地方政府行为失范及其矫正：一项制度层面的分析

摘 要：当前，我国地方政府行为诸多的异化和失范现象使其偏离了应有的公共性，导致了“地方治理危机”的出现，影响了地方治理的效果。究其根源，在于地方政府行为背后更深层次的结构性、制度性因素的制约。 基于此，变革地方治理结构即成为优化地方政府行为的体制保障。具体来说，应合理定位地方政府行为目标，使经济增长与社会发展处于均衡状态；实现财政体制转型，由建设型财政走向服务型财政；走出行政分权困境，实现中央与地方关系的制度化；弥补政府绩效评估缺陷，引入多方监督和制衡力量，以保证地方政府行为的合理性与正当性。

关 键 词：地方政府；政府行为；地方治理；绩效评估

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）10-0024-09

收稿日期：2016-08-10

作者简介：时影（1984—），女，山东单县人，南昌大学公共管理学院讲师，政治学博士，研究方向为政府效能与地方治理。

基金项目：本文系江西省社会科学“十二五”规划青年项目“经济发展方式转变背景下地方政府绩效评估体系的优化”的阶段性成果，项目编号：12GL47。

随着改革开放进程的不断加快，地方政府在经济社会管理活动中逐渐产生了职能的选择性履行，政府行为的企业化、短期化、投机化与无序化以及政府间恶性竞争等一系列问题，极大地削弱了地方政府的公共性职能和合法性基础。那么，如何看待地方政府行为失范和异化现象，问题的根源何在，出路何在，即成为当前理论与实践领域亟待探讨和解决的课题。实际上，地方政府的行为选择不是在真空中进行的，而是在特定制度环境下基于自身特殊效用目标的理性选择。在我国体制转轨的进程中，制度环境的变化极大地改变了地方政府的角色定位和利益偏好，同时也重新构建了地方政府行为选择的激励机制与约束条件，并最终形成了地方政府不同于计划经济时期的行为模式和行为策略。本文将地方政府行为与其所处的宏观政治、社会背景一同定位于因果链条中，以此来揭示其内在的深层逻辑。

一、地方政府行为失范的集中表现

地方政府行为失范的集中表现莫过于地方政府的行为取向偏离其公共性的要求，最终导致了“地方治理危机”的出现。对此，我们可以从政府体系内部与外部两个维度予以剖析：

（一）地方政府官员对政府权力的滥用

自有政府以来，人们便秉持这样一种政治价值理念：政府应基于公共利益而作为。但在现实中，受政绩考核机制的影响，加上政府自身利己偏好的凸显和财税状况的现实需求，一些地方政府官员在行为方式的选择上越来越多地表现出如下倾向：

一些地方政府官员逐步发展成为一个拥有自身特殊利益的群体，并基于自身利益而影响政府公共决策，把资源配置向有利于自己的目标倾斜或选择性地履行自己的职能，有利的抢着管，无利的“踢皮球”，甚至与其公共职责的要求背道而驰；一些政府部门成为市场中的利益主体甚至直接参与赢利性的经营活动，导致政府行为的市场化、企业化，最终出现了人们所说的“公共权力部门化和政府部门利益化”的现象；一些地方政府基于本地特殊利益的驱动和政绩诱惑，在行政过程中，地方保护主义和地方政府间恶性竞争现象时有发生。这些问题都使得地方政府的行为偏离了公共价值取向，进而影响了地方治理的效果。

（二）地方治理结构失衡

从地方治理主体结构看，良好的地方治理应是地方政府、市场（资本）与公众之间的一种良性、有效制约、相互支持的多重关系，但由于当前我国地方政府绩效评估制度以GDP增长为核心，这就使得一些地方政府仍致力于追求政绩最大化，进而决定了它与追求经济利益最大化的强势资本群体而非普通公众更易结成利益同盟。正因为如此，其政策导向和行为选择往往会向强势资本群体倾斜，由此导致地方政府——市场（资本）——公众三者关系被政府——资本关系所主导。正如胡鞍钢教授所说的那样：“在片面追求经济增长的情况下，所出现的市场经济体制往往支持资本雇佣劳动和资本管制劳动，而不是劳动雇用资本和劳动制衡资本”，“政治权力追求经济增长，必然偏爱资本、依靠资本，也因此出现大量与资本勾结、受资本贿赂的经济腐败和政治腐败现象”。[1]

而相比之下，在追求经济增长方面，人数占绝对优势的普通公众的利益诉求因为与地方政府的效用目标共容性较低而在很大程度上被忽略。在现行制度框架内，普通公众既无法有效地利用“用手投票”机制影响地方官员任免，也无法自由运用“用脚投票”机制约束地方政府的行为，加之利益表達和整合渠道不畅通，使得公众难以有效影响公共决策，进而导致地方治理主体结构失衡，使地方政府的治理行为逐步偏离了追求公共利益的轨道。当前我国存在的贫富差距拉大、社会矛盾激化等现象在很大程度上就是地方政府承担公共责任不均衡所导致的后果。

由此可见，地方政府及其官员过于强调其经济职能，忽视其所应承担的公共责任，因而无法有效地发挥社会利益“仲裁者”“协调者”的作用。正是从这个意义上说，现有的地方政府行为模式与实现良好地方治理所需的政府职能的合理设计之间存在着冲突，进而增加了地方政府进行职能转变的困难。因此，保持地方政府行为的公共性，强化地方政府公共服务职能，优化地方治理效果，就成为其维护社会稳定和政治合法性的关键。

二、地方政府行为失范的制度根源

要对某些政策与行为作出恰当的解释，就必须结合其赖以发生与存续的制度环境。探寻地方政府行为失范的深层次原因，同样离不开对其背后的制度因素的考量。本文所涉及的制度因素，一方面包括正式制度层面地方政府所对应的政治、行政和经济体制的基本架构，核心是政府权力中心对权力、职责的配置状况，其构成了地方政府各种行为得以实施的宏观背景；另一方面则包括非正式制度层面地方政府所处的文化、社会环境，以及在地方政府政治实践中长期发挥作用的一些成文、不成文的约束或某种模式化的政府行为。总体而言，经济增长型政府绩效观特别是发展型地方主义的兴起，使得地方政府职能与行为目标定位出现了偏差，非制度化与非对称化的分权改革为地方政府提供的激励机制不够完善，而监督约束机制的弱化则进一步强化了地方政府行为失范倾向。三者相互交织，构成了目前我国地方政府行为选择的特殊制度环境，为地方政府推动经济增长提供了“强劲的”制度激励，也成为地方政府行为产生诸多问题的制度性根源。

（一）发展型地方主义

所谓“发展型地方主义”，是指地方政府在地方利益的导向下，致力于发展地方经济。[2]它虽然增加了国家经济总量，但也加剧了地方利益的膨胀和政府间关系的紧张程度。在发展型地方主义的影响下，一些地方政府及其官员以极大的热情投身于经济建设之中。为了控制和占有资源，地方政府与中央政府之间、地方政府之间、地方政府与企业之间展开了竞争与博弈，进而引发了向上级政府争资金、争留成比例、争项目安排以及基于竞争压力而产生的地方保護主义乃至恶性竞争等诸多现象。与此同时，一些地方政府对企业的干预进一步强化，甚至出现了政府直接参与企业经营活动的现象，使得这些地方政府本身变成了追求经济目标和经济利益的“政府公司”，并因此造就了一批“干部企业家”，最终导致经济与社会发展失衡，影响了当地经济的可持续发展和社会稳定。

（二）分权改革的非制度化与非对称性

政府行为激励机制面临困境。上级政府与地方政府之间各自权限范围与权限大小的划分，是区分不同政治与行政体制的重要标准。罗伯特·贝内特通过实证研究发现，“20世纪70—80年代以来，各国政府大致都围绕着分权化和市场化的方向推进改革，改革的主导目标都是以分散政府权力为基础的。改革过程中的基本走向表现出以下特征：第一，纵向上的不同政府层级间的分权，尤其表现为中央政府权力和管理责任向地方政府下放；第二，横向上的政府与市场、社会之间的分权，通过民营化、准市场化等策略向市场组织和社区转移。”[3]我国的体制转轨也是围绕分权化和市场化尤其是如何赋予地方更多自主权而展开的，集中表现为地方政府在经济管理活动中财权和事权的扩大。但在具体实施过程中，这一分权化改革逐渐暴露出了一些问题：

1.行政分权的非制度化。自20世纪80年代以来，“放权让利”构成了体制改革的基本思路与核心内容。“在这一过程中，‘放权’实际上是沿着两条不同的路线进行的：一是中央政府向地方政府的放权，二是政府向企业的放权。值得注意的是，这两个过程在现实中并不是分开独立进行的，而是相互交织在一起的。”[4]在行政性分权的过程中，中央政府把财税权、项目审批权和企业、社会管理的权限下放给地方政府，使得地方政府的地位得到了提升；与行政性分权同时进行的是政府向企业的放权，但由于政企关系尚未理顺，市场发育不够健全，导致许多地方出现了“放权过程中的截留现象”，即本来是向企业放的权却被地方政府截留了。正是这两个过程的交织，使得各级地方政府逐渐明确了其相对独立的利益诉求，由此导致权力迅速膨胀。与此同时，中央政府在经济运行与社会管理中的作用却相对弱化了。

同时存在的另一个问题是，现有的分权改革带有一定的随意性，即缺乏法律法规的刚性约束。曾有学者将当前我国中央与地方政府间的关系模式概括为有限行政分权制，并指出这种分权制最突出的特点就是地方分权不充分，且缺乏法律保障。[5]由于前一轮财政分权改革并没有从法律和制度层面规范中央与地方政府间的权力配置与利益分配，这就使得二者的财政责任划分实际上是相互讨价还价的结果。这种非制度化的地方分权大大降低了地方政府行为的可预见性，加剧了地方政府机会主义行为倾向，同时也使得地方政府责权利不匹配的问题日趋严重，进而影响了地方政府职能的有效履行。

2.财政分权的非对称性。较传统的“统收统支”的财政体制而言，分税制改革使地方政府获得了一定的可支配资源和微观决策权，为调动地方政府发展地方经济的自主性和能动性提供了强大的经济激励。然而，在制度运行过程中，中央与地方事权和财权“倒挂”以及基层财政困境的存在也是不容忽视的问题。

一方面，在中央与地方征收税种的分配上财权重心不断上移。1994年中央与地方实行分税制后，那些征收面广、税率高、易征收的税种（包括全部消费税、75%的增值税和大部分企业所得税等）基本上收归中央。相对而言，留给地方的则大多是一些征收面小、税率低、难征收的税种。例如：仅与工商企业生产经营相关的营业税、增值税和企业所得税这三项税收收入就占地方财政收入总额70%的比重。

另一方面，与财权重心上移形成鲜明对比的是事权重心的不断下移。凭借其行政层级上的优势，上级政府往往将更多的事权下压给下级政府。而作为直接面对公众的基层政府，则承担起越来越多的发展经济、管理社会和提供公共服务的任务与职能。问题在于，地方政府职能的履行并未得到相应的财政支持与保障。据相关数据统计，“1995年至2005年，中央财政收入占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%；地方财政收入占国家财政总收入的48%，但财政支出平均却占国家财政总支出的70%。”[6]在这种情况下，事权在各级政府间层层下压，基层政府要承担起义务教育、医疗卫生、社会保障等关键性的公共支出，由此所造成的直接后果是财政困难逐级向下转嫁，县、乡财政困境日益凸显。在此压力下，追求财税收入或经济收益最大化便成为地方政府行为选择的最直接驱动力，进而衍生出“政府企业化”“行政赢利化”等现象。

（三）监督机制弱化

地方政府行为约束机制亟待完善。在为地方推动经济增长的强激励建构起系统性的制度结构的同时，相应的地方政府行为监督与制约机制却没有建立起来。换言之，我国地方政府的行为既无法律和政策的刚性约束，也无政府间职能权限的明确划分，社会力量尤其是辖区公众对地方政府行为的制约更是有限。因而目前的地方政府仍然是一个权力软约束下的政府，由此也加剧了地方政府行为的异化与扭曲。

1.行政职权自我约束机制缺失。首先，行政权限范围的盲目扩张以及政府权能的实际增强，使得地方政府保持了对当地经济的强势主导地位，进而加剧了其干预市场运行、侵害企业合法权益等不良行为产生的可能。改革开放以来，我国的行政性分权使许多原先属于中央政府的权力让渡给了地方政府，尤其是对于经济发展来说极为关键的要素控制权。伴随着市场经济体制的逐步完善，地方政府所掌握的土地、资金等重要生产要素资源具有了市场体制下的“变现性”和流动性，由此增加了地方政府权力的潜能并保障地方政府在当地经济中占据主导地位。与此同时，由于地方政府及其官员控制着关键性生产要素，使得权力“寻租”往往不可避免。紧密的政企关系给一些地方政府官员创造了巨大的权力“寻租”机会，进而导致了腐败现象的产生。其次，对行政权力的行使缺乏有效约束，降低了公共决策的透明度与可预见性，导致了地方政府行为的机会主义倾向。伴随着地方政府自身利益的凸显，其工作人员在具体的政策制定与执行过程中，往往以行使公共权力为名而谋取个人私利，加之物质资源、政策资源以及信息的控制权大多掌握在政府权力机构手中，使得政府的自主空间和权力不断增大，其所制定的政策也往往带有较浓厚的“权力意志”的色彩，进而导致了地方政府机会主义行为的产生。再次，违法行使行政权力的惩罚机制欠缺，导致地方政府行为的异化难以避免。从整体而言，我国现有的问责制多是地方性的政府规章而非全国性的法律，且存在问责事由规定不具体、问责形式规定不全面、问责程序缺乏可操作性等缺陷。在这种制度安排下，地方政府官员有充分的激励机制去干预经济，却没有相应的惩罚机制作为约束条件，地方政府官员对于每一项决策的失误或失败几乎不承担相应的责任。就此而言，问责制尚无法对地方政府及其官员形成一种良性压力，进而导致某些官员在自身利益最大化动机的强烈刺激下作出了以损害公共利益为代价来谋取私利的行为。

2.中央政府监督渠道受限。如前文所述，放权改革使中央与地方的权力格局发生了变化，与此同时，二者之间存在的信息不对称问题则进一步增加了中央政府监督地方政府的难度。 相比较而言，各级地方政府及其部门具有明显的信息优势，因为其更接近有关公共产品或公共服务的信息源，而且地方政府各部门对其负责的业务有着天然的垄断性，因而能够左右信息的多寡及其真实程度。在这种非对称的信息结构局限下，地方政府可以凭借自己的信息优势与中央政府进行博弈，因而地方政府为谋取私利而损害或背离全局利益、公共利益的机会主义行为就难以避免。

3.公众监督力量有限。公众是地方政府提供公共产品和公共服务的消费者，因而是最有资格和能力监督、评价政府公共服务质量的主体。然而，当前地方政府主要面临上级政府的垂直领导和监督，所受水平方向的监督和制约相当有限，尤其缺乏公众对其行为的监督，进而导致地方政府对辖区公众福利的考量与公众期望相去甚远。

一方面，“用手投票”机制虚化。从某种意义上讲，公众可以通过“用手投票”的方式来约束地方政府的行为，以保障其行为符合公众的利益并致力于实现辖区公共福利的最大化，但在实践中，实际运作与理想状态仍存在着较大差距，公众对地方政府权力的监督缺乏应有的力度和效果。不仅如此，公众还因缺乏有效的参与地方公共决策的渠道而不能表达其真实意愿，由此对地方政府的监督也就难以到位。英国经济学家斯蒂芬·贝利认为：“意愿表达和退出一样，都可能强化对服务提供者的垂直控制，缓和委托——代理间的冲突，并完善服务提供者对使用者的责任”。[7]由于地方公众不能平等地占有、支配政治资源和经济资源，不能畅通地进入政治过程，由此限制了其意愿表達，也就难以对利益的配置过程、结果及其调节实行有效的监督和约束。

另一方面，“用脚投票”机制受限。伴随着我国市场化改革进程的推进，资源要素“用脚投票”的机制初步形成。但由于地区经济增长在很大程度上依赖于投资的拉动，因而资本这一非劳动力要素更能激发地方政府的积极性。在这种情况下，资本所有者可以通过偏好表露、资本流动和企业区位的调整对地方政府的行为形成一定的刺激和约束。相比之下，公众则因自由迁徙的诸多限制而缺乏流动性，即“用脚投票”约束地方政府行为的效果甚微。在我国，辖区居民的流动不仅受制于由地区间自然条件、文化习俗、个人社会关系差异所导致的迁移成本，而且还受制于我国特有的户籍管理制度，由此限制了普通劳动者通过人力资本的流动这样一种“用脚投票”的方式来约束各级政府行为的可能。[8]正是从这个意义上说，目前我国主要是资本的所有者运用“用脚投票”机制制约地方政府的行为，而自由迁徙与流动受限制的状况则使公众的公共需求在很大程度上被忽视了。

由此我们不难得出这样的结论：当前我国地方政府行为中诸多变异与扭曲的现象是多重因素交织在一起，相互作用、相互强化而产生的结果，从根本上则源自于深层次的结构性、制度性因素的制约。经济分权的制度环境为地方政府片面追求经济增长的行为偏好提供了强大的制度驱动力，而政府内部治理机制不健全和外部监督制约力量缺失则使地方政府有选择性地履行职能的行为倾向得以强化，由此使得地方政府行为的扭曲与失范难以避免。

三、优化地方政府行为的体制保障：

变革地方治理结构

治理是一种理念，也是一种实践路径。“从治理的本质看，其权力向度是多元的、双向的。它意味着治理权威在政府、市场和社会间的分散，以及在政府体系内部通过行政权力和责任的下放来增进下级政府的灵活性与回应性。”[9]在这一过程中，行政权力的合理配置与政府职能的合理定位尤为关键，并构成了规范和优化地方政府行为的制度基础。

（一）合理定位政府行为目标，使经济增长与社会发展处于均衡状态

促使地方政府行为趋于规范化并充分彰显其公共性，应诉诸于其背后职能定位和价值取向的合理转换。目前，我国地方政府的职能定位在总体上表现出如下趋势：在职能内容上，弱化政治职能，增强社会职能，着重提升公众生产与生活质量；在职能实现模式上，由管制型转变为服务型，由管理社会公共事务转变为提供优质公共服务；在职能目标方面，从追求经济效率和效益转变为追求生态效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益的综合效益。

与政府职能的合理定位相适应，地方政府的行为目标既要以经济增长为基础，又要以社会发展为旨归，即保持经济增长与社会发展在社会秩序中的动态统一。在历史发展的某一时期，当社会的主要矛盾表现为经济增长不能满足人们日益增长的物质文化需要时，地方政府应致力于创造良好的经济社会环境，加快经济总量和物质财富的增长；当社会的主要矛盾表现为利益分配不均衡，政府所面临的社会稳定压力增大时，地方政府应致力于缩小贫富差距，为实现社会公平提供良好的制度保障。但在每一历史时期，地方政府行为目标定位都不是非此即彼的两个极端，而是在经济增长与社会发展之间保持动态均衡与协调发展，共同服务于人的全面发展这一目标。

（二）实现财政体制转型，由建设型财政走向服务型财政

地方政府职能与行为目标的合理定位，要求财政体制作出相应的调整。目前，我国财政体制存在的突出问题在于：经济建设和行政管理支出严重挤占了社会性支出，加上其对财政预算主体的强激励效应，导致地方政府热衷于介入经济生产领域而忽视了对公众需求的满足，使民生与经济之间的矛盾日益凸显。为此，财政体制转型势在必行。而由建设型财政转向服务型财政，既是地方政府角色由经济建设型政府转变为公共服务型政府的必然要求，也是地方政府行为淡化经济利益色彩、体现公共服务职能的应有之义。

公共财政强调财政的公共服务能力和公众享受公共服务的平等权利，换言之，公共财政应充分体现公众的偏好和意愿，这样，才能保证财政的“公共性”得以实现，就此而言，公共财政必须是民主的财政。要保证政府的理财行为始终以公共利益为依归，还必须把政府理财的过程包括收了多少、怎样收的以及用了多少、如何用的，让公众了解、明白，以接受公众的监督，就此而言，公共财政必须是公开透明的财政。要保证公共财政真正做到“取之于民、用之于民”，就必须用法治的手段，通过一整套的规则与制度来约束财政运行的全过程，以此避免徇私舞弊、贪污腐败行为的产生，创造最大的社会效用和资源配置效率，就此而言，公共财政还必须是法治的财政。

建设公开、透明、法治的公共服务型财政，真正体现财政的“公共性”， 当务之急是要在以下几方面的制度安排上有所作为[10]：一是统一财政预算；二是调整财政支出结构；三是政府向同级人大及公众进行财务公开；四是改革税费制度，鼓励创业和就业；五是改革土地批租制度；六是划清中央与地方权限；七是科学、公开、公正地实施转移支付。总之，上述改革措施大致应沿着弱化经济增长激励、强化公众监督和可问责性的方向进行。

（三）走出行政分权困境，实现中央与地方关系的制度化

如果说财政体制的转型体现了对政府职能合理定位的思考，那么，中央与地方政府间制度化的分权关系则体现了政府间权力的合理配置。正如前文所述，改革开放以来，我国行政性分权因其非制度化和非稳定性而模糊了中央与地方间的管理权限与利益边界，而要走出这种权力博弈的困境，必须跳出传统“零和博弈”的思维定势，从整体上、自上而下地构建中央与地方之间合理化、刚性化的权责分工体系。通过构建完善的法律法规和制度体系，使地方政府成为名副其实的地方公共利益的“合法代理者”，并在此基础上提升公共事务治理水平与能力。

首先，合理划分中央与地方的事权，其重点在于明确分配两者提供公共物品的权限和范围。奥茨的“分散化定理”认为，对某项公共产品来说，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们的选民，总比中央政府向全体选民提供任何特定且一致的产出量有效得多。与之相近，斯蒂格利茨也认为：“与中央政府相比，地方政府更接近本辖区的公众，因而对其效用函数和公共产品需求更加了解”。[11]他们的观点实际上给出了划分中央与地方间事权的一个原则：假如能提供同样的公共产品，那么地方政府比上级政府更适合承担起供给的责任。当然，对于难以划分的公共产品，各级政府还应进一步明确和细化各自的职能范围、权责大小与费用分担标准。其次，合理划分中央与地方的财权。合理划分财权是落实事权的基础。我国现行的分税制虽为中央与地方间建立相互依赖的财政关系提供了一种法制化的制度框架，但也存在一些制度缺陷：一方面，它所形成的强大的经济激励功能驱使地方政府热衷于发展地方经济，忽视了诸多公共职能的履行；另一方面，中央与地方间事权和财权不匹配的状况也进一步加大了地方财政的困难，导致地方政府为追求经济收益而进行权力“寻租”或者恶性竞争。

为此，笔者对完善分税制的制度安排提出如下建议：一是财权的划分必须体现中央政府在宏观上的主导地位与权威，以保障实现社会公共福利的最大化。因此，在税收立法上应实现一定程度的集中立法，并由中央统一制定税收的基本程序。同时，为增加地方政府在发展经济过程中的灵活性，应让地方政府享有一定范围和一定程度的税收立法权，以此构建科学、合理的地方税收体系。二是建立科学规范的转移支付制度，其目的是弥补地方政府的收支差额，增强其提供公共产品和服务的能力。与此同时，中央政府也可以借此监督和调节地方政府的预算支出，进而实现中央政府的宏观调控目标。三是调整有关税种，合理划分归属并调整共享税的比例和留成比例，以此保证中央与地方各自的财政收入规模。

（四）引入多方监督和制衡力量，弥补绩效评估的缺陷

地方政府绩效评估不仅是地方政府行为选择所面临的最为直接的激励与约束机制，也是通过社会力量监督和约束地方政府的重要途径与方式。长期以来，对地方政府的绩效评估往往局限于体系内部，且大多是上级政府对下级政府的单向评估。这种评估主体过于单一的内部评估路径致使对地方政府激励的原动力仍掌握在上级政府手中，导致绩效评估中的民意份额相对不足。这不仅影响了政府绩效评估的科学性和公正性，也是地方政府在行为选择上偏离公共利益价值取向的主要根源。而要使当前的绩效评估走出徘徊不前的困境，就必须彻底改变这种以内部评估为主的方式，将政府体系外部的力量引入到评估过程中来，探索以政府为主导的多元主体评估的外部评估路径。

奥斯特罗姆夫妇曾说过：“多中心政治体制的绩效只有借助于可能存在于各种单位之间的协作、竞争和冲突的模式，才能得到理解和评估”。[12]基于此，应在多中心理论的视域下构建一种多元化、多向度的政府绩效评估合作机制。多元化是指评估主体不仅是系统内的上级主管部门，还包括系统外的其他部门和社会组织、个人等，以此来避免个人偏好对评估结果的影响，保证评估的客观性、公正性与合理性；多向度是指这种评估既有纵向的考核，包括自上而下和自下而上的评估，也有横向的评估，包括同级监督部门的评估等，以此来克服单一的自上而下的评估模式的弊端，形成上下级之间、同级之间相互监督的格局。

构建多元化、多向度的政府绩效评估机制，在于重新调整中央政府、公众与地方政府之间的关系，确立公众在三者博弈格局中的核心地位。换言之，“在评估主体的结构匹配中，尤其应适当增加社会公众的评估权重，提升其与政府对话的地位和能力”。[13]这不仅因为公众是政府行为的直接相对人和所提供公共产品的主要消费者，他们的评价最能客观反映政府行为的效果和质量，而且还因为通过有组织地拓展公众参与，可以提高公众的参政议政能力，推动行政管理的民主化进程，增强政府的合法性基础。就此而言，未来地方政府的绩效评估在主体构建上应当是以政府为主导、以公众为主体，同时吸纳专家与社会中介组织等相关力量参与的有序治理体系，而且尤其应注重凸显公众参与的价值。近年来，很多地区相继开展的“公民评议政府”活动为探讨如何进一步夯实公众在政府绩效评估中的主体地位提供了丰富的研究场域。

总之， 只有各级政府以公共福利的最大化和公众满意度作为自身的价值追求，才能保证政府行为的合理性与正当性，并以此获得公众对政府的认可与支持。而这一目标的实现，从根本上仍要诉诸政治体制的民主化改革，这也正是笔者下一步研究的方向。

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（责任编辑：高 静）