秸秆焚烧行为治理的法律对策探析

陈秀萍 吴宜桓

摘 要：秸秆在田地里焚烧，不仅污染了环境，也导致了巨大的资源浪费。本文认为，有效治理秸秆焚烧行为，应完善相关法律制度，改进执法方式；应建立秸秆综合利用补贴制度，积极扶持秸秆综合利用产业链建设。

关 键 词：秸秆焚烧；雾霾；环境污染

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）01-0065-06

收稿日期：2015-11-08

作者简介：陈秀萍（1971—），女，江苏盐城人，河海大学副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为宪法与行政法；吴宜桓（1990—），男，江苏连云港人，河海大学宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法、法理学。

一、秸秆焚烧的危害

秸秆焚烧危害无穷。近年来，“雾霾天”在很多大城市相继出现，尤其是在每年的夏收、秋收时段，各地区PM2.5指数 “爆表”已成常态。据武汉环保检测部门的报告，在去年夏收期间，武汉PM2.5峰值曾一度高达800，PM2.5浓度为678微克/立方米。[1]2015年，根据环保部门10月18号的通报，两周内在20余省份检测到了至少862个火点，比去年同期增长6.68%。夏秋时段天气干燥炎热，加之秸秆本身具有的易燃性，秸秆焚烧极易引发火灾，不仅使人们的人身和财产安全随时面临“付之一炬”的危险，而且严重的大气污染无疑威胁着人们的身体健康。除此之外，秸秆焚烧产生的大量烟雾还大大降低了空气的能见度，对交通安全产生不利影响。如若在机场附近大量焚烧秸秆，还可能干扰飞机的正常起降。据报道，2015年6月12日，河南开封因焚烧秸秆导致能见度下降，接连发生两起恶性交通事故，造成2死6伤的惨剧；同一天，合徐高速宿州南段收费站附近也因相同原因发生了一起多车追尾事故，造成多人死伤。

据相关报告，秸秆焚烧的危害不仅在于其对人们的人身和财产安全构成隐患，还极大地破坏了农田质量。因为土壤中含有丰富的有益于农作物的微生物，它们对促进土壤有机质的矿质化，加速养分释放，改善植物养分供应起着重要作用。焚烧秸秆会使地面温度急剧升高，能直接烧死、烫死土壤中的有益微生物，影响作物对土壤养分的充分吸收。同时，焚烧秸秆在田地里会使土壤有机质减少，盐碱度增高，降低土壤的肥力，长期在田土中焚烧秸秆将致使种子发芽率降低，直接影响农田作物的产量和质量。目前，我国农村部分农田对化肥产生极度依赖的现象与焚烧秸秆不无关系。

二、对秸秆焚烧行为进行规制的

合法性与合理性分析

（一）政府对秸秆焚烧行为进行规制的合法性

对秸秆焚烧行为进行治理，看似只是政府部门治理环境的一项举措，但是，在依法行政、建设法治国家的大环境下，我们有必要对政府治理秸秆焚烧行为的合法性与合理性进行分析，为政府开展治理行动取得法律上的支持，同时也是为了保障广大农民群体的切身利益。正如罗尔斯所言：“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即以社会利益之名不能逾越。”[2]我们不能随意地以保障“社会利益”为由过度地限制农民处分财产的自由。

从物权角度来讲，秸秆是农作物的残余部分，作为农民劳动成果的一部分农民对其享有完整的物权。我国《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”此外，我国《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”所以，根据《宪法》和其他相关法律的规定，作为农民的私有财产、农作物的一部分——秸秆是不得侵犯的，农民依法享有占有、使用、收益和处分的权利。禁烧秸秆其实是对农民个人权利的一种限制。那么，政府的禁烧行为是否具有合法性与合理性，笔者认为，禁止焚烧秸秆，是因为焚烧行为对公共环境造成了损害，该行为加重了大气污染程度，加上易酿成火灾等附带的危害，损害了人们的“公共利益”，即公众拥有在良好环境中生活的权利。现在，很多学者将之称为“环境利益”，该权利虽然没有法律的明文规定，但是我们不难把它理解为宪法条文中的“人身权利”之一。相比之下，“人身权”较农民的“财产权”具有更重的“法益”，应该得到优先保护。从这个逻辑来看，政府禁烧秸秆行为是合法的。

（二）政府规制行为的合理性存疑

国家和政府是否可以基于上述公共利益的需要而恣意地限制农民焚烧秸秆的权利，笔者认为，秸秆焚烧现象屡禁不止，其根源在于农民的个人权利与公共利益之间发生了冲突。如何避免此类冲突，我国法律尚无明确的规定，仅有宪法中的征收、征用条款可作为参考，其立法精神可做如下理解：首先，国家有在特殊情况下为了公共利益的需要征收和征用私人财产和土地的权利；其次，征收和征用私人财产或土地需要具体的法律条文作为依据；最后，只有在征收、征用行为带来的公共利益远远大于由此而造成的损害才可以进行。由宪法相关条文可知，政府可以基于保护公众的“环境权益”为由对农民的个人权利进行限制和约束，但必须严格满足以下三个条件：第一，必须依法律规定；第二，此举是为了公共利益；第三，国家应当做出合理补偿。由此可发现，我国现行的禁烧秸秆规定仍存在问题，现行规定只明确了禁烧以及违反规定的后果，而没有关于补偿的规定，相关的制度设计显然有不合理的因素。农民原本就是一个相对弱势的群体，所以，国家在进行法律及相关机制设计时，应更加注重对农民权益的保护，如在对秸秆焚烧行为进行规制的过程中，要关注农民的经济损失并给予合理的补偿。

三、秸秆焚烧行为治理法律机制的

现状及其原因分析

（一）法律法规设计有待完善

⒈相关法律法规及行政规范性文件众多。在我国，无论是中央还是地方，都有为数众多的关于秸秆禁烧以及秸秆综合利用的法律规范性文件。在中央层面，关于治理秸秆焚烧及促进秸秆的综合利用方面的法律法规有：1998年发布的《关于严禁焚烧秸秆保护生态环境的通知》、1999年六部委联合发布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》、2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》、2006年印发的《进一步做好秸秆禁烧和综合利用工作的有关通知》以及2008年发布的《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》等文件。在地方层面，以江苏省人大常委会2009年通过的《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》为开端，关于禁止焚烧秸秆和促进秸秆综合利用的地方性法规陆续出台。这类法规对中央层面的秸秆禁烧以及综合利用的规范做了进一步细化。如江苏省《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，在秸秆的综合利用形式上提出了秸秆还田、秸秆能源化、秸秆板材、将秸秆用作肥料、燃料、饲料、食用菌基料等方案；在违规处理上，也在上位法的框架内细化了处罚标准。除了地方立法外，各地由政府部门发布的用于治理秸秆焚烧的规范性文件多达几百部。[3]可见，目前我国关于“秸秆焚烧治理以及秸秆综合利用”的规范性文件，低至地方政府部门的指导性规范，高至国务院部门规章、全国人大的立法，已经形成了一个完整的法律体系。但每逢夏收、秋收，爆表的PM2.5指数说明，大量的法律法规及规范文件并没有得到有效的执行。

⒉高位阶的法律法规过于笼统。目前，我国现行高位阶的法律、法规关于治理秸秆焚烧的规定过于笼统，对“焚烧秸秆法律后果”的规定也不尽合理。如《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定：“在禁烧区焚烧秸秆的由当地环保行政主管部门责令停烧，并处以200元以下的罚款，情节严重的将追究刑事责任。”由该规定可以看出：一是只有“环保部门”才有资格责令停烧，如果将条文中的“环保部门”理解为各地的环保局，那么在联合执法过程中，其他相关政府部门是否有权责令停止违法行为仍不明确。二是在当前的经济水平之下，最高200元的处罚规定显然不足以对焚烧秸秆行为产生威慑、警示作用，相反还有鼓励焚烧行为之嫌。因为无论烧多烧少，只要不造成他人的人身财产损失，违法焚烧者只需付出200元人民币的代价就可以了事。三是对违法者的处罚方式单一。由条文可知，对违法者的处罚只有罚款和追究刑事责任两种，其分界线是“是否造成他人人身或财产损失”。试问，如果出现焚烧面积巨大，但并没有造成他人人身或财产损失的情况，执法部门该如何处置？在该情况下，难免会造成行为与责任不匹配的情况。

⒊低位阶的法律规范性文件缺乏执行力。如2009年江苏省人大常委会通过了《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，该决定虽较中央层面的法律法规详实了很多，对禁烧区域做了规划，提出了秸秆还田、秸秆板材、秸秆能源化等综合利用的方案，对焚烧秸秆行为的处罚标准也做了进一步的规定，但该决定并没有对具体执法方式、监管措施以及如何切实推进秸秆综合利用做出规定。如该决定第二条规定：“县级以上地方人民政府建立由发展和改革、农业、农机、经贸、环境保护、财政、科技、公安、交通等部门参加的协调机制，有关部门应当按照各自职责分工，密切配合，共同做好秸秆综合利用和秸秆禁烧工作。”该条规定在行文上虽然没有问题，但实施起来却存在很多问题，因为面对这样的法律条文，各行政机关该如何协调、由谁牵头协调以及怎样的分工才是科学的并不明确。显然，在制定地方性法规时，制度设计者没有充分考虑可执行性、可操作性等问题。笔者认为，该地方性法规除了要对上述问题做出具体规定外，还应制定出治理秸秆焚烧的时间表，以提高基层监督人员和执法人员的重视程度，确保治理秸秆焚烧工作循序渐进，逐步做到及时高效。

（二）缺乏对秸秆综合利用的补贴制度和激励机制

前文中提到，国家基于保护“环境利益”对农民的焚烧行为进行规制具有正当性，是符合宪法精神的，但在现行制度中，只规定了禁止焚烧以及违反政府管制的后果，而没有关于合理补偿的规定，这是不科学的，对于广大原本就相对弱势的农民群体来说也是不公平的。目前，在大量的秸秆焚烧治理法律规范性文件中，鲜有关于对农民合理补偿的规定，虽然在现实治理过程中存在基层政府动用财政资金补贴农民的情况，但这种形式的补贴只是杯水车薪，没有形成体系，不具有可持续性。

农民不愿意接受秸秆的综合利用技术是因为秸秆的综合利用不仅需要农民付出更多的体力劳动，还可能耽误下一轮农作物的播种时间，随着农民收入来源的多元化，农民宁愿把精力放在其他创收作业上。如此看来，治理秸秆焚烧、推行秸秆的综合利用都直接或间接地影响到了农民的经济利益。趋利避害是人的本性使然，倘若国家能够建立一个合理的补偿制度，补偿农民因此受到的经济损失，焚烧秸秆行为就可能得到有效治理。当然，在推进秸秆综合利用方面，国家还应制定对秸秆综合利用行为的激励机制。曾有学者认为，秸秆的综合利用不仅是一个技术问题，更是一个经济问题，它有赖于国家充分的激励政策，更依赖市场这根无形的杠杆。纵观我国法律法规及相关政策，只有关于建立、推进、促进等秸秆综合利用方法的导向性的规定，而对于如何建立、由谁来推进、给予什么样的激励措施则没有具体规定。

（三）基层执法人员执行不力

有了完善的法律规范，还必须有切实可行的方案和兼具法律意识与服务意识的高效率的执法队伍，因为一套方案，无论在纸面上有多完美，如果落不到实处也毫无意义。当前，各地治理秸秆焚烧行为多采取管理责任制和多部门联合执法的方式。所谓管理责任制是指由地方政府制定出本年度的综合整治目标，并将这一目标拆解，落实到基层组织，以确保目标的实现。基层组织即村委会、居委会、村小组，在实践中，常常是这些基层组织给秸秆焚烧治理工作带来了巨大阻力。由于很多农民环境意识、法律意识薄弱，不能理解政府禁烧行为的目的，于是这些农户往往会通过基层组织拧成一股绳来对抗执法或监督人员。由村干部领头，组织农户在监管空缺时段集体焚烧秸秆的案例不在少数，很多监督执法人员为此在田埂上安营扎寨，昼夜严防死守。[4]而多部门联合执法的部门主要包括环保局、公安局、农林部门、交通局、城管局等行政机关，在实践中，多部门联合执法也远没有达到预期的效果。问题主要有两个：一是根据我国法律的相关规定，只有环保部门才拥有行政处罚权，导致除环保部门之外的政府部门在很多情况只能以批评教育了事，这就严重损害了法律的权威，也影响了了相关部门执法的积极性；二是联合执法尚未将“联合”做到实处。在实践中，联合执法往往会成为部门之间相互推诿的借口。如消防部门只负责火灾的扑救，而农林部门则只负责提供相关的技术指导等等。

四、对秸秆焚烧行为治理的法律思考

（一）完善现有法律体系，严格污染者责任

在形式上，我国已经拥有了一套自上而下的法律规范性文件，但由于上位法的规定过于笼统和虚化，地方性法规、政府部门规范性文件又缺乏具体执法的规定，缺乏执行力，从而导致对秸秆焚烧行为的治理工作举步维艰。笔者建议，应进一步完善以《大气污染防治法》为总纲，以《秸秆禁烧和综合利用办法》为中心，辅以地方性法规、政府部门规范性文件规定的实施细则的法律体系。

具体来讲，就是要在《大气污染防治法》中做出原则性的规定并修改和补充违法焚烧秸秆行为的处罚措施，严格污染者责任，加大处罚力度，在法律条文中规定执法机关可以参照《治安管理处罚法》最高给予行政拘留的处罚。在行政法规层面，《秸秆禁烧和综合利用办法》应将《大气污染防治法》中的总纲性规定细化为规则性条文，为各地秸秆禁烧工作提供指导，并在立法中对各地治理秸秆焚烧行为提出要求和标准。在地方层面，各地立法机关应依据所在区域的情况因地制宜地开展立法工作，在地方性法规中，必须对禁烧范围、违法焚烧秸秆者的法律责任以及对如何推进秸秆综合利用作出具体规定，并为当地治理秸秆焚烧行为制定时间表，只有这样，才能强化基层监督，提高基层执法者严格执法的意识，同时也可为基层执法者提供强有力的法律支撑。

（二）加强执法队伍建设，改进执法方式

要确保各项法律规范性文件、各项政策得以落实，必须提高基层执法人员及监督人员的法律意识和服务意识，秸秆焚烧行为的治理不是一项面子工程，而是一项保障人民生命财产安全的重要举措。一是完善联合执法。各地应由政府主导，环保部门领头，由本地其他相关部门配合，抽调人员成立治理秸秆焚烧工作小组，划分责任区域，由各部门认领，每个区域的责任部门要及时向工作小组通报工作情况及在监督、执法中遇到的问题。鉴于除了环保局之外的责任部门没有处罚权限的问题，由于《行政处罚法》明文规定行政处罚机关不得授权其他机关、社会组织代为处罚，笔者建议，可以通过在每个责任区域派驻环保工作人员的方式予以解决，以做到及时发现、及时查处、及时处罚。二是落实管理责任制。管理责任制是一项化整为零、将整块区域的整治目标拆解、分散到每个村甚至是每个农户的监督、执法方式。该举措的有效落实必须以得到村委会、村小组等基层组织的支持为前提，所以，在建设执法队伍时应与各村委会、村小组进行沟通，宣传禁烧政策，获得农民的支持，以减少监督和执法中的阻力。

（三）建立合理的补偿制度，完善秸秆综合利用产业链

政府禁止农民焚烧秸秆而不作合理补偿，是农民产生抵触情绪的最主要原因，对此，笔者建议，应建立一套秸秆综合利用补偿制度，补偿农民因推行新的秸秆处理方式遭受的损失，让农民从新政中获取更多的经济利益。由于我国各地禁烧区域大小不同且地区经济差异较大，该补贴制度应由省级政府领头，各地级市在其指导下分别设立专项基金，制定本地的秸秆综合利用补偿制度，该制度需报省级政府审核通过后执行。当然，全面建立补贴制度对各地政府来说必然是一项较重的财政负担，所以各地政府可通过扶持一批秸秆综合利用型企业，大量吸入民间资本。政府可通过土地或税收政策等支持企业，也可以在企业购买生产线时进行补贴，还可以帮助企业拓展产品销售渠道。这样，田地里的秸秆有了去处，企业获取了大量的生产原料，政府实现了治理焚烧污染的目的，这将是一个三方获利的局面。

如果说对农民进行合理补偿是治标，那么促进和完善秸秆综合利用产业链的形成就是治标又治本的一环。通过扶持一批秸秆综合利用企业，促使秸秆综合利用产业链的形成，意味着田地里的秸秆有了“用武之地”，这势必会带动更多的社会单元加入进来。当这些社会单元源源不断地将秸秆从地头输送至相关企业，那么秸秆焚烧问题也将随之解决。

【参考文献】

[1]PM2.5浓度破800武汉昨日空气全国最脏[EB/OL].人民网，http：//hb.people.com.cn/n，2014-06-13.

[2]（美）罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.中国社会科学出版社，1988.98.

[3]赵亚洁.农村秸秆污染治理法律规制探析[J].辽宁农业科学，2015，（02）：64.

[4]“雾霾元凶”秸秆焚烧被高压监管，农民为何“顶风作案”？[EB/OL].网易新闻，http：//news.163.com，2014-08-24.

（责任编辑：王秀艳）