“层层加码”与“层层减码”的共同根源

胡仙芝

【摘要】目前机关工作存在“工作任务层层加码”而“政策利好层层衰减”的现象，投射人们常说的“政策效应递减律”。面对“层层加码”和“层层缩水”现象，我们可以从组织、技术、文化、制度这四个大的视角去寻找相应的系列对策，推进国家治理体系和治理能力现代化，破解“政策效应递减律”。

【关键词】“层层加码” “层层减码” 政策效应递减律 治理 【中图分类号】D601 【文献标识码】A

在行政管理和公共政策实践中，经常存有两种现象：一种是中央出台的很多利好政策，在执行过程中，随着一级一级往下执行，有些政策到基层却走了样， 以致于有人抱怨“政策出不了中南海”。另一种是有些基层政府为了应对上级达标验收，层层把任务要求加码，层层压缩完成时间，使得一些单位打破原有工作节奏，甚至为了应付层层加码，不得不层层加“水”，以致于“上级对下级层层加码，马到成功；下级对上级层层加水，水到渠成”的说法流传。以上都从不同的侧面反映了目前机关工作普遍存在“工作任务层层加码”而“政策利好层层衰减”的现象，投射出公共行政中科层制组织内在的一个规律，那就是人们常说的“政策效应递减律”。

“层层加码”和“层层衰减”的实质原因是相同的

“层层加码”和“层层衰减”两种现象，归纳其中的实质原因，其实是相同的，根本在于权力在科层制组织内单向流动。这种特点运用到不同组织和不同的领域，在实践中就会成为一种内在化的组织运行客观规律，并产生一系列的客观效应和因果现象。具体分析而言，我们可以从如下三个方面着手：

一是科层制技术构造的客观规律所致。具有专门化、等级化、规则化、非人格化、技术化这五大现代组织特征和优势的科层制（也称官僚制），指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。作为一种管理方式，官僚制因为为现代社会的组织管理提供了有效的工具，而被德国学者马克斯·韦伯预言是人类在以后的发展中将普遍采用的组织结构。他将官僚集权的行政组织体系看成是最为理想的组织形态，并认为官僚制能为组织带来高效率，实行强制性官僚制是最合理的已知手段。它在严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何形式。然而，就是这种现代而精致的组织结构和管理技术，也必然会带来权力运行异化的各种现象，必然会导致各种官僚主义，其中包括层层加码及层层衰减的现象。因为在严格的科层制里面，权力的施展需要经过多个层级，而每个层级都不具有完全的权力，因此也不承担完全的责任，实际上就是把责任化解于无形了。正是这种多层级的权力运行和不完全责任的体系，“最容易固化人性里的不负责任和惰性”，从而使政策动力和政策效应层层衰减，政策目标日益模糊，其实现也变得困难。

二是政策效果的涟漪效应（衰减效益）。人们也许早已注意到了经济地理学研究中的“涟漪效应”，又称“衰减效应”，是指技术、信息、经验和新观念等在经济区域之间的扩散现象。“涟漪效应”产生的机理是：技术、信息、经验和新观念等在扩散过程中，会遇到自然经济、传统观念和旧经济体制的阻碍和顽强抵抗，这使得它们在传播过程中以减速的方式向前运动。目前，这种结合地理空间距离而发生量变和质变的现象正在越来越被地方政府以及公共政策研究者所重视。如有的经济学家将空间财政作为一个有用的分析工具。该分析工具认为，财政行为，特别是地方政府的财政行为，对空间经济分布产生了三方面的作用：一是运用财政手段促进经济增长；二是财政在促进经济增长的过程中，同时也会对相邻区域的经济发展产生空间聚集与外溢；三是受益范围在空间上存在距离衰减的情况。如同财政效益因为空间地理距离而递减的原理一样，公共政策研究者也发现了政策效果的涟漪效应（衰减效应），即政策的效果也会随着与决策中心的距离变远，逐渐出现政策动力衰弱和政策效应递减的现象。这种现象就是公共政策领域同样普遍存在的政策流程耗散现象，需要我们在政策执行过程中加以防范和有效治理。

三是对以上规律矫枉过正的应对措施。正是出于对科层制组织的官僚现象和政策衰减效应的预估和应对，决策者们往往为了达到预定的政策目标，在政策目标确定、政府计划执行以及任务时间要求方面会用加码或截留的手段预留空间，加上地方政府的多层级化和执行流程的多环节化，难以避免地出现任务层层加码、时间层层截留等现象。如有些基层政府为了应对上级达标验收，层层压缩完成任务的时间，如省委决定几月几日对基层进行考核验收，到市里就会提前十天半月，县里再提前一个星期，根本不考虑基层的承受能力；有些业务部门片面强调自己分管工作的重要性，让基层承担了许多额外的工作，这样就不仅增加了基层负担，扰乱了正常的工作和生活秩序，而且使得一些单位抢时间、赶进度，工作粗糙、方法简单，为应付层层加码，不得不层层加“水”。这种现象虽然有其一定的合理性，但其危害也不能低估。

推进国家治理体系和治理能力现代化，破解“政策效应递减律”

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，为我们的公共管理和公共政策研究提出了全新的要求和视角。这里国家治理现代化包含两层含义，即“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”。其中，治理体系是指国家治理组织系统结构的现代化；治理能力是指国家治理者素质和治理方式的现代化。归结而言，治理现代化主要有六个层面的内容和要求，即：一是治理理念的现代化，要使政府治理的理念更加符合人性，符合需求，符合文化，符合国情，符合现代化的要求和方向。二是治理主体的现代化，现代治理体系下，政府、政党、公共团体等各种组织体系完善；立法、司法、执法等各成体系；决策、执行、监督等权能体系，治理过程和环节中存在的“治理”的结构（主客体）体系、功能体系、内容体系、运行体系和目标回应体系等都有着自己的组织、构成、功能以及现代化的标准。三是治理客体的现代化。政府治理要符合治理客体的特点、规律。四是治理目标和对象的现代化，明确改革以人为本，让人民受益。五是研究治理手段的现代化，运用科技的发展成果不断提高管理效率。六是改革动力现代化，其实就是治理过程现代化，实现改革的步骤、阶段以及目标之间的均衡协调等。基于以上启示和要求，分析现代官僚体制和政策执行中的“层层加码”和“层层缩水”现象，我们不难寻找破解之策。主要可以从组织、技术、文化、制度这四个大的视角去寻找对策：

一是积极推进现代化组织的变革。现代化的潮流潜移默化地改变着现在组织的形态。科层官僚制作为大工业化时代普遍盛行的组织形态，在信息化时代也应得到改造和扬弃。目前，现代化的组织变革呈现出三大趋势：一是组织结构的扁平化，主要是指减少管理的层次，扩大管理的幅度，加强横向联系，使企业组织结构由传统的金字塔形向扁平形发展；二是组织结构的网络化，是指管理向全方位的信息化沟通的方向发展。网络组织的特点是平等、弹性，其沟通方式是横向、斜向、上下贯通。三是组织结构的柔性化，就是指增强组织对环境动态变化的适应能力，强调集权与分权的统一，稳定和变革的统一。临时团队、划小经营单位、重新设计组织结构等都是组织柔性化的典型表现形式。这种组织变革趋势不只在企业组织中得以体现，行政组织也有必要进行相应的适应性改革。如在某些可行的领域实现组织扁平化、层级少层化；在组织内部运行中实现程序便利化、流程缩短优化；在任务组织形式方面实现多元化和柔性化等。这些组织的改造和变革在很大程度上可以改变科层制本身的组织形态，可以避免其本身固有的弊端，从而尽可能地规避层层递增律和层层衰减律，最大限度减少“科层流转耗散率”和“政策效应衰减率”。

二是大力加强现代化技术的管理应用。技术革命改变世界、改变生活。对于管理来说，技术革命更是治理手段现代化的主要凭借。目前，互联网、大数据、自媒体等技术的运用很大程度上改变了传统科层官僚体制中的信息沟通模式，而会使原来基于手工操作模式和人为统计中的层层注水、层层虚报现象失去隐蔽性和欺骗性。大数据的技术手段可以从很多层面获得各方面的数据，而各数据之间的相互印证，将使一些隐瞒虚报的数据暴露出来，让其失去存在空间。自媒体的发展会让科层组织中的每一个信息宿体获得同等优势，而原来基于层级、区位等优位的优势会逐步消失，这也将在很大程度上减少因为层级和地理优位而导致的政策衰减，从而克服和遏制住行政管理实践中普遍存在的层层加码和层层缩水的顽疾。基于以上原理，我国政府在治理中推出了大数据战略，着力于构建电子政务和智慧政府，着力于发展信息化、科技化的新手段，这些努力都将带来传统科层组织的信息沟通革命，从而减少信息失真和注水，有利于提高政府治理的现代化水平。

三是全面实施现代化治理的文化改造。政府治理现代化意味着治理主体的现代化，治理主体的现代化又表现为治理主体的治理理念和治理能力的现代化。而其根本的途径在于治理主体及对象的教育、培训和能力提升。对于防范和治理“层层加码”和“层层衰减”现象，同样有着纠正思想认识误区和克服不当的权力观、价值观和政绩观的问题，如果能够坚持以人为本，坚持民主作风，坚持人民至上的权力价值观的话，“层层加码”和“层层缩水”的现象就能从思想根源上予以杜绝；对治理主体对象的教育培训到位，又有利于提高他们的政策执行能力和信息认识判断能力，这使得对于“层层加码”“层层灌水”现象的识别和纠正能力也能大为提高。总之，从文化的角度来提升现代治理，也是纠正官僚主义弊端的一个治本之策。

四是重点抓住现代化治理的制度文明建设。政府治理文明在某种意义上体现为治理制度的文明，为此，现代化的治理必须体现在体现政治文明的各种体制和机制层面。而体制机制层面的治理现代化直接影响和决定治理能力。现代官僚体制和政策执行中的“层层加码”和“层层缩水”现象，其根源是组织结构的原因，也是体制机制的原因。科层制、集权制、权力单向负责制以及缺乏均衡化现代化的制约机制，是“层层加码”和“层层缩水”现象的制度根源。为此，现代化治理能力提升还离不开制度层面的现代化，离不开制度层面的改造和变革。一是要注意监督和纠错机制的构建，及时发现错误的信息和不符合客观规律的做法，及时纠正，以减少“层层加码”现象对基层工作的冲击和危害；二是改变绩效评估机制和责任机制的单项追究做法，加大基层反馈对政府绩效评价结果的权重，使权力运行更加贴近基层和人民，以推动服务型政府建设的实质性进展；三是建立制度评价和修正机制，对各种制度和做法进行制度性反思和评估，使各种制度和机制不断合理化，更加符合客观规律。

（作者为国家行政学院研究员、博导，中国行政体制改革研究会研究部主任）

【注：本文系国家社会科学基金项目（课题编号：13AZZ011）和中国行政体制改革研究基金课题（课题编号：2016CSPARJJKT0019）的阶段性成果之一】

【参考文献】

①刘寒波：《财政政策分析的新工具：空间财政》，《光明日报》，2012年11月16日。

②王刚、纪爱真：《官僚制评述与新公共管理改造》， 《青岛行政学院学报》，2005年第6期。

责编/高骊 温祖俊（见习）美编/李祥峰