社区代管小区物业治理模式分析——以绍兴市为例

钱士侠　邵　青

(绍兴文理学院　法学院，浙江　绍兴312000)



社区代管小区物业治理模式分析

——以绍兴市为例

钱士侠邵青

(绍兴文理学院法学院，浙江绍兴312000)

绍兴市试点社区代管小区物业实践中存在一些问题，主要是：与专业物业公司提供的服务有一定差距；管理人员业务素质不专业；小区改造难度大；业主参与度低；社区管理工作重心偏移。多元共治是解决问题的根本之道：转变社区职能，定位好社区的角色；创建“社区——物业公司——业主委员会——业主”四位一体的管理模式；促进业主委员会发育；提升小区居民参与度；完善物业管理法制度。

社区代管；物业治理；绍兴；小区物业

我国物业管理运行近二十年，主要是专门物业服务管理公司管理小区的模式。物业管理公司收取一定的费用，提供全方位的服务。但近年来频发物业公司和业主之间的纠纷案，主要是由于我国城市居住区没有形成有效的利益调节机制，一旦业主的利益诉求得不到有效解决，业主就会拒交物业费来宣泄其不满。物业收缴率低，物业服务水平下降，引起业主的强烈不满，更多业主拒交物业费，物业服务更是跟不上，从而陷入恶性循环。极端情况是物业公司携款“跑路”，给广大居民带来了损害。但法律对携款“跑路”的物业公司缺少有效的惩戒手段，致使居民蒙受的损失只能自己承受。针对现代物业管理中凸显的问题，本文在对社区代管小区物业治理模式考察基础上，提出一个不同以往的“物业管理公司”，明确各方主体责任权利，实现小区物业管理多元共治发展路径。

一、绍兴市社区代管小区物业模式的实践探索

(一)绍兴市社区代管物业管理模式基本情况

由于物业公司“跑路”，致使绍兴市一些小区失管，为了解决现状，在绍兴市越城区人民政府的推动下，推行街道牵头、社区实施、业主委员会监督、物业公司运营“四位一体”的“准物业”管理模式。所谓“准物业”管理模式，就是组建企业性质的社区物业服务中心，在辖区无人管理的老小区实行准公益性的服务，确定物业收费标准和服务标准，物业管理不以赢利为目的，亏损部分由政府补贴。

街道成立物业管理有限公司，由1名班子成员、4名工作人员负责准物业。各社区成立分公司，社区主任为分公司经理，负责辖区内中低档小区物业管理工作。街道总公司指导、监督分公司准物业工作。总公司和分公司有明确的职责和分工。选择B社区、K社区作为试点单位。比如，B社区，其上级组织——BH街道成立BW物业管理有限公司，各社区成立分公司，在各个社区辖区内又聘用专门的物业管理人员以楼幢实施“每格定人、每人定岗、每岗定责”的网格化管理，提供全方位的服务，做到业主有求必应，网格负责人每天要到责任区域巡查，不是坐等问题上门，而是主动发现问题。对在网格内能解决的问题尽快解决，解决不了的问题上报上级解决。

社区代管小区是一种全新的管理模式。在对辖区内小区具体情况进行细致的统计的基础上，准物业管理整体分两步走*准物业一类：清扫员、保安工资由各分公司支付，每户收取物业费；准物业二类：部分清扫员工工资由街道支付，每户收取物业费；准物业三类：清扫员工资由街道支付，不收取物业费，街道负责小维修。。首先，对已实施老小区改造、设施比较统一有条件开展规范物业管理的小区进行准物业管理试点。其次，在试点的基础上，对设施陈旧的老小区逐步推广准物业管理。与此同时，建立健全相关制度，社区物业分公司与物业小区业主委员会签订《物业管理服务合同》；拟定《社区准物业管理工作考核办法》；联合业主委员会制订《小区居民公约》；制定街道和社区两级物业管理服务平台的职责与分工等一系列规章制度，使得社区准物业工作有章可循。另外，为了更好地为社区准物业分公司提供服务，BW物业管理有限公司经过精细筛选，组建了一支服务质量好、专业技术好的队伍。

(二)社区代管小区物业治理模式显现的问题

1.与专业物业公司提供的服务有一定差距

社区准物业不以赢利为目的，推行“低标准、低收费、适度补”。因为提供的是最基本的服务，如垃圾清扫、治安维护等，准物业所聘请的保洁人员和保安年龄偏大，而且聘请的人员较少，与传统的物业服务有一定差距。物业费收缴标准很低，除了维持最基本的服务外，没有多余资金改善小区的环境。尤其当需要政府补贴出资大修设备时，费用的审批、到位都需要花费较长时间，运作效率低。

2.管理人员业务素质不专业

社区代管小区以后，负责的社区干部可能本身并不了解物业管理工作相关知识，如何开展物业管理工作，以及如何解决物业管理中的问题。他们有各异的工作背景，大多是“摸着石头过河”。在绍兴市一些小区失管以后，社区临时担当大任，仓促之下，各种业务能力有待提高。因此，应让社区物业管理干部更多地了解、掌握物业服务行业依法管理的理念，进行物业管理相关知识、民主与法制、社会工作等方面知识的专门培训，提高其运作的专业性。

3.小区改造难度大

目前社区代管的小区很多没有业主委员会，即使有的小区成立了业主委员会，但也很难发挥有效作用。业主很少参与现行物业管理，社区几乎包揽了小区的所有管理工作，社区负担很重；物业费收缴困难，多数老旧小区为单位建设管理，长期享受住房福利，甚至没有交物业费的概念，原先是国家、集体支出，现在是个人支出，一时难以接受；失管小区多数是老小区，市政基础设施老化，房屋老旧、路面破损等问题严重，亟需更新，需要大量经费，如何争取到所需经费是一个很大的问题。另一方面，失管老小区大多是非封闭式，车辆随意停放、垃圾随处乱丢、私搭乱建，小区环境脏、乱、差，管理难度大。改造过程，供需矛盾突出，典型的如居民最迫切、最需要解决的问题因为资金不到位往往无法得到有效解决。而一些社区不该管也管不了的事情，居民也找社区解决。

4.业主参与度低

实践中，社区动员居民参与小区治理的社会整合路径拥有非常明显的局限性。一方面，它的动员和整合手段没有充分的制度化资源来支持，只能依靠一些非正式策略和生活性智慧。使动员和整合过程显得有心无力。另一方面，它依靠小区热心群众、积极分子进行少数带动多数的“二次动员”。采取的是一种“四两拨千斤”策略，因而其响应范围狭小、动员效果一般，实践过程表现力不从心。[1]

5.社区管理工作重心偏移

随着政府职能转变加快，社区承担条条块块的行政负担逐年加重，“上面千条线，下面一根针。”社区已被同化为一个“行政社会”，无暇顾及自治事务以及向居民提供公共服务和管理。但是社区代管小区物业以后，因为物业费收缴低，社区干部采用包干制催缴，结果工作的重心变成了物业费收缴。有些小区规模小、无法形成经济效益，老旧小区推向市场困难，长期提供无偿物业服务加重了社区负担。

二、绍兴市社区代管小区物业管理模式存在问题原因分析

(一)社区准物业尚在成长期

导致绍兴市社区代管小区物业存在以上诸多问题的根源，从生命周期理论上来讲，主要在于社区代管小区物业模式还只是从形成阶段刚刚过渡到发展阶段。社区准物业是新时期产生的新鲜事物，是探索老旧小区整治改造长效化管理的新尝试，日常运作经验不足，各方面条件尚未成熟。而且社区准物业具有非赢利性质，注定它不能照搬以赢利为目的的专业物业服务公司的管理方式。准物业管理队伍主要来自于社区干部，尤其主要负责人都是兼职，既要干好本职工作，又要做好兼职，不堪重负就只能应付了事。社区准物业费用取之于民，用之于民，因为采取“低收费，零利润”的模式，小区管理只能维持日常基本运作，居民无法享受高品质生活服务。因此，无论是管理队伍还是小区的面貌等方面都与专业的物业管理公司管理存在很大差异。

(二)管理人员缺乏专业背景

社区准物业管理是在小区失管成常态的情况下产生的，因为管理队伍大部分来自社区干部，而社区干部普遍缺乏物业管理知识和经验，这样零基础的管理队伍要想向专业化、技术化方向发展，尚有一段很长的路要走。无经费保障、无专业队伍，服务水平低，难以满足居民需要，疲于应付，因此，无法提供专业物业管理公司的服务水平。

(三)老旧小区基础设施及配套差

失管小区一般都是专业物业管理公司出现亏损或严重亏损后“跑路”产生的，而这些失管小区绝大部分是老旧小区。老旧小区性质复杂，有许多是原先单位开发建设的，没有相应的配套设施，如物业经营管理用房、社区管理用房等，导致现在小区管理运作起来有一定的困难。小区移交也找不到相应的主管单位与责任单位。另外，老旧小区街巷众多，且多难以封闭，改造难度大。

(四)对业主参与管理不够重视

通过与社区准物业管理干部访谈了解到，小区物业管理目前都是准物业管理干部一条龙服务，几乎没有业主委员会和业主的参与，他们认为业主委员会和业主发挥不出作用。抱有这种思想，在管理过程中自然把业主及业主委员会力量排斥于外。实际上，参看国外一些社区物业管理比较好的国家，无不与业主的积极参与有关。比如法国，业主大会关乎切身利益，业主往往宁可错过“约会”，也要亲身参加。而在美国，社区志愿者随处可见。实际上，协同的本质在于参与主体相互信任、信息沟通、多方面衔接配合进行互补，才能实现“1+1>2”效应。

(五)社区准物业管理工作尚未理顺

社区准物业实施时间较短，体制和机制尚未理顺，运作起来有时不畅通，运作方法有的不得当。如果管理主体和被管理主体以及参与者边界清晰，各方主体角色清楚，各尽职守，社区准物业干部就可以从繁琐的物业费收缴中解脱出来，做更多促进社区准物业健康、长远发展的工作。

三、基于治理理论的社区代管小区物业发展路径探索

治理理论强调多权力中心。“多中心”治理理论源自于美国，其构建者是文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆教授夫妇。它认为政府并不是公共权力的唯一主体，公民个人、非政府组织等也可以成为公共管理的主体。[2]多元利益在治理行动中经过冲突、对话、协商妥协达成平衡和整合。[3]目前，小区物业管理存在多种形式，专业物业公司管理、业主委员会自治、社区代管等，三者代表着市场、社会、政府，在小区管理的过程中，三个主体存在相互博弈的关系，需要平衡协调，所以多元共治才是解决问题的根本之道。

(一)转变社区职能，定位好社区的角色

社区代管小区物业首先应该从观念上做出转变，究其深度上来说，到底要管哪些内容，管到什么程度，定位好角色，把握好分寸。应该从无所不管的“全能型”转为“有限型”，社区不应该直接干预小区事务，社区主要是“掌舵”而不是“划桨”。社区此时的角色就如同政府，政府在管理市场时，会出现“政府失灵”的可能，所以社区的角色不应该是计划体制下统管的角色，应该发挥业主委员会作用，帮助业主委员会成长，使业主委员会和物业管理公司形成一个平衡协调机制。

(二)创建“社区——物业公司——业主委员会——业主”四位一体的管理模式

社区组织是监督者、引导者。为实现资源共享，在一个社区乃至一个街道，成立一个专业化的物业公司。这个物业公司对整个街道或社区按任务提供服务，不是按照小区进行划分。物业公司可以提供保安、绿化、保洁、疏通管道、电梯维修等各种服务，也就是说物业公司相当于一个全能型外包企业，能提供小区居民需要的各种服务。在街道或社区可以设立一个诸如绍兴市96345平台*绍兴市96345便民服务中心于2013年7月18日正式挂牌运行，秉承“便民、利民、惠民”的宗旨，各项工作有序开展。中心现有工作人员15名，开通服务热线10路，有各类加盟商330余家，实行24小时服务制,工作范围覆盖越城区、柯桥区、高新区等。那样的平台。由平台派单，辖区内有求，就立刻呼应物业公司，物业公司接到任务后提供相应的服务，物业公司服务内容按市场价进行收费。业主委员会主要负责小区日常运作，物业费的收缴、使用等。物业费的收取标准依据业主大会通过的物业预算。可以给业主委员会成员发放一些象征性补贴，标准由业主大会讨论决定。(如图1所示)

图1　四位一体关系图

(三)促进业主委员会发育

无论是2007年10月前的旧《物业管理条例》，还是修改后的新《物业管理条例》，都缺乏对业主委员会权益的规定，使得业主委员会的动力机制设计处于空白。[4]目前业主委员会有的小区没有成立，即使成立的，也没有发挥作用，成为一种摆设。社区如何能在短时期内引导并鼓励业主委员会成长，并形成一种机制是一个亟待解决的问题。当前亟需做的工作包括建立业主委员会机构、健全并完善业主委员会制度、加强对业主委员会的物业管理知识和社会工作知识的专门培训等。

(四)提升小区居民参与度

从制度经济学的角度看，小区中的共有部分具有典型的公共物品的属性，在小区治理中，会因业主对公共领域的过度消费造成拥挤现象而发生“公地悲剧”，也会因为内部选择性激励机制的缺失而导致“搭便车”现象的泛滥，所以要在业主和业主之间达成“关系性契约”。[5]社区要提升小区的公共精神，增强小区居民的参与意识，激发他们的参与热情，合理引导小区居民理性参与。小区居民通过参与，能够切身体会到自治管理中面临的困难和挑战，从而更加主动地配合业主委员会和社区的管理。

(五)完善物业管理法制度

物业公司实质上是一个外包企业，如何对其加强监督、管理，需要建立健全相关法律制度。外包企业一般具有不稳定性，尤其在出现纠纷后，百般推诿，逃避责任。社区应该加强物业公司的诚信建设，尤其要加大对物业公司不诚信的处罚力度。社区应对物业公司加强监督管理，对于物业服务有偿付费问题，尤其需要帮助建立第三方资金监管平台，以防止业主一次性付费，从而失去监督和控制物业服务质量的能力，因此,应将一次性付费改为分期付费。[6]

[1]刘威．从“去单位化”到“去社区化”—城市基层社会再整合的“结”与“解”[J]．学术论坛，2011(6)：65.

[2]吴志华，翟桂萍，汪丹．大都市社区治理研究：以上海为例[M]．上海：复旦大学出版社，2008：155.

[3]邵鹏．全球治理：理论与实践[M]．长春：吉林出版集团有限责任公司，2010：173-175

[4]陈淑云．城市居住区物业管理与社区管理有效整合机制[J]．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2009(9)：51.

[5]毛军权．业主委员会：社区治理中的制度共识、自治困境与行动策略[J]．兰州学刊，2011(5)：14.

[6]王光荣．城市社区物业管理难题的破解策略[J]．兰州学刊，2013(2)：127.

(责任编辑吕晓英)

Analyzing the Mode of Residential Property Managed by the Community—A Case Study of Shaoxing City

Qian ShixiaShao Qing

(Law School,Shaoxing University, Shaoxing, Zhejiang 312000)

There are some problems existing in the practice of residential property managed by the communities in Shaoxing city. The mains problems are as follows: There is a gap in the service offered compared with that provided by professional property management companies; management personnel are not professional enough; it is difficult in the transformation of residential areas; there is little participation on the part of proprietors; the focus of community management is deviated. The paper offers the multi-governance to solve the problem, i.e. changing the functions of the community and positioning the role of the community, creating a management mode combining “the community, property management companies, and the committee of the proprietors”, promoting the development of the committee of the proprietors, making the residents more engaged in the management and perfecting the real property management system.

community management; real property management; Shaoxing; residential property

I699.3

A

1008-293X(2016)04-0084-05

10.16169/j.issn.1008-293x.s.2016.04.014

2016-03-01

2015年浙江省民政政策理论研究规划课题“社区代管小区物业路径研究——以绍兴市为例”，项目编号：ZMZC201546。

钱士侠(1976-)，女，安徽蚌埠人，绍兴文理学院法学院助理研究员。

邵青(1981-)，男，安徽舒城人，绍兴文理学院法学院讲师，管理学博士。