政治发展与地方治理现代化的内在逻辑研究

林兴初 陈文正

摘 要：政治发展是国家现代化进程中的必经环节， 集中表现为政治系统能力的增强和政治参与水平的提高。台州“撤地建市”20年来，其政治发展水平在现代化进程中得到了迅速提高，尤其在基层民主政治建设方面进行了全方位、多层次的实践探索，积累了大量有益的经验，并形成了一系列同市场秩序不断扩展相适应的地方治理模式，因而受到了中央的高度重视和学者的广泛关注。本文认为，系统梳理台州地方治理的内在逻辑，形成本土化经验，将有助于推动我国地方治理体系创新和治理能力现代化。

关 键 词：地方治理；政治发展；内在逻辑；台州

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）01-0014-08

收稿日期：2015-12-20

作者简介：林兴初（1974—），男，浙江温岭人，中共台州市委党校副教授，研究方向为政治学、“三农”问题；陈文正（1973—），男，浙江三门人，中共台州市委党校副教授，研究方向为基层民主与地方治理。

基金项目：本文系2015年度台州市社科规划重点课题“台州地方政府治理能力现代化的实践逻辑与前瞻研究”的阶段性成果，项目编号：15SGHZ05。

众所周知，政治发展作为国家现代化进程中的必经环节，是由特定的社会、经济、文化等因素相互作用而形成的，集中表现为政治系统能力的增强和政治参与水平的提高。而地方治理作为国家治理的重要组成部分，是对现代化的一种积极回应的结果，本身就是一种政治发展和政治现代化，[1]并且以民主政治、市场经济的发展为根基。地方政府作为地方治理最重要的主体，其治理能力的现代化程度对于一个地区的社会经济与文化发展以及政治稳定具有至关重要的作用。

台州位于浙江省沿海中部，于1994年“撤地建市”，是中国黄金海岸线上一个新兴的组合式港口城市。自改革开放以来，台州人民凭借民营经济的先发优势，走出了一条具有台州特色的发展之路，创造了以“民营主导+政府推动”为主要特征的“台州现象”。如今，台州已进入到“物质富裕、精神富有”的发展关口，政治发展也呈现出蓬勃发展趋势。比如：台州坚持对党代会常任制的持续探索，创造了民主恳谈等具有全国影响的基层民主治理的新形式，并在非公有制企业党建、基层群众自治、法治建设等诸多领域进行了全方位、多层次的探索和实践，积累了大量经验。正是这种着眼于优化地方治理模式的探索，暗合了特定制度约束条件下中国政治发展的内在逻辑要求，形成了一系列同市场秩序不断扩展相适应的地方治理模式的结构性特征，为地方治理现代化提供了许多有益的启示。[2]

一、“撤地建市”与台州政治发展效应

（一）“撤地建市”与地方政权建设[3]

1992年邓小平的南方谈话确立了建立社会主义市场经济体制的总体改革目标，而台州当时的行署建制已经不能适应经济社会发展和扩大对外开放的客观要求。为此，1993年1月30日至2月1日，台州就争取“撤地建市”、实行市管县体制进行了认真的讨论并达成了共识：撤销台州地区，撤销椒江市、黄岩市，建立台州市，下设海门区、黄岩区、路桥区。市区陆地面积1536平方公里，下辖32个乡镇，3个办事处；人口135万人，其中非农业人口54万人。1994年8月22日，国务院同意了这一具体方案。

⒈市一届人大一次会议召开。依照我国《选举法》和《地方组织法》的规定，经省人大常委会批准，台州市第一届人民代表大会代表名额500名，除根据工作需要预留了4名外，市一届人大代表496名，分别由9个县（市、区）人民代表大会和人民解放军驻台州部队选举产生。1995年2月至4月，各县（市、区）分别召开人大会议，选出了市一届人大代表。1995年5月24日至29日，市一届人大一次会议在椒江举行，应到代表483人，实到479人，128名同志列席会议。此次会议议程共8项，概括起来主要有两件大事：一是依法选举市人大常委会组成人员，选举市人民政府市长、副市长，选举市中级人民法院院长、市人民检察院检察长；二是听取和审议政府工作报告、国民经济计划及财政预算草案报告、市人大常委会工作报告和“两院”工作报告。这次大会是台州历史上第一次由人民代表广泛参与、共商台州发展大计的盛会，会议确定了台州到20世纪末经济和社会发展的宏伟目标，依法选举产生了地方国家机关的领导成员。

⒉市级机构设置。1994年12月31日，《台州市党政机构改革方案》获浙江省批准，结合“撤地建市”，台州开始进行机构改革与市级机构设置。这次机构改革以党的十四大和十四届三中全会精神为指针，以适应社会主义市场经济要求为出发点，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，建立了符合台州实际、体现台州特点的市管县体制，切实做到了转变职能、理顺关系、调整结构、精兵简政、提高效率，强化了对国民经济和社会发展的规划协调、宏观调控、监督检查和社会保障以及中心城市管理的职能，建立了一个功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的工作体系。根据改革方案，台州市委市政府以原地委、行署机构为基础，经过调整确定设置市委机构8个，设置市政府机构39个。1995年5月24日召开的市一届人大一次会议选举产生了市人大常委会。市人大常委会机关设立了办公室和人大代表、法制、财政经济、城建环保资源、科教文卫、外事侨务等工作委员会并内设科室。1995年5月28日，市政协一届一次常委会召开，会议决定市政协设置提案、经济、科技教育文化卫生体育、社会法制、文史资料和学习、三胞联络委员会并内设科室。

⒊市区事权划分。台州“撤地建市”，建立中心城市，是行政区划管理体制的一次大调整，涉及椒江、黄岩、路桥三个区和市本级有关行政管理权限的合理划分。为此，1994年12月8日，台州出台了《关于市与区事权划分的原则意见》。市区的事权划分既要有利于增强市级调控能力，加快城市建设步伐，形成对全市有较强辐射力和带动力的中心城市，真正发挥市领导县体制的优势；又要有利于调动区级的积极性，加快以乡镇企业为重点的城乡经济的发展，增强中心城市的综合实力。市与区事权划分的工作重点是划分好财税、城建规划、土管、工商、公安等部门的职能。在监督职能上，由市管理为主，区配合执行；在城市规划建设上，实行统一规划、分级管理；在经济管理职能上，市级主要加强宏观调控和行业管理，原有企业原则上不上收，以调动区级的积极性；财政体制上，坚持分级管理和比例分成的原则，采取核定基数、递增上交、超额按比例分成的办法；在服务性事业上，市与区并举发展。

（二）“撤地建市”与地方发展效应

对台州来说，1994年的“撤地建市”是具有里程碑式的一次重大结构调整。当时的台州地区行署是浙江省政府的派出机构， 其财政支出由省政府拨给，没有独立的财政权和对县市的财政调剂权，这种权力格局配置自然影响了中心城市对地方经济社会发展中的推拉作用。在政治、经济双重目标绩效的驱动下，台州市本级行政中心从原来的临海迁至椒江，同时把经济和区位优势好的黄岩和椒江两个县级市改设为城区，还将经济发达的路桥镇从黄岩划出并设为新城区。这些调整都为台州“撤地建市”创造了有利条件。

尽管调整的过程比较复杂， 但台州“撤地建市”的绩效在随后的发展中日益显现出来。比如，台州市本级与原来的地区行署相比，其权力明显增大， 作用也得以发挥；新台州市所获取的政治区位优势使其成为推动当地经济社会发展的中心城市；椒江、路桥两区的行政地位上升非常明显；温岭也成为经济扩权强市；黄岩区的事权和财权问题最终也得到了妥善解决。就经济发展而言，自1994年至2013年这20年，台州的GDP和财政总收入分别增长10多倍和24倍多，人民生活发生了巨大变化。2013年，全市实现GDP3153.34亿元，财政总收入448.5亿元，其中地方财政收入247.7亿元。城镇居民人均可支配收入3.4万元，农村居民人均纯收入1.46万元。这足以表明， 台州“撤地建市”后的政治系统很好地适应了当地经济社会发展的现实需求。这次“撤地建市”，除了临海老城区由于台州市政府搬迁而受到一定程度的发展制约外，其他城区在总体上均获益，可以说是推动台州地方政治发展的一次“正和博弈”。

二、政治发展与地方治理

现代化的内在逻辑

台州“撤地建市”20年来，经济实现了巨大的发展，综合实力显著提升，城乡居民生活水平明显提高。与此同时，台州的社会政治也发生了巨大的变化，最突出的莫过于台州的民主政治建设。笔者认为，台州经济社会的发展促进了台州政治的变化，而台州民主政治的不断推进又反过来促进台州经济社会的持续发展。比如：有学者将“台州模式”的特质概括为“经济政治协同发展的社会发展模式”。[4]所以，台州的发展与其将政治建设与经济建设、社会建设有机统一起来并保持政治建设对经济建设、社会建设的有效作用密不可分。台州的政治发展是通过在地方政权体系建设过程中不断创造政治的有效性来实现的。这种创造的着力点在于民主化和法治化，即不断通过制度积累、制度创新和制度完善，促进地方民主的制度化和法治化，不断提高人民政治参与的积极性，从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，实现地方政治与地方经济、社会发展的良性互动。

（一）民主政治与经济互动逻辑

经济建设的发展无疑是推动地方治理能力现代化的根本动力，而有效的地方治理也是经济增长的关键。就台州的实践来看，台州的地方治理遵循了政治民主与经济发展之间的基本逻辑，即通过不断完善民主政治运行机制，形成了民主政治建设与经济社会发展相互促进、相得益彰的发展格局。

⒈推进“市——县（市、区）——乡（镇）”三级联动的党代会常任制，调动了各级干部加快地方经济发展的积极性和创造性。台州椒江自1988年试行党代会常任制以来，在增进党内民主、健全党内民主化和制度化决策机制方面积累了丰富的实践经验，为中央在全党范围内实行党代表任期制和试行党代会常任制提供了蓝本，已成为改革开放以来党内民主探索实践的成功案例。如今，台州在全国率先构建起了“市——县（市、区）——乡（镇）”三级联动的“3+1”党代会常任制基本制度框架（“3”即党代会代表任期制、党代会年会制、党委会负责制，“1”即常任制运行机制），在遵循党内民主规律的基础上，着力构建了“群众——党员——代表——党代表大会”四位一体的联系沟通渠道。这不仅突出了党代表的主体地位，使党代表的主体意识、责任感和荣誉感大大增强，改善了党内民主生态，活跃了民主生活，激发了党的创新活力，形成了凝党心、聚党智、合党力的良好局面，巩固和增强了党执政的政治基础；[5]而且激发了各级干部加快地方经济发展的积极性和创造性，为保持经济社会发展的活力提供了强有力的政治保障，是台州地方政府治理重要的务实性政治战略选择。

⒉形成“围绕发展抓党建、抓好党建促发展”的非公企业党建工作机制，创造了台州民营经济快速发展的奇迹。改革开放以来，台州闯出了一条以股份合作制为主要形式的民营经济发展之路，并在1984年创造性地开展了首批股份合作制企业党组织建设工作，是全国最早在非公有制经济领域开展党建工作的地方之一。这对当时的地方党委政府来说，探索开展非公有制企业党建工作，既是围绕中心（经济建设）、服务大局的现实需要，也是加强党执政的经济基础和巩固政权基础的需要；而对于非公企业而言，正如众多非公企业主所言，开展企业党建工作后，自己的企业更容易得到地方党委政府在政策上的指导以及资金、技术、项目、信息等方面的积极帮助，同时在实践中更能获得多重认同，即党委认同（台州市将非公企业党建情况作为推荐企业主为党代表、人大代表、政协委员和担任各项社会职务的重要依据），社会认同（如共产党员示范工程），员工认同（如党组织创造“以厂为家”氛围，使员工舒畅工作的重要方式，有利于企业保护产权，降低交易成本，为企业发展积累社会资本）。[6]因此，在台州，当非公企业发展到一定规模后，党建工作就成为企业的自发需求。截至2013年底，台州共有非公企业88388家，全市非公企业党组织数从1984年的18个发展到25611个，其中正式党员3名以上的非公企业全部建立了党组织，组建率100%；非公企业党员数也由1984年的186名发展到现在的46226名。在实践中，台州党委牢牢把握住了这个新领域的党建工作，把在非公企业建立党组织作为基础性环节来抓，坚持把服务和推动企业发展作为党建工作的出发点、立足点和着力点，坚持以促进企业发展的成效作为检验党建工作实效的标准，形成了“围绕发展抓党建、抓好党建促发展”的工作机制。[7]如今，民营经济创造了台州90%的国内生产总值（GDP）、80%的就业岗位、70%的财政收入，为巩固和增强党执政的经济基础提供了坚实的物质保障。

⒊探索流动人口“圆桌议政”制度，有效地激发了外来人员的创业活力，促进了当地经济社会的健康发展。随着城市化、工业化的快速推进，外来人员大量涌入台州，有力地推动了台州经济的发展。比如：2008年台州路桥区已登记发证的流动人口与常住人口的比例是1：1.55，流动人口中30岁以下的占70%，40岁以下的占93%。为适应这一社会发展新变化，台州市路桥区率先在全国探索“民主新生物”——流动人口“圆桌议政”制度，这种赋予外来人员平等政治地位的制度创新，对于增强外来人员对台州的认同感，平等地参与台州经济建设产生了积极的影响。路桥区的这一做法对加强流动人口服务和管理，实现社会融合，积极探索流动人口诉求沟通议政途径，推动社会平稳进步，促进经济健康发展起到了积极的作用。目前，台州市路桥区建立了区、镇（街道）、村（居）等三个层面的流动人口议政议事员队伍、议政议事制度和参政议事工作机制，真正把流动人口作为当地基层民主治理的重要主体，积极引导外来人口主动融入当地经济社会发展，有效地扩大了流动人口的政治参与度。比如：外来人员可以与区、镇（街道）、村（居）委会及相关部门或代表就当地经济社会发展的重大事项或影响流动人口切身利益的问题进行公开讨论、平等对话、商讨对策。可以说，台州路桥区流动人口“圆桌议政”制度的探索实践是一种政治与经济良性互动的过程。一方面体现了流动人口民主权利的实现程度与当地的经济市场化与社会开放性密切相关，另一方面也反映了有序的流动人口民主化反过来又可以促进当地经济社会的良性发展。因此，这种根植于当地经济社会发展过程中和流动人口民主参与意识萌发过程中的民主政治试验，不仅没有干扰区域市场体系的发育，反而较好地落实了外来人员的各项民主权利，从而有效地激发了全社会的创业活力，促进了当地经济社会的健康发展。[8]

（二）民主政治与民生互动逻辑

社会建设的有序推进直接关系到地方治理能力现代化的进程，而地方政府在治理过程中能否有效践行公共性和服务性，是衡量地方政府治理能力的基本依据。台州的地方治理遵循了政治民主与社会民生之间的基本逻辑，即地方政府对地方的治理要适应社会建设的客观要求和发展趋势。

当前，在社会成员利益分化和观念分化的前提下，社会成员的相对独立性和自主性也不断得到提升。对此，台州地方政府高度重视改善民生，积极推进民主政治建设，努力构建民生社会。台州地方治理的实践逻辑在于：以发展民主和改善民生为重点来推进社会建设，实现社会的和谐有序与民众的幸福与尊严。台州从民生的角度来认识和发展民主，在“民生工程”中植入了“民主基因”，建立了以民主促民生的工作机制，强调民主与民生相互促进，建立了有效、回应和民主的地方治理机制，其探索为地方治理现代化提供了切实可行、充满创意的理念和实践样本。

近年来，台州地方政府在追求公共性、服务性和公益性的过程中，不断改革和完善决策技术、协商技术、动员技术、预算技术、评估技术等，既重视民主的结果，也重视民主的程序和民主的过程，在治理过程中培育公众的公共性和公益精神，使得政府与公众在民主协商、合作治理上能够良性互动。比如：原创于1999年台州温岭的“民主恳谈”已逐渐成为“民主民生工程”的有效载体。在实践中，“民主恳谈”着力于保障和改善社会民生，维护群众的根本利益，很好地体现了民主与民生的互动，推进了台州社会的和谐发展。具体表现为：

⒈在民意收集方面，全面落实“民主恳谈日”制度。台州市委市政府始终坚持以人为本，高度重视民生工作，通过建立形式多样的沟通渠道，积极组织和引导群众表达诉求，全面系统地收集民意，准确掌握事关全市人民的重大民生问题。比如：在市、县（市、区）、乡镇街道三级开展每月一次的“恳谈日”活动，加强领导干部与群众面对面的交流恳谈，有效畅通了民意沟通渠道，完善了群众利益诉求机制。真正做到了静下心来倾听群众真实的呼声，沉下身去关心群众切实的疾苦，把群众的安危冷暖放在心上，及时为群众排忧解难，切实为群众谋利益，有效地化解了社会矛盾，促进了台州社会安定有序的发展。

⒉在民主决策方面，健全公共民生问题决策机制。在事关百姓民生问题的重大公共决策过程中引入民主听证制度，在台州已经成为普遍的做法。台州温岭的新河镇从2005年就尝试开展“参与式预算”试验，直接把民主化决策机制引入到乡镇财政预算上；而温岭泽国镇开展的“重大公共事项民主决策”试验，则以协商式民主恳谈的方式实现了政府行政目标与公众意愿的直接对接，为决策民主化的探索提供了原创性的成功经验。

⒊在民主监督方面，建立健全民生目标责任制。台州加强了督促检查和考核工作，加大了民生指标考核力度，建立了民生指数评价体系，并把解决民生问题的实绩作为考核评价党政领导班子、领导干部的重要内容，着力抓好民生问题的督办落实。在实践中，台州全面引入“民主恳谈”这种载体，发挥了很好的监督作用。比如：充分发挥人大在改善民生方面的工作监督、法律监督等主动作用；积极发挥政协在政治协商、民主监督、参政议政方面的重要功能，大力支持民主党派、工商联和无党派人士在改善民生工作中的积极作用；充分发挥群体组织在改善民生、促进社会和谐中的重要作用；加大主流媒体宣传力度，开设台州民生频道和民生专栏，及时报道典型、总结经验、集思广益，积极营造全社会关心民生问题和参与解决民生问题的浓厚氛围。

台州的“民主恳谈”不仅夯实了社会治理的民主基础，使民生工程决策和实施过程更加民主化，相关管理和监督机制更加透明公开，而且也创新了社会治理方式，变“我说你听”的灌输式教育为平等交流对话，创建了政府与公众互信共识沟通机制。实践证明，通过“民主恳谈”，畅通了群众利益诉求渠道，协调了利益关系，注重在源头上解决社会问题，使社会治理关口前移，从而增强了社会成员对社会秩序的认同感和整个社会的凝聚力，使事关社会民生事项和群众普遍关注的热点、难点问题得到了及时有效的解决。

（三）民主政治与法治互动逻辑

法治是治国理政的基本方式。推进法治建设，打造法治政府，既是发展市场经济和民主政治的关键，也是保护公众利益的必然要求。台州的地方治理遵循政治民主与依法行政之间的基本逻辑，即地方政府对地方的治理要适应法治建设的客观要求和发展趋势。

一直以来，台州立足于尊重民意和落实民意，坚持民主法治理念，把政治、经济、社会生活纳入制度化轨道，用制度化来处理社会各阶层利益问题，从市委市政府到社会民众都树立法治信仰，养成法治习惯，这与党的十八届三中全会提出的要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的精神是一致的。主要表现为：

⒈治理理念制度化，强化党在基层依法执政。在台州，市委市政府通过畅通民意诉求渠道，积极引导群众合理表达诉求；通过健全重大决策专家咨询制度、论证制度及风险评估制度，扩大群众的知情权、参与权与监督权；坚持工作重心下移，深化蹲点调研、下访接访、“一户一策一干部”等工作机制，构建更加紧密的联系群众制度和富有实效的为民办实事制度；大力发展基层民主政治，不断丰富“民主恳谈”和“村级民主议事五步法”等基层民主实现形式，努力提高群众自我教育和管理水平，强化了党委政府在基层的依法执政理念。

⒉治理目标现实化，强化党在基层科学执政。国家治理说到底是对人的管理和服务，涉及到广大人民群众的切身利益。完善公共服务，让人民群众过上幸福安宁的生活，是加强和创新社会治理的根本目的。对此，台州着力加强民生制度建设，不仅把改善和保障民生问题当作政府履行社会治理职能的必然要求，而且当作政府行政必须优先实现的基本职能。比如：台州着力拓展和发挥各级服务平台的功能，构建了市、县、乡镇街道、村（社区）四级服务体系，最大限度地方便群众办事，使公共服务不断向基层延伸。按照“网格化管理、组团式服务”的工作要求，全面加强乡镇街道综治工作中心、便民服务中心、公共安全监管中心等三大社会公共服务管理平台的规范化建设并推动其功能向村级延伸，提高覆盖率，增强联动性。加强公安、综治、人口和计划生育、人力资源和社会保障、建设规划、民政、教育、金融等部门各类信息的整合，加快建立社会管理综合信息系统，探索创新“一站式”服务管理平台，实现互通互联、共建共享。加快公共服务信息化建设，大力推广“市民卡”，真正方便群众生活。在实践中，台州各级政府强化在基层的科学执政理念，不仅承担起直接提供各类服务的职责，而且借助其所掌握的权力、信息和资源为群众提供服务。

⒊治理主体多元化，强化党在基层民主执政。台州以党内民主带动社会民主，确立以政府为主导、社会各方共同参与的民生社会治理发展新机制，推进了社会治理体系的现代化。比如：在台州已形成了以党组织为核心，基层行政管理与基层群众团体、自治组织管理相结合的基层社会治理格局，倡导参与型行政理念，建立了不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制，增强了全社会参与社会治理的活力，进一步完善了社会治理运行机制，极大地夯实了农村基层社会稳定的根基，强化了党委政府在基层的民主执政理念。

台州一直走在改革开放实践的前列，就台州“撤地建市”20年来的地方治理而言，其治理逻辑在于形成了民主与经济、民主与民生、民主与法治等多方互动互促互进的格局。在治理实践中，台州各级党委和政府充分尊重人民群众的主体地位和首创精神，认真落实人民群众的各项民主权利，大胆探索公众政治参与渠道，有效地调动了人民群众自主创业和自我管理的积极性、创造性，不仅克服了经济基础薄弱、资源匮乏等困难，实现了经济社会的持续快速发展，创造了令人瞩目的“台州现象”，而且形成了民主政治建设试验高度活跃的局面，为我国社会主义民主政治建设积累和提供了丰富的具有原创性的实践经验，形成了民主政治建设与经济社会发展相互促进、相得益彰的地方治理新格局，从而推进了台州全面协调可持续发展。

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（责任编辑：刘亚峰）