“《大学法》”视角下的台湾地区大学自治

刘东东

摘 要：大学自治是大学治理的核心，是现代化大学发展的保障。台湾大学自治的进步与教育法律的发展密切相关。作为台湾重要的教育法律之一，“《大学法》”颁布时间早、历时较长、经过多次修改逐步完善成型，在台湾大学自治的发展过程中起到了推动与保障的作用。对“《大学法》”发展历史的回顾与特征的分析，有利于增进对台湾大学自治的认识，进而为大陆大学自治的建设和发展提供借鉴。

关键词：台湾；大学自治；“《大学法》”

台湾大学自治在教育法律的作用下，围绕大学法律地位、人事制度、利益相关者权益保护等核心问题的讨论和规定，得以进步和发展。“《大学法》”是台湾高等教育领域的基本法律，颁布于1948年，历经多次修改，逐步发展成为台湾最重要的教育法律之一。“《大学法》”不仅保留了大陆法系法律文化的传统，同时借鉴、吸收了英美法系的经验。对“《大学法》”发展历程的回顾及内容分析，不仅可以增进对台湾地区教育法律发展状况的了解，而且可以通过“《大学法》”的视角思考台湾地区大学自治的发展。

一、“《大学法》”的历史沿革

1912年，时任民国教育部总长蔡元培负责起草了民国第一部规范高等教育的法律——《大学令》。受德国大学发展模式、管理理念影响，该法体现了大学自治、学术自由的思想，制定了教授治校的管理模式，肯定了私立大学的法律地位，明确了“教授高深学术，养成硕学闳材”的人才培养目标。从1912年颁布至1924年废除，《大学令》经过一次修改，取消了各个学科的教授会、保留了评议会，而其他内容基本沿袭，这为民国初期现代大学的创立和发展提供了良好的制度保障。《大学令》关于人才培养目标、人事组织管理、学术自由等规定在后来的《大学法》中得到了延续。1929年7月，国民政府公布《大学组织法》《专科学校组织法》。后来，台湾教育管理部门先后公布的《大学规程》《专科学校规程》等法规，除废止董事会制外，基本上发展、完善了此前的《大学令》和《国立大学条例》，并且得到比较严格的执行。随后，国民政府出于“党政”的考虑颁布了一系列教育法律，包括《私立学校规程》《国民体育法》等，为《大学法》的立法工作奠定了基础。

1948年，国民政府颁布的《大学法》体现出浓厚的政治色彩，大学的组织规定为国民党专政，这些法规具有“党意超民意、行政凌驾立法、管理体制高度集中”等特点，台湾地区高等教育被政党思想和政治举措所控制。可见，这一时期，行政命令高于教育法规，控制着高等教育的发展，而《大学法》则沦为“空头文件”，未能发挥应有的作用。二十世纪七八十年代初，台湾当局对“《大学法》”进行数次修改，一方面是由于大学外部环境的变迁，特别是政治气候的变化，另一方面源于大学发展的内在需求，即台湾大学进入快速发展时期，大学各利益相关者的主体意识觉醒，需要通过法律的方式进行调控。随着台湾渡过“戒严”时期，社会各方面发生了巨大变化。为了满足新时期高等教育的发展需求，台湾教育管理部门修改了“《大学法》”“《私立学校法》”，并颁布了“《师资培育法》”，台湾地区形成了以“《宪法》”为根本，“《教育基本法》”“《大学法》”为龙头，“《学位授予法》”“《国立大学校院校务基金设置条例》”“《空中大学设置条例》”等一系列法律法规为支撑的高等教育法律体系。进入21世纪以来，“《大学法》”修改频次增加、修订周期缩短、内容得以不断完善，在“司法院大法官”的配合下，有效保障、推动了台湾地区大学自治的发展。

二、 “《大学法》”的主要内容

及保障大学自治的作用

“《大学法》”中所指的“大学”为“依法设立并授予学士及以上学位的高等教育机构”，其他类型的学校则有专门的法律规定。在大学类型方面，“《大学法》”第四条规定：“台湾大学分为‘国立’、直辖市立、县（市）立（以下简称公立）及私立。”每种类型对应相应的设立标准和管理方式，这是台湾大学系统化管理的重要举措之一。“《大学法》”通过对大学法律地位的界定、人员组织管理的规定、与“大法官”解释制度的积极协作，为适应大学发展规律不断被修订和完善，进而保障了台湾地区大学自治的发展。

（一）大学法律地位的界定

“《大学法》”第一条第二款规定：“大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权。”以法律规范的形式明确了大学的基本职能，肯定了大学自治的合法性。大学自治的前提和基础是明确大学的法律地位。大学法律地位是指大学作为法律关系主体所属的法律类型、主体资格，以及享有的权利和义务。大学法律地位最终体现在具体的法律关系中，而这些关系的法律性质不同，大学的法律地位也就不同。在台湾地区，大学法律地位的界定经过了一系列过程。传统上，台湾公立大学在法律上属于公共营造物。公共营造物是指“公务法人”掌握在行政主体手中，结合一定的人与物所成立的组织，持续性地为特定公共目的而服务的组织。换言之，大学属于行政机关的下属单位，政府通过行政管理的方式直接对大学进行管理。大学该类型法律地位的定位源于德国的“特别权力关系”理论。“特别权力关系”是国家基于行政管理的需要，为了达到行政法上的特别目的，在一定权力关系基础上，于特定范围内对行政相对人具有概括或不确定的支配权力，行政相对人有无条件服从的法律义务[1]。在这种情况下，大学作为行政部门的分支，在人事管理、财务支出，甚至日常教学中都要接受管制，大学自治就无从谈起。

随着“特别权力关系”理论的发展，大学的内部关系被划分为基础关系与经营关系。基础关系是指法律行为主体的法律关系的产生、变更与消减，如学生的学籍注册与毕业。该法律关系适用法律保留原则，也就是说权利主体可以以法律为依据提起司法诉讼。而经营关系则是指公共行政机关为达到目的所采取的其他行政内部措施，主要是指学校的内部管理措施，如宿舍的管理、学生的纪律处分等。该法律关系属于内部行政管理，当权利主体要求权利救济时，只能采用行政救济的方式。基于高校活动的特点，这两种法律关系的划分很难清晰地界定权利范围，两种关系都涉及高校的自主权、学生的基本权利、教师基本权利等。公共营造物所认定的大学的外部关系主要是指与行政机关的关系。它将大学视为行政机构的附属机构，其关系适用于内部行政关系，致使大学与外部行政单位产生纠纷时，只能运用内部行政救济的手段进行处理，司法救济的手段被排除在外而成为法律的“真空地带”，不利于大学的自治权与学术自由的保障。因此，将公立大学设置为“公共营造物”的做法，无法适应大学发展的需要，无法满足教育主体基本权利受保护的诉求，容易导致权利救济的缺失，特别是在处理大学与行政机构的关系过程中，大学独立自主的地位最容易被忽视。

为有效保障大学自治、实现大学各利益相关者的权益，有学者提出用公立大学“公法人化”取代“公共营造物”的法案。将台湾公立大学划入“公法人化”的提议符合德国行政法中的“重要性理论”。该理论突破了以往的“特别权力关系”理论，认为凡是涉及主体基本权利的行为与判决都可以通过司法援助进行救济，而大学的内部规章也应与上位法相一致，不得违反上位法的规定，保障了学校各个主体的基本权利，更重要的是涉及大学自治的法律保障。而反对该法案的学者认为，公法人的定义不甚明确，与私法人的区分困难，在实际运作上有其困难，而且公立大学公法人化后关于有关机构如何对其监督，缺乏相关规定[2]。之后，学者又产生了对“公法人”和“行政法人”的争论。纵观有关台湾地区大学法律地位的争论，虽未形成统一认识，但不可否认的是这些争论主要是围绕着“保障大学自治”这一核心命题进行的。无论是实务界还是学术界，他们对于大学法律地位的认识是逐步深入的，而大学自治也在这一系列讨论过程中得到了发展。

（二）大学人员组织的管理规定

人员组织管理是大学自治的重要内容。在学校组织方面，“《大学法》”第八条规定：“大学置校长一人，综理校务，负校务发展之责，对外代表大学；并得置副校长，襄助校长推动校务，由校长聘任之，其人数、聘期及资格，由各大学组织规定之。”该条文肯定了校长对内总领全局、对外代表学校的最高领导的法律地位。此外，法律还规定：“校长之资格，依有关法律之规定，并得由外国人担任之，不受‘《国际法》’‘《私立学校法》’及‘《就业服务法》’有关‘国籍’及就业规定之限制。”这反映出台湾地区大学发展的全球化视野、国际化战略和高度的对外开放水平。在校长选举方面，公立高校校长的选拔采取民主选举的方式，通过校长遴选委员会选举产生，校长遴选委员会的成员包括校务会议推举、校友代表，以及所属地方代表；私立高校校长则由校董事会选举产生。“《大学法》”第九条规定：“新任公立大学校长之产生，应于现任校长任期届满十个月前，由学校组成校长遴选委员会，经公开征求程序遴选出校长后，由教育管理部门或各该所属地方政府聘任之。”

校务会议是台湾大学在吸收和借鉴别国经验基础上组建的大学内部组织，在日常管理中发挥着举足轻重的作用。“《大学法》”第十五条规定：“大学设校务会议，议决校务重大事项，以校长、副校长、教师代表、学术与行政主管、研究人员代表、职员代表、学生代表及其他有关人员代表组织之。”同时，“《大学法》”第十六条还列举了校务会议的主要职责包括校务发展计划及预算，组织规程及各种重要章则，学院、学系、研究所及附设机构之设立、变更与停办等事务等。大学是一个典型的利益相关者组织，校长遴选委员会和校务会议按照一定比例由各方利益相关者组成。大学在进行校长选举和具体日常校务管理中听取各方意见，调和了各方力量的利益，符合现代大学多元化治理模式的理念。

教师是大学利益相关者中重要的群体，教师队伍的建设和发展直接关系大学的未来。为有效管理教师队伍，“《大学法》”进行了专门规定，将部分权力归于大学自治的范围。“《大学法》”第二十条规定：“大学教师之聘任、升迁、停聘、解聘、不续聘及资遣原因之认定等事项，应经教师评审委员会审议。”为有效保障高校教师权利，“《大学法》”规定设立“教师申诉评议委员会”，扩大了高校教师的权益保障途径。这些规定不仅有利于教师队伍的稳定和发展，而且对推动大学自治与学术自由起到了积极的作用。

（三）“大法官”解释的积极协作

现行于台湾地区的大法官解释制度，初设于1947年，主要承担解释“宪法”及“法令”的职责。经过多年发展，“大法官”会议不但可行“宪法”与“法令”的解释权，更组成“宪法法庭”审理政党违宪案件，成为台湾地区政治法律制度最重要的组成部分之一，在世界各国家和地区的政治法律制度中，可谓独树一帜[3]。当对“宪法”的规定、适用、判决等有异议时，“中央”或地方机关、“立法委员”、法官以及人民可以根据具体程序规定申请“司法院大法官”解释，其法律效力与“宪法”等同。“司法院”不是最高法院，不受理具体的诉讼案件，所以“司法院大法官”不能以法庭的方式进行解释，会议议决也是台湾“释宪”制度区别于其他宪法解释制度的首要特征。[4]

在教育领域，“大法官”解释有效支持、配合“《大学法》”的落实和发展，推动了大学的自治。在高校与外部行政主体法律关系方面，第380号和第450号“大法官”解释突破了以往外部行政行为对于高校自主权的限制，明晰了教育行政机关的行政范围，对“《大学法》”第一条“大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权”的规定进行了具体解释，且回应了“宪法”中所规定的高校自治权的要求。大学与立法机构之间并非行政与立法的关系，大学自治并非法律所创，当现行法律存在空白时，大学依然能在“宪法”的支持下制定校规来实现[5]。在大学内部关系中，为明确学生受教育权和高校自治权的关系，相继出台了第382号和第684号“大法官”解释。第382号解释突破了“特别权力关系”的藩篱，开始以“重要性”理论为依据，将学生与高校的关系分为基础关系和经营关系来处理有关纠纷，凡涉及学生身份的重大问题都可以通过司法途径进行解决。此外，第382号解释涉及学生权利保障的问题，在提交“行政法院”审议前，须有校内申诉的途径，这一规定不仅促进了校内申诉制度的建立，同时有利于丰富学生救济方式。同时，为平衡大学的自治权，第382号解释认可了大学在招生、成绩评定等方面的专业判断，行政机构或法院审判的内容则集中在学校规定的违法审查、程序进行等方面的问题，肯定了大学的专业性。

2011年发布的第684号“大法官”解释是在第382号“大法官”解释基础上的进一步修订。针对大学生权利救济内容的进一步拓展，凡学生的基本权利受到侵害，学生就可以采取行政诉讼的方式来维权。此外，该号“大法官”解释对学生的基本权利进行解释，包括上课自由，使用学校公共设施及选课自由等，并赋予了学生组织自治的权利等。该解释挑战了教育法学中的基础关系和经营关系二分理论，标志着特别权力关系理论在台湾高校与学生关系领域的进一步消亡[6]。但也有人担心，大学生对大学可以不受限制地提起诉讼，而法院能从实体上真正给予救济的可能性并不大。[7]

（四）适应大学发展规律，不断修订完善

“《大学法》”经过几十年的发展，其中伴随数次修订。最早的修订在1972年，最近的修订在2011年，期间共有8次大的修订，其中进入21世纪以来就修订了5次，2003年的修订幅度最大。回顾“《大学法》”的修订历程，1972年“《大学法》”的首次修订将高等教育分为大学系统、职技系统和师范系统，并按照现代大学理念增设了学分制度的条款。这是“《大学法》”先进性与科学性的体现，但同时存在保守性、政治性过强的意味。例如，关于军护与军训教官的规定引起了社会各界特别是大学内部的重大讨论与争议。1994年的修订是“《大学法》”的重要转折，奠定了现行版本的基本框架。伴随政治环境的变化和大学自治意识的增强，大学自治和学术自主这两条重要的原则被写入了“《大学法》”，成为台湾地区大学发展的里程碑。同时，仿照德国、日本，台湾提出公立大学的“公法人化”，它直接关系到政府角色的转变、大学自治的明确。虽然有关“公法人化”的提议并未达成共识，保留在修正草案之中，但也是“《大学法》”的重大进步，为大学争取了一定的自治权。2005年修订后的“《大学法》”形成了六章、四十二条法律条文，其中有关校长的遴选成为亮点，并将大学分为不同的类型，按照类型的划分进行管理，这是大学自治的重大体现。

进入21世纪以来，随着高等教育的快速发展，为有效回应现实需要，“《大学法》”的修订频率增加，不断与时俱进，结合大学发展规律，与教育政策有效协作。目前，台湾地区大学校长的遴选、选举方式最早就是自下而上由民间发起的，为适应社会对大学发展提出的要求，而后得到了台湾教育管理部门的肯定，并在“《大学法》”的修订中得以补充肯定[8]。“《大学法》”都是在一定教育政策背景下及时进行修订的，这不仅维护了“《大学法》”的法律权威地位，使其成为政府管理与大学自治的硬性规定，而且为避免良性违法、维护大学自治发展创造了良好外部环境。

三、对大陆教育立法保障大学自治的启示

（一）提高教育立法技术

立法技术指规范性法律文件规定的知识、经验、规则、方法、技巧，包括法律文件的内部结构、外部形式、概念、术语和语言[9]。首先，回顾“《大学法》”的发展历程，不断修订与完善是其最大特点，这是保证“《大学法》”适用性与权威性的重要举措。相较而言，大陆高等教育法律建设起步晚、发展快，高等教育的快速发展使得内容陈旧的法律规范无法满足其发展需要，应对已有教育法律及时进行修订与完善。虽然我国《高等教育法》第十一条规定了“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，第三十二条至三十八条分别从招生比例、专业和学科设置、教材选择、科学研究、国际交流等方面对大学自治进行了规定，但是未对大学人事组织、财政管理等方面进行明确规定，难以适应大学自治发展的要求。同时，以《学位条例》为例，它是我国改革开放以来最早出台的教育法律，距今已有30多年，其内容存在争议。例如，将学位的获得与学生的道德品行建立起实质性联系，这样的联结是否适当，需要进一步审视与思考[10]。可喜的是，《学位条例》的修订工作已经启动，但这只是我国高校教育法律修订的开端，还需继续努力。其次，“《大学法》”的概念表述准确、术语运用得当。孟德斯鸠指出，法的用语要求是能对每一个人唤起同样的观念。这就要求法律语言的准确性。准确性是法律法规最基本的风貌和要求，是法律法规的灵魂和生命。法律法规的语言准确与肯定才能完好的表述和记载特定主体的立法意图、立法目的和准确的体现有关立法政策，使法能够为人们正确认识和理解，并保证得到有效实施。《高等教育法》第六十条规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展水平相适应。该规定所指的“相适应”的标准很难衡量，一方面，没有可以量化的标准，另一方面，容易造成高等教育经费投入保障问题的模糊化。此外，一些教育法律法规存在用语含糊、可操作性差等问题，在法律责任的描述中大量存在“情节严重”“重大事件”“重大社会影响”等词，不利于人们正确地理解法律内容。这种表述不清的状况致使教育领域的法律诉讼很少以教育法律为依据进行断案，这也是教育法律权威性不足的原因之一。

（二）明确高校的法律地位

大学的法律地位不仅涉及大学外部法律关系的确定，而且包括大学内部法律关系的明确，这是划分大学自主权范围的前提与关键。从我国已有的教育法律条文中看，大学具备法人资格。依据我国《民法通则》，法人分为企业法人、事业单位法人、机关法人和社团法人，其中，事业单位法人是指从事非营利性的各项社会公益事业，拥有独立财产或经费的事业单位，包括文化、教育、卫生等公益事业单位。《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”此外，《高等教育法》第三十条规定：“高校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代理人。”高校培养人才、研发技术、服务社会的三项基本职能决定了它作为法人应有的公共性、公益性、教育性等特征。人们容易对教育公益性与“不得以营利为目的”的理解产生误区，“不得以营利为目的”并不是教育公益性的内在规定，也不是教育公益性所固有的一种性质，而是法律赋予它的一种性质，一种外加的性质[11]。正如上文所述，高校的法律地位包含高校的权利与义务的内容，教育法律所规定的高校作为法人而享有的自主办学权则是高校独有的法律权利，该权利是高校发展的核心，也是近年来大陆高校教育改革的重点领域。此外，按照资金来源的不同，高校可以分为公立高校与私立高校。大陆仅仅将高校归为事业单位法人的做法欠妥，可以借鉴台湾将高校归于“公务法人”的做法。这样可以解决政府教育权力与学校自主权利的划分范围的问题，政府与高校之间形成外部行政关系，摆脱以往由于内部行政关系所造成的司法审查障碍。同时，这为高校自主改革提供了法律依据，可以在规定范围内充分发挥办学自主权、提升学校发展水平。

（三）保障大学利益相关者权益

大学是典型的利益相关者组织，当其发挥自治权的同时需要有效保障其他利益相关者的权益。以学生的权利为例，我国《高等教育法》第六章是关于高校学生的规定，其内容多从学生行政相对人身份的角度出发，鲜有对学生权利的规定。虽然，2006年修订的《普通高等学校学生管理规定》第五条规定了学生在校期间的权利，但这些规定的操作性与实践性较差。有权利必有救济，但关于学生权利救济途径与救济方式也未能建立有效的法律解决机制，导致学生权利在受到侵害时很难依靠行政救济或司法救济的方式来维护。反观台湾“《大学法》”，它为平衡学生权益与大学自治权利的可取之处在于授权与限权并行，即对大学招生权、学籍管理权、学生学习权、参与校务管理权等授予明确、规制清晰、程序与实体并重[12]。从利益相关者的角度出发，应当明确学生的权利，为学生参与学校事务提供途径，扭转以往被管理者的身份，参与到学校的日常事务之中，使学校管理者能够听到学生的声音。同时，应拓展学生权利的救济方式与途径，建立程序性的法律规范，使学生的合法权益得以保障。

参考文献：

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编辑 吴婷 校对 朱婷婷