从价计征，清理收费基金，突破目前仅对矿产品和盐征税的局限，试点开征水资源税。此次资源税改革将进一步提高资源的使用效率，助力经济发展方式转变。

资源保护迫在眉睫

资源税开征于1984年，对在我国境内从事原油、天然气、煤炭等矿产资源开采的单位和个人征收。1994年国务院颁布《资源税暂行条例》，确定了普遍征收、从量定额计征的方法。经国务院批准，自2010起先后实施了原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼6个品目资源税从价计征改革，并全面清理相关收费基金。

针对此次改革，两部门相关负责人解释称，资源税从开征至今已有30多年，近十年来资源税收入增长较快，年均增长率约为27%，成为资源富集地区重要税收来源。但随着我国经济社会发展，现行资源税制度已不能适应当下需要，主要存在计税依据缺乏弹性、征税范围偏窄、税费重叠、税权集中等问题。

现在资源税征收范围相对比较狭窄，对资源综合利用的促进作用不足，所以提出扩大资源税征收范围。

更关键的是，资源税改革一方面体现出这些资源的相对价值提升了，另一方面也反映出资源的保护和节约使用迫在眉睫。所以资源税改革从某种角度来讲是对资源的重新定价，以反应资源的真实价值。

□ 资源税改革全面推出。李晓东 供图

资源税改革的主要内容

资源税制改革有两大核心任务：扩大征收范围和从价计征。此次资源税改革全面体现出这一改革诉求。

其一，扩大资源税征收范围。鉴于取用水资源涉及面广、情况复杂，为确保改革平稳有序实施，先在河北省开展水资源税试点。河北省开征水资源税试点工作，采取水资源费改税方式，将地表水和地下水纳入征税范围，实行从量定额计征，对高耗水行业、超计划用水，以及在地下水超采地区取用地下水，适当提高税额标准，正常生产生活用水维持原有负担水平不变。在总结试点经验基础上，财政部、国家税务总局将选择其他地区逐步扩大试点范围，条件成熟后在全国推开。逐步将其他自然资源纳入征收范围。鉴于森林、草场、滩涂等资源在各地区的市场开发利用情况不尽相同，对其全面开征资源税条件尚不成熟，此次改革不在全国范围统一征税。各省、自治区、直辖市（以下统称省级）人民政府可以结合本地实际，根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况，提出征收资源税的具体方案建议，报国务院批准后实施。

其二，实施矿产资源税从价计征改革。对《资源税税目税率幅度表》中列举名称的21种资源品目和未列举名称的其他金属矿实行从价计征，计税依据由原矿销售量调整为原矿、精矿（或原矿加工品）、氯化钠初级产品或金锭的销售额。列举名称的21种资源品目包括：铁矿、金矿、铜矿、铝土矿、铅锌矿、镍矿、锡矿、石墨、硅藻土、高岭土、萤石、石灰石、硫铁矿、磷矿、氯化钾、硫酸钾、井矿盐、湖盐、提取地下卤水晒制的盐、煤层（成）气、海盐。对经营分散、多为现金交易且难以控管的黏土、砂石，按照便利征管原则，仍实行从量定额计征。对《资源税税目税率幅度表》中未列举名称的其他非金属矿产品，按照从价计征为主、从量计征为辅的原则，由省级人民政府确定计征方式。

□ 资源税改革全面推出。李晓东 供图

其三，全面清理涉及矿产资源的收费基金。在实施资源税从价计征改革的同时，将全部资源品目矿产资源补偿费费率降为零，停止征收价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的各种收费基金项目。凡不符合国家规定、地方越权出台的收费基金项目要一律取消。对确需保留的依法合规收费基金项目，要严格按规定的征收范围和标准执行，切实规范征收行为。

其四，合理确定资源税税率水平。对《资源税税目税率幅度表》中列举名称的资源品目，由省级人民政府在规定的税率幅度内提出具体适用税率建议，报财政部、国家税务总局确定核准。对未列举名称的其他金属和非金属矿产品，由省级人民政府根据实际情况确定具体税目和适用税率，报财政部、国家税务总局备案。省级人民政府在提出和确定适用税率时，要结合当前矿产企业实际生产经营情况，遵循改革前后税费平移原则，充分考虑企业负担能力。

其五，完善税权划分。按照适度分权的原则，结合我国资源分布不均衡、地域差异较大等情况，在不影响全国统一市场前提下，赋予地方较大的税政管理权。主要体现在三个方面：省级政府可结合本地实际，根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收资源税具体方案建议；省级人民政府按照改革前后税费平移原则，并根据资源禀赋、企业承受能力等因素，在规定的税率幅度内，对主要应税产品提出具体适用税率建议；由省级政府决定本辖区资源税的减税免税等优惠政策。

资源税改革存疑

资源税改革，是一次明显的加税改革。虽然有关报道说，资源税改革的推出正当其时，但这种说法并不能消除人们对资源税改革的疑虑。

第一个疑虑，此次资源税改革，是否会增加企业和社会的负担。目前我国经济形势严峻，为提振经济，减税成为人们最强烈的呼声，而且政府也一再声言要进行结构性减税。正在进行的营改增的最大看点之一，就是可以带来数千亿元的减税规模。如果一方面通过营改增减税，另一方面却又通过资源税扩围而增税，那么，减税的效果必然被增税所抵消，不利于稳定经济。虽然有关报道一再强调此次改革不会增加企业和社会负担，但从常识说，既要增税，又不增加税负，难度非常大。

资源税此前的一段经历或许更有助于理解这个问题。1994年工商税制改革时，将矿产采掘业的产品税改为增值税，同时扩大资源税的征收范围。其结果是部分采矿企业税负加重，不得不将矿产品的增值税税率由17% 降为13% ，同时减征部分矿产品资源税作为补救措施。直至2009年实行增值税转型，资源开发企业因大量生产设备的进项税额可以抵扣而降低税负，才将采矿业适用的增值税税率恢复至17%。这段历史告诉我们，资源税扩围必然会增加企业税收负担。尤其值得注意的是，像水这样人们日常生活须臾不可缺少的资源，更可能如历史上的食盐一样，税负完全转嫁给最终的消费者，增加全社会公众的税负，形成类似人头税的负担。

第二个疑虑，此次资源税改革，如何整合已经存在的各类收费基金。有关报道显示，目前，资源税虽然仅针对矿业和盐业征收，但针对资源类企业征收的收费基金项目繁多。这些收费基金在征收目的、征收对象、征收环节和征收方式等方面和资源税大致相同，而且收入规模很大。如果征收资源税，则存在重复征收问题。因此，资源税扩围的前提，是对众多的收费基金进行简并，合理的并入资源税，不合理的一律取消。只有作如此调整，才有可能实现资源税扩围也不增加企业和社会负担的目标。但这种设想恐怕只是一厢情愿。资源税是地方税种，开征30多年来特别是近10年来收入增长较快，据财政部资料显示，年均增长率约为 27%，成为资源富集地区重要税收来源。此次资源税改革还要增强地方政府在资源税征收方面的自主性。目前我国经济下行，地方财政收入减少，地方政府能取消或停征收费基金，不以其他名目变相继续收费吗？当年养路费变成燃油税，实现了费改税，本为一大好事，但此后公路收费罚款变本加厉，丝毫没有收敛。前车之鉴，使我们不得不防范资源税增加了，但相关的收费基金照旧或者改头换面依然故我的情况出现。

第三个疑虑，如何处理资源税与消费税、环境税的关系。从征收目的来看，资源税要承担矫正资源开发利用中负的外部性的功能，达到节约资源、保护环境的目的。但我们知道，目前正在进行改革的消费税，也将着重对高资源能源消耗、高污染和高档次产品“三高”产品进行征税。显然，资源消耗较大，或者不可再生资源产品将会被纳入消费税。而我们发现，成品油消费税正是这种宗旨的体现。而燃油消费税与原油资源税显然存在很大重叠重复之处。另外，还有向污染企业征收环境税，与资源税也存在重叠，存在重复征税的可能性。这就是说，资源税、消费税和环境税之间进行整合，消除重复征税和多头征税，是资源税改革必然要解决的问题。

第四个疑虑，资源税改革如何体现税收法定的原则。税收法定是我国税收征收必须遵循的基本原则。根据立法法规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定”，其立法权限在全国人大及其常委会。目前我国资源税的征收依据是国务院制定的《中华人民共和国资源税暂行条例》，并不是真正意义上的税收法律。此次资源税改革的权力来源，是财政部和国家税务总局联合发布的通知。国家两个部委通知的法律效力，与资源税扩围广泛而巨大的影响显然不匹配。资源税的扩围，最终必须走税收法定道路，由全国人大常委会进行专门立法。

以上是资源税改革的四个疑虑。如果这四个疑虑不能得到切实的解决或回应，那么，资源税的改革就难言“正当其时”。