网约车地方立法若干法律问题研究

摘 要：虽然《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》就网约车监管问题赋予了地方政府较大的权力，但地方政府必须依法行使立法权。依据我国《立法法》《行政许可法》和《价格法》，地方政府既不应对网约车运价实行政府指导价，也不应对网约车车辆准入新设违反上位法的其他条件。同时，对网约车牌照实行数量管制，也不符合《行政许可法》和《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》的要求。

关 键 词：网约车；价格法；互联网+；地方立法；行政许可法

中图分类号：D922.296 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）10-0087-07

收稿日期：2016-09-15

作者简介：张效羽（1983-），男，山东青州人，国家行政学院法学部副教授，新疆生产建设兵团行政学院法学部主任，研究方向为行政法与法治政府建设。

基金项目：本文系国家行政学院院级科研项目“互联网+与政府法律监管制度研究”的阶段性成果，项目编号：16ZBXM007。

2016年7月28日，国务院办公厅颁布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。与此同时，交通部等七个部门也颁布了《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。这两个文件的出台，标志着我国网约车中央监管框架的初步形成。随后，交通部就落实《指导意见》和《暂行办法》（以下简称“两个文件”）发出通知，要求各城市交通运输部门要在城市人民政府的领导下，以“两个文件”为依据，结合地方实际，在3个月内完成实施细则的制定工作。当前，我国各地正在依据“两个文件”就网约车相关发展问题制定地方性实施细则。从当前的情况来看，网约车地方细则在制定过程中充满争论。[1]要不要对网约车实施数量管制？要不要对网约车实行政府指导价？要不要大幅提升网约车车辆准入条件等问题是争论的焦点。这些争论中蕴含着复杂的法律问题，在此笔者予以一一阐述。

一、网约车地方立法存在较大的空间

从《暂行办法》规定的内容来看，网约车地方立法具有较大的空间。笔者结合网约车《暂行办法》行政立法过程中出现的诸多争议，认为目前网约车地方立法空间主要集中在以下几个方面：

（一）网约车车辆准入条件

《暂行办法》本身对于网约车车辆设定的准入条件比较宽松。就网约车车辆准入条件而言，《暂行办法》第十二条规定的具体条件有三个：其一，7座及以下乘用车；其二，安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；其三，车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。但是，《暂行办法》第十二条同时规定：车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。《暂行办法》第十三条规定：城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。可见，尽管《暂行办法》对网约车车辆没有设定过高的准入门槛，但却放权地方政府增加其他条件，对网约车车辆准入提出更多的限定条件。

在网约车立法中一直存在是否要对网约车牌照数量进行管制的争论。[2]一般来说，由于网约车价格是市场定价且不享受国家补贴，所以无需设定数量管制，否则会滋生牌照腐败的问题。如果将网约车按照出租车进行管理的话，设定数量管制是可以的，况且设定数量管制有助于大幅度减轻网约车对传统出租车的竞争压力，所以坚持对网约车实行数量管制的声音也不小。[3]对此，2015年10月出台的《网络预约出租汽车经营管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第十三条第二款规定：“城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》”。然而，由于相关专家和网约车业界的反对，当前出台的《暂行办法》没有明确规定数量管制。但是，《暂行办法》第十三条的规定实际上已授权地方政府可以对网约车牌照数量进行管制，这个问题已经成为网约车未来行业发展的最大不确定性问题之一。

（二）网约车驾驶员准入条件

《暂行办法》本身对于网约车驾驶员资格设定的准入条件是比较宽松的。就网约车驾驶员资格准入条件而言，《暂行办法》第十四条规定的具体条件也有三个：其一，取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；其二，无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；其三，无暴力犯罪记录。但是，《暂行办法》第十四条在网约车驾驶员准入条件中还列举了“城市人民政府规定的其他条件”。由此可见，地方政府可以对网约车行业驾驶员准入提出其他的条件。

（三）网约车运价

《征求意见稿》第三条第二款规定：“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价，不享受出租汽车燃油补贴”，即规定网约车运价采取两种形式——市场调节价和政府指导价。而《暂行办法》第三条第二款规定：“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。由此可见，《暂行办法》虽然就网约车运价问题更加强调市场在资源配置中的作用，但却将这个问题的最终规定授权给地方政府。因此，地方政府可以在市场调节价之外对网约车运价实行政府指导价。由于价格机制是一个行业的核心问题，因此，在价格方面对地方政府进行授权，也就使得地方政府在决定网约车行业价格机制方面具有很大的空间。

（四）网约车报废标准

《征求意见稿》第十二条规定：拟从事网约车经营的车辆，其使用性质应登记为出租客运。根据我国相关法律规定，营运车辆报废年限不超过8年，也就是网约车登记为出租客运后也要遵从该标准。由于此项规定严重影响了公民将价值较高的车辆投入网约车运行，因此，《暂行办法》第三十九条第一款规定：网约车行驶里程达到60万千米时强制报废，行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车经营。同时，《暂行办法》第三十九条第三款也规定：省、自治区、直辖市人民政府有关部门要结合本地实际情况，制定网约车报废标准的具体规定，并报国务院商务、公安、交通运输等部门备案。本条规定赋予了地方政府在有关网约车车辆方面具有细化规定的空间。一方面，各地方政府可以根据本地实际情况对网约车行政监管作出具体规定，使网约车监管活动与本地实际结合得更加紧密，以提升网约车行政监管的效果和水平；另一方面，网约车地方立法存在的空间也给网约车行业的发展带来了不确定性。众所周知，网约车企业是全国性企业，在全国多个地区开展经营活动。如果各地有关网约车的地方立法差异很大且具有不可预期性，就会给网约车相关企业在全国范围内的经营活动带来较大的困难。因此，《暂行规定》赋予地方政府有关网约车车辆方面具有细化规定的空间，实际上是一把双刃剑，在为其带来发展机遇的同时也带来了一系列的问题。

二、网约车牌照数量管制存在的法律问题

所谓网约车牌照数量管制，是指特定地区人民政府对该地区发放的网约车牌照数量进行数额限定的管制措施。《暂行办法》第十三条规定：城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。这条规定为地方政府实施网约车牌照数量管制提供了依据。从当前有关网约车地方立法的讨论来看，对网约车牌照实施数量管制争议比较大。兰州市拟议中的网约车地方立法就打算对兰州市网约车牌照实施数量管制，初步计划将网约车牌照限定在3000个以内。[4]

从《行政许可法》的视角来看，对网约车行业准入设定牌照限制，属于一项行政许可。而对网约车牌照实施数量管制，则属于“有数量限制的行政许可”，也叫“行政特许”。我国《行政许可法》中对“有数量限制的行政许可”内容表述不多，对此最大的法律争议是，根据当前的法律框架，是否可以对网约车行业车辆准入设立有数量限制的行政许可。

从《暂行办法》第十三条规定来看，地方政府可以对网约车牌照设立数量管制，但这个问题并非如此简单。《行政许可法》第十二条列举了五项能够设立行政许可的事项。根据《中华人民共和国行政许可法释义》一书的权威解释，《行政许可法》第十二条第一项规定的行政许可事项是没有数量限制的，第十二条第三、四、五项则是关于资格许可的，也是没有数量限制的，只有《行政许可法》第十二条第二项规定的行政许可事项可以设定行政许可数量限制。[5] 《行政许可法》第十二条第二项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。因此，只有涉及到有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项才能设立有数量限制的行政许可。不仅如此，《行政许可法》第十三条第二项还规定了“公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”四种情形可以不设定行政许可，所以，网约车自然也不能设立有数量限制的行政许可。

仅从2002年制定的《行政许可法》第十二条和第十三条出发，并不能得到一个确定性的答案。因为《行政许可法》第十三条使用的法律用语是“可以不设行政许可”。换句话说，符合《行政许可法》第十三条规定的情形时，也可以不设定行政许可。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议作出了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，批准了《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《机构改革方案》）。在《机构改革方案》中明确提出：“按照市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项不设立审批的原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批”。鉴于《机构改革方案》是由全国人大全体会议决定通过的，具有立法性文件的法律效力。因此，从《机构改革方案》的表述看，《行政许可法》第十三条规定的内容被强化了，已经从“可以不设立行政许可”变为“应当不设立行政许可”。

综上所述，将《行政许可法》第十三条和第十四条规定与《机构改革方案》结合起来，就形成了法律意义上确定的规范。设立行政许可，必须属于《行政许可法》第十二条规定的情形，且不能属于《行政许可法》第十三条规定的情形。如果是设立有数量限制的行政许可，则必须属于《行政许可法》第十二条第二项规定的情形，且不得属于《行政许可法》第十三条规定的情形。具体言之，有数量限制的行政许可之设定，必须属于“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，但又不属于“公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项”。

从网约车行业市场准入而言，设立数量限制行政许可，其面临的主要问题是其设立数量管控的目的是可以通过设立有数量限制行政许可之外的其他行政管理方式解决的。也就是说，其尽管属于《行政许可法》第十二条第二项规定的情形，但也属于《行政许可法》第十三条规定的例外情形。故根据《机构改革方案》补充确立的原则，不应当设立有数量限制的行政许可，而应当通过其他行政管理方式解决问题。因为《机构改革方案》对于设立行政许可采取的是最大谨慎原则，其用词是“最大限度地减少”。网约车行业准入涉及到城市道路资源的分配，属于《行政许可法》第十二条第二项规定中“公共资源配置”的情形。

实际上，很多地方政府之所以计划对网约车数量进行限制，也有其内在逻辑，主要是考虑到网约车是利用城市公共道路进行营利活动。如果对网约车的数量不加以限制，则会出现城市公共道路资源的“公地悲剧”，[6]会促使人们争先恐后地用私家车在城市公共道路上从事相关活动，导致原本紧张的城市公共道路资源更加紧张。这种担心有一定的道理，但也应当看到，之所以会产生网约车过度发展导致城市公共道路资源不堪重负的情况，主要是我国当前城市公共道路资源本身就是“公地悲剧”，是我国城市公共道路使用机制存在严重缺陷所导致的。在一些特大城市，虽然城市道路资源非常紧张，但是对城市公共道路资源的收费却与车辆实际使用城市道路资源的具体强度无关。尽管车辆上路要缴纳相关税费，一些城市车辆牌照还价格不菲，但车主付出的成本与其车辆对城市公共道路资源的使用强度无关。因此，城市道路资源本身就是“公地悲剧”的典型例子。对此，笔者认为，对于网约车对城市公共道路资源占用问题，应通过健全城市道路资源使用机制来解决。要对高强度使用城市道路资源的网约车实施行政收费，其收费的多与少要与网约车使用城市道路资源的强度正相关。当前网约车都是借助互联网上路运营的，其行驶时间、线路等信息很容易获得，通过收费解决这个问题在技术上没有难度。一旦相关行政收费制度健全，则网约车运营就不会导致城市道路资源的“公地悲剧”，自然也就没有必要设立有数量限制的行政许可。相反，如果设立有数量限制的行政许可，还可能产生严重的腐败问题和其他负面效果。比如：可能出现倒卖网约车牌照的问题，将本应由地方政府收缴的相关资源流失到牌照二手市场的受益者手里。

三、网约车运价管制的法律问题

所谓网约车运价管制，是指对网约车运价实施行政干预，一般体现为政府指导价或政府直接定价。《暂行办法》第三条第二款规定：“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。可见，我国网约车运价管制主要是对其实行政府指导价。当前，一些地方正在酝酿对网约车运价实行政府指导价。但从当前我国有关政府指导价的法律制度出发，各地对网约车运价实行政府指导价也面临较大的法律难题。具体表现为以下方面：

首先，网约车运价不属于《价格法》允许实行政府指导价的范围。《价格法》第三条明确规定：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价”。由此可见，实行政府指导价只能是少数情况的例外选择，在我国只有极少数商品和服务才能够实行政府指导价管制。《价格法》第十八条规定，只有特定的商品和服务价格属于以下五种情形时才能实行政府指导价或者政府定价。这五种情形分别为：“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；资源稀缺的少数商品价格；自然垄断经营的商品价格；重要的公用事业价格；重要的公益性服务价格”。从这五种情形看，网约车运价并不在这五种可以实行政府指导价的范围之内。网约车属于服务行业，既不属于“重要的公用事业”，也不属于“重要的公益性服务”，而是典型的随着市场经济发展起来的互联网新兴行业，理应实行市场调节价。《暂行办法》也坚持这一点，其明确规定：“网约车运价实行市场调节价”。尽管《暂行办法》授权地方城市人民政府在必要的时候可以对网约车运价实行政府指导价，但是，地方城市人民政府显然不能仅仅依据《暂行办法》就作出与《价格法》相悖的规定。

其次，对网约车运价实行政府指导价缺乏必要性。根据《价格法》的规定，即使属于《价格法》第十八条规定的五种情形，也只是“政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价”，并非应当实行政府指导价或者政府定价。《暂行办法》也要求“城市人民政府认为有必要实行政府指导价的”才能实行政府指导价。因此，对网约车运价实行政府指导价缺乏必要性。从网约车行业本身出发，网约车不享受国家财政补贴，不占用国家投资，也不属于城市基本公共交通和基本民生服务，而是一个高度市场化的行业。在高度市场化的行业中实行政府指导价，当然缺乏必要性。况且，从当前各地酝酿的有关网约车实行政府指导价的措施来看，是否对网约车进行最低价格限制，其主要目的是防止网约车实际运价低于传统出租车。这种要求消费者支付更高价格的政府指导价更缺乏基本的必要性和正当性。

再次，网约车运价必须进入省级政府定价目录才能实行政府指导价。《价格法》第十九条规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录”。由此可见，如果地方政府对网约车实行政府指导价，则必须将网约车运价列入中央或者省级定价目录。其中，根据2015年10月8日国务院发改委29号令公布的最新《中央定价目录》，并没有将网约车运价列入其中。因此，地方政府对网约车运价实行政府指导价，只能在其列入省级定价目录之后才能实施。当前，尽管各地省级定价目录都将出租车列入政府定价范围，但是显然不能将对出租车行业的政府定价直接使用于网约车行业，毕竟《暂行办法》也明确要求“网约车运价实行市场调节价”，因此，将出租车政府定价方式直接适用于网约车行业，不符合《暂行办法》确立的基本原则。

四、网约车车辆准入条件存在的法律问题

事实上，不是任何车辆都能被用来从事网约车经营的。根据《暂行办法》的相关规定，有资格被用来从事网约车经营活动的车辆必须是7座及以下乘用车且安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置。此外，车辆技术性能必须符合运营安全相关标准要求。不仅如此，《暂行办法》第十二条还规定，有关车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。这就给地方立法留下了较大的自主空间。但是，地方政府就网约车车辆准入条件实施地方立法也面临诸多限制。从《行政许可法》以及《暂行办法》第十二条第二款规定看，地方政府在对网约车车辆准入条件进行立法时，只能对《暂行办法》相关规定进行解释性规定，不能提高网约车车辆准入门槛，不得增设违反上位法的其他条件。

首先，《行政许可法》第十六条第四款规定：“法规、规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。对于何为“违反上位法的其他条件”，最高人民法院强调：“上位法规定的适用条件一般就行政事项的范围进行了规定，如果下位法对适用条件进行增高或者限缩，显然目的在于扩大自己的权限或者缩小自己的行政义务，此时可以判断为与上位法相抵触”。[7]我国学术界也普遍认为：“在设定与规定关系中，只要规定内容超越设定内容的主体、行为、对象范围和幅度的，都属于抵触。”[8]此外，最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]第96号）中也明确表示：“人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围”。由此可见，如果下位法缩小了上位法规定的权利主体范围或者限制或剥夺上位法规定的权利，就是下位法不符合上位法。人民法院在面对此类情形时，就要依据上位法判断具体行政行为的合法性。《暂行规定》第十二条第一款第二项要求网约车车辆为“7座及以下乘用车”，对此具体规定只能对何为“乘用车”等概念进行解释，而不能规定网约车车辆限于“7座及以下单价20万元以上乘用车”。如果将网约车车辆限于单价20万元以上乘用车，就是与上位法抵触。如果一个公民因为自备车不符合“单价20万元以上”的下位法规定而被拒绝许可从事网约车活动，人民法院应当按照“7座及以下乘用车”这一上位法条件判断行政许可决定的合法性。这种规定网约车车辆必须“单价20万元以上”的下位法规定，也就是《行政许可法》第十六条所述的“违反上位法的其他条件”，实际上是增加了行政许可条件，在“7座及以下乘用车”条件之外新增“单价20万元以上乘用车”的条件。

其次，《暂行办法》本身也只授权地方政府进行具体规定，而不是增设行政许可条件。《暂行办法》第十二条第一款规定，拟从事网约车经营的车辆，应当符合三个条件：“7座及以下乘用车；安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。”这三个条件对于网约车车辆准入条件已经完全列举，没有“法律法规规定的其他条件”和“城市人民政府规定的其他条件”。尽管《暂行办法》第十二条第二款规定了“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定”，这也只是授权地方政府相关部门结合本地情况就第十二条第一款的三个条件进行具体规定。比如：对于“车辆技术性能符合运营安全相关标准要求”这个条件，在不同地区就有不同的要求。再比如：在我国东北高寒地区，就需要车辆具备在高寒条件下安全行驶的能力，但如果地方政府相关部门规定只有中级车或者三厢车才能被用于从事网约车服务，则与《暂行办法》第十二条第一款规定的三个条件不匹配，属于新增的违反《暂行办法》第十二条第一款规定的其他条件。

【参考文献】

[1]康劲.兰州网约车管理细则引发“激辩”[N].工人日报，2016-08-18（04）；戴先任.网约车地方细则不要“新瓶装旧酒”[N].人民代表报，2016-08-30（01）；李苑.网约车合法近一个月 地方细则落地难[N].上海证券报，2016-08-26（02）.

[2]孙丽朝.网约车数量限制 或引发牌照腐败[N].中国经营报，2016-09-12（06）；李迩.别让网约车牌照成为稀缺资源[N].深圳商报，2016-08-19（02）.

[3]张铮.巡游车仍是济南出租车行业主力军[N].济南日报，2016-08-05（04）.

[4]经营服务管理实施意见和实施细则即将报审我市网约车投放数量大致测算为1.5万辆[EB/OL].新华网甘肃频道，http：//www.gs.xinhuanet.com/dfwq/lanzhou/2016-08/10/c_1119365688.htm.

[5]张春生，李飞主编.中华人民共和国行政许可法释义[M].法律出版社，2003.55-57.

[6]Hardin，The Tragedy of the Commons，Science.1968，Vol.162，Issue 3859，pp.1243-1248.

[7]刘德权.最高人民法院司法观点集成：行政、国家赔偿卷[M].人民法院出版社，2010.363.

[8]胡建淼.法律规范之间抵触标准研究[J].中国法学，2016，（03）：23.

（责任编辑：苗政军）