生态环境领域渎职案件侦查的困境与对策

【本期主讲】

向琳玉，2011.09--2015.06，毕业于西南政法大学侦查学（职务犯罪专门化班）专业 ，获法学学士学位； 2015.09--至今 ，于中国人民大学攻读法律硕士。主要研究职务犯罪侦查。曾在《检察风云》上发表过《情报在职务犯罪中的功能分析与局限突破》等文章。

内容摘要：生态环境保护是社会主义现代化建设的题中之义，十八大后环境问题得到社会大众的广泛关注和热议，但与此同时我们也必须看到破坏生态环境背后国家机关工作人员的渎职行为对国民社会的消极影响。因此，笔者在查阅相关资料基础上对生态环境领域渎职案件的特点、侦查阶段所面临的困境以及必要的对策三个方面进行了简要分析。

关键词：生态环境 渎职 侦查 困境 对策

2010年，福建省龙岩市上杭县紫金山金铜矿发生“2010.7.3”重大水污染事件。但更令众人震惊的是该事件背后竟牵扯出一系列的国家机关工作人员的渎职问题：2004年1月至2010年7月间，时任福建省龙岩市上杭县环保局局长陈军安、副局长蓝勇不认真履行环境监管职责，对省控重点污染企业紫金山金铜矿的日常环保监管工作流于形式，未抓好巡查监管等制度的落实，且在省环保厅发文要求督促落实整改涉案单位的情况下，未按要求对整改情况进行跟踪落实和有效监管，致使整改不到位，埋下严重安全隐患。近年来，生态环境领域渎职案件发案率居高不下，这其中与相关负有直接责任的国家机关工作人员的玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊有着直接关系。因此，大力查处生态环境领域渎职案件一方面可以对破坏生态环境的违法犯罪分子起到威慑作用，进而有利于促进生态环境与人类社会的和谐发展；另一方面对渎职人员的肃清有利于维护国家机关工作人员工作的廉洁性、公正性，促使党政机关内部建设健康良性发展。但同时我们应该清楚地看到，现阶段对生态环境领域渎职案件的侦办只碰触到了其冰山一角，这是因为生态环境领域渎职案件有着其特殊性，不管是案件的发现还是侦查工作的开展我们都会遇到或多或少、这样那样意想不到的困难，这些困难无疑阻碍着对案件的侦破。因此，笔者通过查阅资料并结合侦查人员在侦办该类案件时遇到的具体问题提出了行之有效的解决方法，希望对惩治和预防生态环境领域渎职犯罪有所裨益。

一、生态环境领域渎职犯罪案件的特点

（一）从案件涉嫌的罪名来看，玩忽职守罪和滥用职权罪居多

我国刑法关于渎职犯罪共涉及36个罪名，但从检察机关查办案件情况来看，生态环境领域渎职犯罪涉及的罪名并不多，主要还是集中于玩忽职守罪与滥用职权罪。2008年4月至2009年11月，在深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项活动期间，全国检察机关共立案侦查有关案件5603件6513人，其中玩忽职守罪3068件3593人，滥用职权罪1960件2234人。出现这样的情况是因为在现实生活中，绝大多数国家机关工作人员为了追求个人或部门利益，或为徇私情私利放纵违法犯罪；同时有些行政执法部门迫于上级干扰或“人情脸面”不敢管、不愿管，影响和削弱了对生态环境的监管职能；还有些是由于片面追求政绩工程、形象工程，而导致生态环境的破坏。

（二）从犯罪主体来看，多为基层监管人员和执法人员，且重特大案件比列较高

最高人民检察院在2014年6月12日举行新闻发布会，其渎职侵权检察厅副厅长李忠诚指出，生态环境领域渎职犯罪案件涉案部门和涉案人员主要以林业、环境监管、水利、国土等部门国家机关基层监管工作人员为主。这些部门的人员一方面拥有一定的权力，另一方面由于本身法律意识和生态环境保护意识不高，再加上内部和外部利益的种种诱惑而选择铤而走险。在这些案件中，重大案件占27.35%，特大案件占19.54%，县处级人员占2.85%，厅级以上的占0.09%。

（三）从案件表现形式看，窝案、串案多，且常常与贪污贿赂犯罪交织

生态环境渎职犯罪案件往往与破坏生态环境罪等其他刑事犯罪相伴而生，同时涉及多个环节、多个部门，通常有“案件查处一个，带出一窝，扯出一串”的效果。同时，由于利益关系的牵连导致渎职犯罪与贪污贿赂犯罪交织出现，如前文提到的福建省龙岩市上杭县重大水污染事件中的国家机关工作人员陈军安、蓝勇不仅存在环境监管失职的渎职行为，在其任职期间还存在多次索取或收受他人贿赂并伴有贪污的行为。

二、生态环境领域渎职案件侦查的困境及原因分析

（一）案件线索来源少，案情发现不及时

生态环境领域的渎职犯罪因其特殊性，案件的发现主要还是依赖于侦查机关主动介入，究其原因主要有：

1.案件本身具有隐蔽性和欺骗性。国家机关工作人员履行公务本身就有一定的封闭性，即便在要求“政务公开”的社会大背景下，有些决策环节的透明度并不高。生态环境的渎职犯罪案件多发生在审批和监管环节，这些环节易动手脚，因而大多数渎职犯罪嫌疑人就以履行职务为借口，掩人耳目，犯罪行为很难为人所察觉，侦查工作便无从谈起。

2.反渎工作的社会认知低，群众基础薄弱。渎职犯罪又称“不入腰包的腐败”，不管是生态环境领域的渎职犯罪还是其他领域的渎职犯罪，群众举报的线索来源远远不及贪污贿赂犯罪。一是因为广大群众对渎职行为是否构成犯罪缺乏认识，不能积极主动的举报线索。二是渎职犯罪没有直接的被害人，侵害的是国家利益和人民利益，很多人即使认识到某种行为是渎职犯罪，也因为事不关己而采取视而不见、听而不闻的漠然态度。三是此类案件知情面窄，且知情人多为既得利益者，没有特殊情况，犯罪行为很难被发现。

3.利益心或功利心趋势，犯罪行为发生后隐而不报。生态环境领域的渎职案件往往与贪污贿赂犯罪交织，窝案串案频发，在利益的驱使下以及拥有庞大的关系网，相关责任人互相包庇，缄默不语，在案情败露后有些地方以政绩考量为借口想方设法阻止侦查活动的进行，导致案件难以查清。

（二）侦查手段有限，证据收集过程举步维艰

生态环境领域渎职案件的侦查往往是从犯罪结果入手，继而追查到破坏生态环境背后的渎职犯罪。从案件发生到案件的破获跨度时间长，因此侦查人员必须提高侦查意识，抓住战机，及时收集证据，为攻破案件奠定基础。但在实际办案中不管是具体的侦查还是证据的搜集都受到诸多限制。

1.检察机关能够使用的侦查措施有限。新刑诉法虽然将技术侦查明确纳入检察机关办案过程中。但受条文限制，例如技术侦查必须经过严格的审批程序，技术侦查由有关机关执行，有关机关到底包不包含自侦部门有待商榷。在实务工作中，检察机关自侦部门并不敢放开手脚利用技术侦查措施，因此导致无法及时有效掌握犯罪嫌疑人的犯罪活动情况以及逃避侦查的活动情况，容易错过侦破案件的有利时机。

2.证实犯罪的证据少。生态环境领域渎职案件没有一般意义上的被害人，大部分也没有现场可供勘查，因此能够证明犯罪的证据数量及质量都是阻碍该类渎职案件侦破的内在因素。首先，生态环境领域渎职案件最重要的证据是言词证据，但我们都知道，职务犯罪人的身份地位高，作案手段隐蔽复杂，要获取其定罪量刑的口供实属不易，因此如何快速掌握侦查讯问的技术方法，尤其是针对生态环境领域渎职犯罪的讯问方法对侦查人员来说是一个不小的难题，同时由于关系网络的存在，导致能够证实犯罪的证人证言难以收集。其次，书证在证实生态环境渎职犯罪中发挥重要作用，例如在审查、批准等环节一般需要相关负责人的签字，从此入手较容易寻找责任人。但在实务中，书证也是最容易被篡改和毁损的，因此对于侦查人员来说，如何在发现案情时及时获取相关书证成为难点。

3.犯罪嫌疑人逃避侦查的手段多样，给实际侦办工作带来诸多困难。一方面违法行为与一般工作失误难以界定，因而在侦查过程中渎职犯罪特别容易被“失误”或“缺乏工作经验”等借口所掩盖，行为事实是刑事犯罪还是违规违纪不易判断，这也成为相关责任人逃避刑事打击的借口，也使得侦查工作停滞不前；另一方面由于相关生态环境的企业往往与当地政绩挂钩或有其它利益纠葛，一些地方官员在某些审批、监管环节动手脚，给今后的环境问题带来隐患。更有甚者，当出现环境问题后，某些官员竟然试图瞒报、不报、销毁证据材料以逃避责任，致使环境问题进一步扩大。在福建龙岩市上杭县“2010.7.3”重大水污染事件中有媒体披露涉案企业——紫金矿业的背后有一个保护伞，有非常深厚的政府背景，《新世纪周刊》当时发文称上杭县有多位政府官员在紫金矿业拥有股份。正是由于这种千丝万缕的联系，所以每次出现问题的时候，紫金矿业总能化险为夷。也正是这种隐形的政商勾结导致侦破生态环境领域渎职案件存在阻力。

4.生态环境领域渎职案件危害后果难以认定导致侦查工作无法开展。依据刑法规定，危害生态环境的渎职犯罪都以造成某种严重后果为构成要件，如违法发放林木采伐许可证罪以“情节严重，致使森林遭受严重破坏”为构成要件；环境监管失职罪以“发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或造成人身伤亡的严重后果”为构成要件。可是实务中一方面危害后果是难以量化的，没有统一的标准致使侦查人员的立案都成为困难。另一方面生态环境领域是专业性比较强的领域，因此需要科学的鉴定确定事故发生的原因，证明损害后果的发生。但难点也在于实务中侦查机关并不具备相关的鉴定业务水平，而且到底由谁来鉴定，鉴定的客观标准是什么，证明力如何等等问题都急需解决。而这些问题的空白也成为侦查工作不小的障碍。

（三）侦查人员办案素质不高，专业知识难以应付案情需要

生态环境领域的渎职犯罪是程序性犯罪，涉及的法律法规多，专业性强，侦查人员需要紧紧围绕其行业、部门、岗位的每个环节的职责来进行取证，因此这就要求侦查人员不仅要具备专业的法律知识，侦查专业技能，还要具备生态环境这个特定行业的行业知识。但是目前不少侦查人员侦查水平并不高，突破案件的能力不强，行业知识更是缺乏。对于一些职能部门是干什么的，有什么职权、有什么规定、有什么工作流程不清楚，导致一些线索无法发现，或者有了线索后并不知道是否构成犯罪，或者知道构成犯罪但却不知如何查办。因此，侦查人员素质不适应，不会办案也是制约当前生态环境领域渎职犯罪侦办的一个主要问题。

三、加大生态环境领域渎职案件查处力度之对策建议

大力查处生态环境领域渎职案件不仅是纯洁党政机关内部风气的必然要求，也是国际国内要求生态文明建设的题中之义。因此笔者针对实际办案情况试对生态环境领域渎职案件的查处提出几点建议。

（一）不断扩大生态环境领域渎职案件线索来源，及时发现案件

一要主动出击，提高自行发现案件线索的能力。在办案中要强化初查意识、线索经营意识、和深挖窝串案意识，做到初查全面细致，从查办此案发现彼案，查处一案带动一片。同时笔者建议检察机关应加强与生态环境行政执法部门的沟通，可以建立定期巡访制度，及时发现相关生态环境犯罪尤其是渎职犯罪线索情况。二要关注新闻媒体报道的相关生态环境热点问题，从破坏生态环境的刑事案件中发现背后是否有渎职或其它职务犯罪存在。三要加强法律宣传，增强群众对检察机关的信任感，提高举报积极性。一方面可以用“摆摊设点”或有针对性的到林业、矿业、土地等与生态环境领域有关的地区进行宣传，使一般群众了解生态环境领域渎职案件的重大危害性；另一方面检察机关要坚持群众路线，增强为民执法意识，认真负责并及时处理群众举报线索，赢得群众信任，提高群众举报积极性。

（二）更新观念，不断完善生态环境领域渎职案件侦查、取证手段

1.丰富侦查手段，具体落实“科技强侦”理念。我国现阶段的侦查有必要转变“由供到证”的传统办案模式。一方面必须充分发挥技术侦查在生态环境领域渎职案件侦破中的作用，以广泛获取证据，为定罪量刑做好充足准备，因此有必要使检察自侦部门获取更大的技术侦查权利；另一方面积极发挥信息化建设在查处生态环境领域渎职案件中的作用。因此侦查人员在查办生态环境领域渎职案件时应加强与环保、水利、农林、矿产等有关行政部门的联系，共同协作推动制度创新，建立健全信息资源共享制度，及时提取、固定犯罪证据。

2.转变方式，多渠道获取犯罪证据。生态环境领域渎职犯罪行为一般发生在指挥抉择和监督管理环节，所以他们的行为就会有诸多会议记录、工作笔记、批示、指示、命令及有关法律文书、文件等书证和证人证言可以证实，毋庸置疑，侦查人员应及时固定必要的书证材料。但随着犯罪人反侦查手段的强化，这类传统的书证材料极易被销毁，因此笔者认为随着互联网时代的到来，电子取证技术不断发展，可以充分发挥电子取证优势以发现犯罪线索、搜集犯罪证据。例如在钱权交易型的犯罪中，可以充分发挥电子物证检验技术进行手机存储信息与短信内容恢复与调取，因为在这种类型犯罪中，犯罪嫌疑人一般会与关系人之间有这方面的往来，根据手机存储信息的内容可以达到一定的证实犯罪的目的；又例如在玩忽职守型的犯罪中，有些嫌疑人可能会以不知道、不清楚为借口或明知而人为销毁审批书等重要书证以逃避法律制裁，但实务中不乏有些案件存在网络传输资料的情形，虽然这些资料可以进行删除和修改，但利用计算机数据解密与恢复技术是完全可以搜集到相关证据的。值得注意的是由于电子证据的复杂性与特殊性，作为侦查人员要为固定证据提供专业知识和技术保障，不断提升固定证据的技术水平来确保证据的证明力。

3.全面了解犯罪嫌疑人职务行为，考虑将环保纳入官员考核体系，防止其逃避打击。在侦查时要搜集犯罪嫌疑人公务活动的全面证据，收集完成该项公务活动所实施的所有步骤、程序、文件、会议记录、履行的法律手续等以防止其以“工作失误”掩盖犯罪行为。但笔者认为想要全面打击生态环境领域国家机关工作人员逃避责任的行为可以考虑将环保纳入官员考核体系，实现引进项目终身负责制。针对地方部分官员只看经济效益的行为建议将环保纳入官员考核体系中来，使其不敢、不愿、不能忽视生态环境的保护问题。同时坚持“政务公开”，建立和完善失职渎职造成生态环境破坏的责任追究制度，引进项目实行终生负责制。这样一来可以有效防止关系网的庇护，切断“保护链”、“利益链”，侦查机关也就可以快速确认责任主体，提高侦查效率，另外也相应减少了侦查阻碍。

4.规范生态环境领域鉴定规则。生态环境领域渎职行为所造成后果的严重与否，直接关系到对行为人的定性和定罪量刑。因此，对后果的调查，是侦查该类案件的重点问题。在办案过程中侦查人员常常要借助鉴定技术手段才能对危害后果进行评判，例如在本文开头的福建省龙岩市上杭县“2010.7.3”重大水污染事件中就必须借助鉴定手段才能证明水污染是由紫金山金铜矿企业引起，也必须借助鉴定手段对损失后果进行判定，进而才能确定相关责任人的责任。近日最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发了《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》，司法部、环保部《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，就环境损害司法鉴定实行统一登记管理和规范管理环境损害司法鉴定工作作出明确规定。两个通知的出台在一定程度上弥补了之前生态环境领域鉴定工作的不规范行为，这值得侦查人员尤其是检察技术人员应高度重视。但同时我们应该看到生态环境领域有些损害后果是用鉴定手段也难以量化的，因此侦查人员可以转化观念。例如，2013年4月1日，网络媒体相继报道了云南省昆明市东川区“牛奶河”事件，在社会中造成恶劣影响，检察机关及时介入并成功查办环境污染背后的失职渎职行为，但该案的难点就在于对损害后果的量化，不过检察机关根据司法解释，尝试用“恶劣社会影响”来认定渎职行为的损失后果。这一案件对于侦查办案机关来讲具有一定的启发和参考意义。

（三）提高侦查人员办案素质，培养获取线索，收集犯罪证据的能力

具体来讲就是要向查办生态环境渎职案件的侦查人员开展应知应会的基本知识和基本技能培训，尤其是要培养对发现生态环境领域渎职案件的敏感性。通过理论学习掌握哪些环节是易犯罪环节，出现问题时应采取什么样的侦查措施，对症下药才能做到药到病除。

四、结语

保护环境是我国的一项基本国策，生态环境领域渎职犯罪不仅给国家带来不可挽回的损失，也严重影响了人民的安居乐业。因此必须转变观念，提高侦查技能，严厉打击生态环境领域渎职犯罪，这也是我国构建人与自然和谐相处、建设和谐社会的应有之义。