从杨秀珠案看跨国追逃中遣返措施的适用

闫朱伟

自2014年以来，针对经济犯罪和贪污犯罪案件的跨国追逃追赃工作掀起了新的高潮。跨国追逃离不开国家间的刑事司法合作，引渡是两国之间进行跨国追逃的重要司法合作形式，但由于我国与美国、加拿大等发达国家没有签订引渡条约，不能将逃往这些发达国家的罪犯引渡回国。在这样的情况下，遣返等引渡的替代措施逐步在跨国追逃中发挥作用。

在我国百人红色通缉令名单中名列榜首的杨秀珠目前正在进行美国的遣返程序。笔者以此案结合引渡制度分析遣返措施在跨国追逃过程中的适用情况。

一、杨秀珠案案情简介

杨秀珠曾任原浙江省温州市副市长。2003年4月，时任浙江省建设厅副厅长的杨秀珠涉嫌巨额贪污外逃。2004年2月，浙江省人民检察院通过国际刑警组织发布了“红色通缉令”。据温州市纪委2004年的通报，杨秀珠已被查清的涉案金额为2.5亿余元。[1]2005年，杨秀珠在荷兰被捕，由于中荷两国之间没有签署双边引渡条约，我国无法将其引渡回国。2014年5月，在杨秀珠即将从荷兰被遣返回中国前，却逃离了荷兰，最终因为使用假护照在美国被捕。[2]2015年5月底，美国国土安全部移民及海关执法局以杨秀珠“违反免签证项目的规定”为由，要求美国移民法庭将其遣返回中国。2015年6月9日，杨秀珠在纽约曼哈顿移民法庭出庭受审，并提出庇护申请。在2015年9月28日的庭审中，杨秀珠的政治庇护被拒绝，但法官给予她了反酷刑保护，所以她仍有可能被免于遣返。[3]

目前来看，杨秀珠案仍在美国遣返程序的审查之中，我国也一直在与美国方面积极协商，争取早日将杨秀珠遣返回国。

二、遣返在跨国追逃中的适用

遣返（Removal）是指主权国家将违反本国法律的外国人遣返出境的行为。[4]遣返措施的适用对象通常是不具有合法入境文件的外国人，换句话说，遣返非法移民的原因是该外国人不具有入境许可。从性质上来说，遣返不具有也不承担司法合作或协助的功能，但其在客观上却能帮助其他相关国家实现境外追逃的目的。[5]杨秀珠案适用美国国内的遣返程序，而不适用国际刑事司法协助中常用的引渡程序，是因为中美之间没有签订双边的引渡条约。与遣返不同，引渡是指主权国家之间根据请求，相互移交在对方领域受到刑事追诉或者被判处刑罚的人，是将境外的外逃犯罪嫌疑人缉拿回国的一般方法。[6]

与引渡相比，遣返措施在跨国追逃中具有以下优势。

第一，遣返无需条约为依据。英美国家对引渡大多采用“条约前置主义”，即一些国家的法律要求以与请求国存在双边引渡条约关系作为开展引渡合作的前提条件，在不存在这种双边条约关系的情况下就无法向外国实行引渡。[7]对于美国这样实行条约前置主义的国家来说，没有签订引渡条约就谈不到引渡。而遣返制度则不同，遣返是一个国家为了自己的国家安全、公共秩序而对本国内的非法移民采取的行政管理行为，它并不是国家间的刑事司法协助行为。遣返措施只是一个国家在实施自己国内的行政管理行为的同时客观上帮助了追逃国的跨国追逃而已。因此，遣返无需国家间订立相关条约为依据。

第二，遣返不受双重犯罪原则的限制。双重犯罪原则是引渡的必要条件，即引渡请求所指的行为，应当是依照引渡请求国和被请求国的法律均构成犯罪的行为。《欧洲引渡公约》第2条规定：对于根据请求方和被请求方法律可受到最长期限至少为一年的剥夺自由刑或羁押令或更重刑罚处罚的犯罪，才准予引渡。据此，双重犯罪原则不仅对有关行为是否在请求国和被请求国双方均构成犯罪有要求，而且对于引渡所涉及的犯罪应当判处的刑罚也有相应的规定。而对于遣返措施来说，一般情况下，只要证明犯罪嫌疑人不具备合法居留身份及说明其从所属国非法出境即可，并不要求证明犯罪嫌疑人出逃前在本国所犯的犯罪事实，[8]因而遣返措施也就不受双重犯罪原则的限制。

第三，遣返程序相对简单。引渡通常经如下外交途径处理：请求国向被请求国发出逮捕犯罪嫌疑人的请求，请求国向被请求国正式提出引渡请求并提交犯罪嫌疑人的证明材料，被请求国对材料进行审查并做出是否引渡的决定，被请求国按请求国要求将犯罪嫌疑人于指定的时间、地点移交给请求国。引渡的过程离不开双方的司法协作，在实际操作中还涉及政治和外交因素，程序十分繁琐复杂。[9]相较之下，遣返程序相对简单，直接由遣返国根据国内遣返程序处理，追逃国基本不用向引渡那样向被请求国提交合格的申请材料和证据，只是在必要的时机为了使遣返国尽快顺利地将外逃人员遣返而有利于自己的追逃，可以向遣返国提供外逃人员相关的违法信息和适当证据。因此对请求国来说，遣返程序要比引渡简单的多。

据此，虽然目前我国不能将逃入美国的杨秀珠引渡回国，但是通过美国的遣返措施将其遣返回国是一种可行的方式。正因为如此，遣返措施作为引渡制度的替代措施在我国跨国追逃中被广泛使用。当然，遣返措施也有很大的局限性。因为遣返措施只能适用于非法入境的外国人，如果中国追逃的罪犯合法入境外国，遣返方式则不能适用。但目前，由于我国在政策上要求机关工作人员需要上交出国证件，使得外逃人员难以合法入境，所以遣返措施在我国的跨国追逃中仍有很大的适用空间。

三、美国的遣返程序

虽然美国移民法庭已经开始对杨秀珠进行审查，但这并不意味着杨秀珠很快会被遣返回国。因为美国的非法移民遣返程序通常会给予非法入境的外国人以足够的司法救济，这就使遣返过程耗时很长。杨秀珠案虽早在2015年6月9日就在纽约曼哈顿移民法庭接受审理，但至今仍未确定结果。在美国，移民法的基础是1952年的《移民与国籍法》（Immigration and Nationality Act，以下简称“INA”）。[10]

在移民遣返的审理方面，有以下两种程序。首先是移民法庭的听证程序。根据INA，外国移民只有在经过移民法官主持的听证程序之后才能被遣送出境。[11] 遣送出境的案子开庭时，由移民法官主持（INA第240条（a）（1））。开庭前，应当向非法移民送达出庭通知（INA第239条（a））。当事人有权自费聘请律师（INA第240条（b）（4））。移民法院进行的遣返出境程序通常分两个阶段：“主排期”听证会和“个人排期”听证会。“主排期”听证会很简短，类似于刑事传讯，移民法官决定是否存在争议问题，如果有的话，将会准备案件的个人排期听证会以进行实体审理。在个人排期听证会阶段，外国人和美国国土安全部将分别陈述其主张和理由，展示文件证据，传召证人，并交叉询问对方的证人。[12]诉讼终结时，移民法官必须决定该外国人是否可以被遣返出境。移民法官的决定应当以听证程序中出具的证据为根据（INA第240条（c）（1））。如果移民法官决定遣返该外国人并下达遣返令，该法官应当通知该外国人可以对该决定上诉以及在遣返令送达后不离开的后果，包括民事的和刑事的惩罚（INA第240条（c）（5））。

其次是上诉程序。当事人可以在30天内将移民法官的决定上诉到移民上诉委员会（Board of Immigration Appeals，以下简称“BIA”）。[13]BIA是司法部下属的第二级行政法庭。上诉委员会的决定可能是三种情形之一种：上诉成功；上诉遭驳回；发回原审法庭重审。如果BIA也支持遣返的决定，外国人还可以走司法程序，在BIA做出最后决定后6个月内向美国联邦上诉法院提出司法审查申请，任何上诉（包括司法审查）都会自动导致遣返程序的冻结。但根据1996年《非法移民改革及移民责任法》对遣返措施的修订，司法审查程序仅仅给予合法的永久居民和已经被授予难民地位的外国人。

通常只要外国人违反入境、停留或居留条件，美国就有权对其实施遣返。但是，对于符合条件或者有特殊情形的非法移民可不予遣返，例如庇护、遣返取消、调整身份、以及反酷刑下的豁免等，这些情形被称为遣返的豁免（Relief from Removal）。美国遣返的豁免情形有很多种，笔者将列举几种与跨国追逃相关的典型遣返豁免。首先是庇护（Asylum）。1952年INA第208条（a）（1）项规定，在美国境内或者到达美国的任何外国人，不管其身份如何，都可以申请庇护。庇护是指国家对于因被通缉或受迫害而来避难的外国人，许其入境和居留，给予保护。[14]因此，获得美国庇护的外国人自然不会被遣返出境，还会因此得到美国的保护。

其次是暂缓遣返出境（Withholding of Removal）。这是移民法官对能够证明回国后会由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体成员或者政治见解而受到迫害的外国人作出的一种特殊决定。暂缓遣返出境与庇护都是为了保护个人免受迫害，但是暂缓遣返出境通常在庇护遭到拒绝后提出，是一种较低级的豁免，与庇护有诸多不同。得到庇护的外国人1年之后可得到绿卡，暂缓遣返出境则无法申请绿卡。暂缓遣返出境的外国人也不能到美国以外旅行，否则视为自愿履行了移民法官的遣返令。政府保留将该暂缓遣返出境的外国人遣返至其他国家的法律权利。[15]

再次是遣返措施取消（Cancellation of Removal）。这是一种将外国人的身份从可驱逐的外国人身份转变成合法的永久居民身份的自由裁量的行政行为，这种申请应在移民法官主持的听证程序中提出。[16]根据1952年INA第240条，合法的永久居民要获得取消遣返资格，必须满足以下要求：（1）该外国人被合法地接受为永久居民不少于5年；（2）该外国人在美至少居住7年；（3）没有判处加重罪。而非法的永久居民要获得遣返取消资格，必须满足以下要求：（1）在申请取消遣返时已经持续在美国不少于10年；（2）在这10年中有良好品德；（3）没有被认定实施某些犯罪；（4）遣返会对有美国居民身份或者合法永久居民身份的配偶、父母或者孩子造成极其不寻常的困难。

最后是反酷刑公约的豁免（Relief under the Convention against Torture）。这是移民法官给予被遣返回国后可能受到酷刑的外国人的遣返措施豁免，极少适用。《联合国反酷刑公约》第3条第1款规定：“如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险时，任何缔约国不得将该人驱逐、推回或引渡至该国。”美国1988年4月18日签署该公约并于1994年10月21日批准，美国移民法官如果有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险时，就不会将其驱逐、推回或引渡至该国。

综上，杨秀珠就是利用了美国移民遣返措施及其豁免程序，使其至今未被遣送回国。

四、杨秀珠案的处理

杨秀珠向美国移民法庭提出庇护申请，如果庇护申请成功，那么杨秀珠将得到美国的保护不予遣返出境。

美国1980年《难民法案》第208条a款专门规定了向外国人授予庇护必须满足“政治难民”的标准。[17]主管庇护的官员首先要考察申请者是否属于美国法规定的“难民”，其次再考察申请人是否具有强制排除的因素。如果满足了上述两项条件，则由国土安全部部长或总检察长裁定是否授予庇护。根据1952年INA第101条（a）（42）项规定，“难民”是指由于下述事项留在他以前经常居住国以外而现在不能或由于下述畏惧而不愿意返回该国的人或者无国籍人，主要是以下任何一种可以证明成立的事项，如种族、宗教、国籍、属于某特定社会团体的成员或持有某种政治见解而畏惧遭受迫害。该定义直接来源于1951年《关于难民地位的公约》及其1967年附加议定书。杨秀珠在我国所涉的是贪污犯罪，属于经济犯罪，显然并不符合美国“难民”定义中“基于某种种族、宗教、国籍、属于某特定团体的成员或持有某种政治见解等原因”。

此外，1952年INA第208条中规定了授予难民的例外：（1）该外国人命令、煽动、帮助或者以其他方式实施了对任何人基于种族、宗教、国籍属于某一社会团体成员或者持有某种政治见解的迫害；（2）该外国人被判处极其严重的罪行并对美国社会造成危险；（3）有理由相信该外国人在抵达美国之前在美国境外犯有严重的非政治犯罪；（4）有充分理由认为该外国人对美国的安全造成了危险。笔者认为，杨秀珠的情况属于第三种，即在她抵达美国之前就在美国境外的中国犯有严重的非政治犯罪。由此，杨秀珠不能享有难民地位。

此外，反酷刑保护也是一个可能会阻止杨秀珠适用遣返措施的因素。移民法官很可能认为杨秀珠回国后会受到刑讯逼供或者被判死刑而给予其反酷刑公约的豁免。通常在美国，为了取得反酷刑公约豁免，申请人必须能够证明他们将被请求遣返国政府直接使用酷刑或使用酷刑的概率大于50%。这是一个极难的法律证明过程，通常在美国极少有申请者获得批准。就杨秀珠而言，她必须能够充分证明自己回国后受到酷刑的概率大于50%。由于我国曾经有犯罪嫌疑人被刑讯逼供的报道，并且数额特别巨大并使国家和人民利益遭受特别重大损失的贪污犯罪在我国刑罚上有适用死刑的可能。[18]美国的移民法官很有可能认为杨秀珠遣返回中国后有遭受酷刑的危险而免于遣返。为此，我国还需要积极与美方协商，尽可能不让美国移民法官对杨秀珠适用反酷刑公约的遣返豁免。

在跨国追逃追赃行动中，我国需要进一步加强国际合作，依照《联合国反腐败公约》等国际条约和国家间协定，打击和遏制跨国犯罪，综合适用引渡、遣返等制度措施，追捕外逃的犯罪分子。

注释：

[1]参见《温州“外逃女巨贪”杨秀珠司机杨胜华归国投案》，http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_08/02/8125401_0.shtml，访问日期：2015年12月5日。

[2]王姝，王晓枫：《美国司法部审查杨秀珠案》，载《新京报》2015年5月30日。

[3]参见《美媒：美国拒给杨秀珠政治庇护，但可免于遣返》，http：//world.huanqiu.com/exclusive/2015-10/7693595.html，访问日期：2016年1月22日。

[4]王强军：《利用遣返实现境外追逃问题研究》，载《法学评论》2013年第6期。

[5]黄风：《引渡问题研究》，中国政法大学出版社2006年版，第97页。

[6]同上，第2页。

[7]黄风：《国际引渡合作规则的新发展》，载《比较法研究》2006年第6期。

[8]王君祥：《遣返抑或引渡——高山案法律适用问题分析》，载《昆明理工大学学报》2008年第7期。

[9]参见田艳：《非法移民遣返的法律制度研究》，辽宁大学2014年硕士学位论文。

[10]See“Immigration and Nationality Act”， http：//www.uscis.gov/laws/immigration-and-nationality-act，访问日期：2015年12月9日。

[11]See Peter H. Schuck& John Williams，“Removing Criminal Aliens： the Pitfalls and Promises of Federalism”， Harvard Journal of Law and Public Policy， 1998-1999， 22 （2）.

[12]王黎芳：《美国的非法移民递解出境制度》，载《现代企业文化》2010年第3期。

[13]（台）营志宏著：《美国移民法》，扬智文化事业股份有限公司2004年5月版，第35页。

[14]周鲠生：《国际法》，商务印书馆1976年版，第309页。

[15]See“Withholding of Removal and CAT” ， http：//www.immigrationequality.org/get-legal-help/our-legal-resources/asylum/withholding-of-removal-and-cat/，访问日期：2015年12月10日。

[16]See Cancellation of Removal，http：//www.uscis.g

ov/tools/glossary/cancellation-removal， 访问日期：2015年12月11日。

[17]参见吴迪：《庇护国际法律制度研究》，华东政法大学2013年博士论文。

[18]参见《中华人民共和国刑法修正案（九）》第44条，对《刑法》第383条的修改，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-08/30/c_1116414724.htm，访问日期：2015年12月11日。