试析社会公平正义框架下依法行政的路径

杨志安 邱国庆

摘 要：公平正义问题涉及政治、经济、社会等领域，既是全面深化改革过程中公众关注的焦点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的新命题。本文通过对社会公平正义的性质进行分析，总结归纳出了社会公平正义的框架体系，并据此提出了加强依法行政的可行性路径。

关 键 词：依法行政；公平正义；治理能力；现代化

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）01-0022-06

收稿日期：2015-11-05

作者简介：杨志安（1963—），男，辽宁绥中人，辽宁大学哲学与公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为政府治理能力；邱国庆（1991—），男，辽宁瓦房店人，辽宁大学经济学院硕士研究生，研究方向为政府管理。

公平正义是中国特色社会主义的内在要求，是依法行政的重要参考准则，是依法治国方略中各项重大决策和制度创新的重要依据，是推进国家治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点。维护公平正义是政府的重要职能。目前，我国正处于社会转型期，随着经济总量与财政收入的不断增加，社会保障制度、高等教育体制及医疗卫生体制也在不断发生变革，尤其是公共服务领域内的公共政策的稳定性、连续性及公平性引起了公众的广泛关注。同时，公共安全事件时有发生、公共资源分布不够合理、环境生态恶化、城乡收入差距进一步扩大等突出问题也考验着政府的治理能力。可以说，政府能否通过依法行政来促进公平正义，能否使不同群体间、阶层间享受公平的分配，已经成为检验国家治理能力的试金石。

当前，在全面深化改革和全面依法治国的背景下，公平正义已成为国家治理现代化的核心理念，是化解社会矛盾和纠纷的内在要求。汤梅认为，依法行政体现了依法维护社会公平正义的科学内涵，是政府促进社会公平正义的必然选择。[1]黄伟认为，坚持维护社会公平正义的路径是全面推进依法行政，在制度建设中体现公平正义，在行政执法中践行公平正义，在纠纷化解中守护公平正义，在尊法守法中培养公平正义。[2]张西道认为，依法行政即理性行政，要坚持以人为本的理念，制度执行需要不偏不私，其行为、治理成效应体现公平正义。[3]这些观点佐证了依法行政与公平正义的关系。本文在此基础上依据政府治理能力及治理效果所反映出的社会公平正义的状态来探讨公平、公正、正义等概念的深层次内涵，从而归纳总结出社会公平正义的框架体系，并据此提出加强依法行政的可行性路径。

一、社会公平正义与依法行政

正义按性质可以划分为公正和公平，公正是政治领域的内在要求，公平是经济、社会领域的外在要求。政治领域的公正主要包括政治公正、行政公正及司法公正。政治公正是指公民是否享有平等的权利，行政公正是指政府是否严格遵守法律制度，司法公正是指公民平等权利是否受到保护。社会领域的公平主要表现为公民纳税公平、政府供给公平、公民享有公平。公民纳税公平体现的是国家税收制度的公平性，政府供给公平体现的是财政转移支付制度的公平性，公民享有公平体现的是基本公共服务均等化程度。经济领域的公平则主要体现为结果公平，即个人与他人的差异和个人投资与回报之比。公平正义问题一直是全社会关注的焦点。从总体上看，公平正义问题主要回答的是社会基本的善，即主要的福利、利益、物质成果，抑或某种生活负担（税收或劳役）如何在社会成员之间进行分配的问题。[4]由于人们的知识能力、社会财富、社会地位及人生机遇等因素造成了社会群体间在收入、地位等方面存在不平等现象，因而如何缩小社会成员在财富占有方面的差异，缩小社会成员在利益分配方面的差距，日益成为当今社会最大的理论和实践课题。[5]

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理能力现代化是指运用国家制度管理社会各项事务，如对经济、政治、文化、社会及生态的治理，其核心是制度执行力。依法行政是国家治理能力现代化的具体体现，是国家各级行政机关工作人员按照宪法和法律的规定所进行的社会公共事务管理活动。依法行政要求国家各级行政机关必须受制于宪法和法律，这既是对行政机关工作人员权力的制约，也是对其权利的保障，进而有利于全面维护群众的利益。“法”代表着公平、正义，代表着百姓生活的安全感和保障。[6]公平正义是国家治理能力现代化的前提和基础，它要求政府对政治、社会及经济领域公共事务的治理要遵循权利公平、规则公平、机会公平及结果公平原则。党的十八大报告提出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利”。政府是公共利益的集中代表，是公共权力的拥有者，政府掌握着促进社会公平正义的经济、政治资源，有义务、有责任去实现并维护社会公平正义。而依法行政就是要公平配置经济、政治资源，合理合法行使公共权力，全面代表公共利益并为其实现提供重要保障。可以说，依法行政是国家治理能力现代化的重要标志，公平正义是国家治理能力现代化的重要体现。刘俊祥认为，国家治理的公平化，是指通过国家的公平治理促进经济公平发展、社会公平正义和人民共同富裕的现代化进程，依法行政则通过公平施政、公平行政和公平治理，促进社会公平正义的能力。[7]换言之，权利公平、规则公平、机会公平及结果公平能够较好地体现国家治理水平。

二、社会公平正义的框架体系分析

建立社会公平正义的框架体系，有利于定量化地描述我国政治、经济和社会领域的公平现状。基于此，笔者总结归纳出：社会公平正义是由底线、消极的权利公平向形式、制度的规则公平转变，继而向程序、积极的机会公平转变，再向实体、矫正的结果公平转变，最后，由权利公平、规则公平、机会公平及结果公平构成了依法行政中的社会公平正义体系（见下图）。

社会公平正义的框架体系

（一）权利公平

权利公平是最低水平的公平，是一种生存意义上的公平。权利公平囊括了生存权和发展权，强调每个人都有权参与、促进并享受经济、政治、文化和社会的发展。从内容上看，权利公平包括法律规定的诸多方面的权利，如政治权利、社会经济权利、获得救济的权利等。[8]

权利公平需要保证公民享有平等的参与社会公共事务管理的权利，享受平等的基本生活权利，满足基本物质、精神生活需求的权利。其主要表现在：一是公民参与选任的满意度。即公民在党政干部选举中的实际参与率及对当前我国直选范围的满意度。二是国家治理主体的多元化程度。即国家治理中社会组织的参与现状，社会组织的数量，群众自治组织的行政化色彩及公民对群众自治组织的主观感受。三是行政决策过程中的协商程度。即公民对政府对话协商方式和质量的满意度以及国家治理过程中开展的听证会、座谈会及讨论会是否尊重并积极采纳了公民的意见与建议。

权利公平是一种底线公平，是国家治理体系建设的起点。如果不能实现权利公平，人们就无法获得基本的政治利益，也难以维持基本的物质需求，势必会导致社会不稳定。

（二）规则公平

规则公平是权利公平、机会公平及结果公平的制度化形式，规则公平要求行政机关既要严格遵守国家制度，承担行政责任，又要引导、教育公民在追求权利公平、机会公平及结果公平时符合规则公平的要求。本文主要强调的是规则公平中的行政公正和司法公正。

行政公正是国家行政机关贯彻执行政策、制度、方针的合法性与合理性的具体体现，而司法公正是对公民权利与自由的保障程度的具体体现。其主要表现在：一是公民权利自由的保障程度。国家治理需要保障公民的收入、财产、言论、宗教信仰、集会、结社的权利自由。针对弱势群体的国家权利救济要具有及时性，弱势群体的法律诉求渠道要保持畅通。二是治理主体的代表性程度。公共政策的制定要考虑到区域差异性，要充分照顾到弱势、困难及边缘群体。三是依法行政的责任履行程度。各级机关必须严格遵守宪法和法律，严格追究重大事故中的领导责任，党政干部要全面贯彻执行中央制定的各项政策、制度、方针。

规则公平反映了社会的发展规律和进步程度，是国家治理能力现代化的基本保障。当前，公众对规则公平有了更高的要求，即要求政府满足公众基本生活的物质和精神需求；要求依法行政必须为达成公共理性与公共价值设置必要的规则；要求依法行政通过协商、沟通、交流等方式化解社会矛盾；要求创造公平正义的依法行政环境。

（三）机会公平

对于国家治理现代化的总目标而言，机会公平不仅是重要的经济问题和社会问题，而且是重大的政治问题和国家治理问题，特别是在新一轮全面深化改革的过程中，强调机会公平至关重要。[9]

机会公平涉及到的经济问题主要表现为：一是利益分配不均衡。我国经济总量及国内生产总值虽保持稳定增长，但人均生产总值较低，且存在分配不均的问题。二是基本公共服务不均等。公共财政支出用于教育、卫生、环境、就业及社会保障的比例较低，区域间公共基础设施、公共产品、公共服务也不尽如人意，还不能完全满足当前公众对基本公共服务的需求。

机会公平涉及到的社会问题主要表现为：一是阶层固化现象。阶层固化造成了机会不公，形成了机会垄断——机会世袭的怪圈。二是机会差别化现象。差别化对待成为机会不公现象中的突出问题，主要表现在城乡间、行业间、区域间、领域间。如农民工群体，农民工无法享受市民待遇；再如高考移民，外地考生无法享受本地教育资源和优惠政策等。

机会公平涉及到的政治问题主要表现为：一是公众缺少参与社会公共事务管理的机会，无法及时有效地反映自身的政治利益诉求，导致公众参政议政的积极性不高。同时，反馈机制不畅，导致公众产生了弱势感。公众虽参与了公共政策的制定并积极献言献策，但未能得到及时有效的反馈，个人政治利益诉求未能实现。二是群体性事件时有发生，以权谋私、权力寻租等现象还不同程度地存在，特别是土地征用、环境污染、房屋拆迁等问题引发的社会问题直接影响了社会的和谐与稳定。

由此可见，实现机会公平，需要不断创新治理理念，推进治理体制改革，提升政府依法行政的能力和水平。

（四）结果公平

结果公平是指公众参与社会活动之后获得的待遇、分配具有公正性以及政府的投入和取得的回报能否满足公众的需求，如社会保障覆盖率、城镇贫困人口发生率、城市废水排放达标率等。孟天广认为，结果公平追求的是实质公平，要求收入和财产等有价资源在社会成员之间相对均等分配。[10]可见，结果公平是最高级的社会公平正义形式，是社会公平正义的核心。

结果公平是一种实体公平，反映的是一种公平的利益分配，指的是公众获得的实际利益。结果公平也是一种矫正公平，其对社会公平正义具有一定的矫正作用。当依法行政发生偏移时，结果公平会对偏私的公平进行矫正，以保障权利公平、规则公平及机会公平的实现。结果公平还是一种最高级的公平形式，是一种“发达”的公平，其是建立在发达的生产力水平基础上的。

结果公平是国家治理能力现代化的最高要求。国家治理结果的公正性，主要是通过公平的制度规则和权利机会的配置谋求公平的利益分配。[11]

三、社会公平正义框架下依法

行政的可行性路径

（一）保障权利公平

依法行政是政府行使治理权的主要方式，维护社会公平正义是政府的重要职责，政府通过维护社会公平正义来解决社会政治经济利益分配中的矛盾与纠纷。笔者认为，依法行政与权利公平是相互促进的，在保障权利公平的基础上加强依法行政，需要从以下三个方面努力：

⒈行政立法。行政立法作为依法行政的基础，必须体现社会公平正义，体现社会权利公平。为此，要把社会公平正义理念始终贯穿于行政立法之中，强调公众参与的民主性，注重对权力的监督与制约。行政立法过程要公开透明，以保障行政立法的科学性、民主性。

⒉行政执法。公正执法是一种理想化状态。行政执法通过行政许可、行政处罚、行政确认、行政给付来均衡个人与国家间的利益，因此，需要不断完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度，以维护相对人的利益，保护相对人的权利，保障社会公平正义。

⒊行政程序。在行政权力不断膨胀的情况下，权利公平容易受到侵害，而行政程序对行政行为有一定的控制和约束作用，也能对权利公平起到保护作用。因此，应尽快制定行政程序法，以保障和促进社会公平正义的实现。

（二）强化规则公平

第一，进一步增强规则的科学性。要明确行政立法涉及的利益主体，形成相互制约与监督的立法体制，促进利益主体能够积极行使自身权利，通过维护规则公平来实现自身的权利公平。第二，建立健全行政权力公开透明机制。要定期公开行政信息，充分调动公众参与、协商重大公共行政决策的积极性。第三，建立一套完善的监督体系来规范行政行为。为防止有人以权谋私，必须使内外监督协调配合，提高内部监督效率，加大外部监督力度，确保行政执法公开、公平、公正。第四，完善规则执行体系。要形成一套明确的行政主体、客体、权利、权力、责任、义务等科学化的执行规则体系，使行政权力在规则体系内运行。第五，营造良好的政治文化氛围。要树立良好的社会风气，消除行政权力中的不良因素，形成规则公平的行政文化。

（三）维护机会公平

维护机会公平涉及国家治理现代化的多维领域。第一，加快民生工程建设。在全面深化改革和全面依法治国的背景下，要深刻理解以人为本的内涵，树立发展成果由公众共享的理念，增强公众的公平感。第二，保障公众的合法权利。要加快民主法制建设，扩宽公众利益诉求渠道，提升公众维护自身利益的能力；健全政府与公众间的协商对话机制，切实保障公众的合法权利。第三，重构政治生态。随着中央反腐倡廉工作的不断深入（如“八项规定”“三严三实”“反四风”），反腐工作成效显著，矫正了政治领域内的不正之风。当前，要进一步做好网络反腐、舆论监督、实名举报等工作，不断加大反腐力度。第四，重构利益格局。一是依靠经济发展创造更多机会，二是减少和消除机会不公现象。要通过调整社会利益格局、加大财政转移支付力度、提高财政补贴额等方式来维护机会公平。第五，实现治理主体多元化。以政府为主的单一治理主体在一定程度上会影响社会公平正义，所以，应将监督权、决策权、治理权向社会开放，让社会团体承担一定的责任，以形成权力多元配置、权力双向制约及权力多角度监督的多元治理主体。

（四）强调结果公平

结果公平是依法行政的目标，是国家治理能力现代化的基本要求。笔者认为，在强调结果公平的基础上加强依法行政，需要从以下三个方面加以努力：

⒈价值理念。依法行政要全面贯彻公平的价值理念，充分发挥政府宏观调控的作用和市场配置资源的基础性作用，推动服务型政府建设逐渐由管制型政府向提供良好的公共服务、维护社会公平正义的治理型政府转变。

⒉经济公平。在产业结构转型与市场化改革过程中，要协调好经济效益与社会公平正义的关系，协调好政府与市场的关系。加快转变经济发展方式，提高国家自主创新能力，推动经济向更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。加快社会主义市场经济建设，继续发挥市场配置资源的基础性作用，并以提高公众收入、增强公众幸福感和公平感为出发点和落脚点。

⒊社会公平。要深化财政税收体制改革，加大地方财政转移支付力度，实行规范化管理；均衡配置城乡公共基础设施、公共服务、公共产品，实现城乡基本公共服务均等化；加快教育改革，促进教育公平，逐渐消除地区、城乡、身份之间的差异；完善地方就业体系，加强对未就业人员能力的培训并为其提供就业机会；完善劳动保护制度，构建和谐劳动关系；继续加大新型农村合作医疗政策的覆盖面，激发农民参保意愿，完善城镇医疗保险制度，逐步缩小城乡差距。

【参考文献】

[1]汤梅.依法行政：政府促进公平正义的必然选择[J].理论月刊，2015，（04）：167-170.

[2]黄伟.在全面推进依法行政中坚持维护社会公平正义[J].内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2014，（03）：147-150.

[3]张西道.依法行政之理性要求[J].攀登，2013，（05）：108-112.

[4]麻宝斌，杜平.社会正义测评：主题、内容与框架[J].理论探讨，2014，（02）：5-10.

[5]何建华.马克思与罗尔斯的公平正义观：比较及启示[J].伦理学研究，2011，（05）：30-36.

[6]郑夏.依法行政与国家治理能力现代化建设[J].大庆社会科学，2015，（03）：93-95.

[7]刘俊祥.论国家治理的公平化[J].福建论坛（人文社会科学版），2014，（04）：13-19.

[8][11]魏志奇.国家治理现代化中社会公平保障体系构建[J].中国特色社会主义研究，2015，（03）：52-56.

[9]龚晓琣，杨海龙.推进我国机会公平的现实理据和路径思考[J].领导科学，2015，（08）：4-7.

[10]孟天广.转型期中国公众的分配公平感：结果公平与机会公平[J].社会，2012，（06）：110-124.

（责任编辑：刘 丹）