对非访敲诈政府行为的刑事评价

张军

一、基本案情

2010年以来，某市村民王某以该村征地补偿不合理为由多次向上级政府及有关部门上访表达诉求。当地政府高度重视，于2011年5月依法对王某提出的诉求给予处理，王某在相关处理文书上签字，并承诺不再上访。但自2012年起，王某又以相同的诉求开始进京上访，并在天安门、中南海、使馆区等敏感区域缠访、闹访，当地十余名干部因此事被给予行政处分。2012年至今，王某多次进京上访，在当地信访干部前去劝回时，借机向政府索要补偿，当地干部迫于信访压力前后共给付王某十余万元。

二、分歧意见

第一种观点认为，这种行为不构成敲诈勒索罪。王某因对土地补偿款有异议而上访，在上访过程中，政府及工作人员为了缓解上访造成的工作压力，而同意对王某进行补偿，王某本人并没有敲诈勒索的动机，也没有采取威胁或胁迫等其他的方法，且政府的强势地位使其不能成为敲诈勒索的行为对象，行为人只是在通过正当的途径来维护其合法权益。

第二种观点认为，这种行为构成敲诈勒索罪。王某利用其信访权利，以进京上访为由要挟当地政府及工作人员，索取了较大数额的财物。其主观上具有非法占有的目的，其行为具有严重的社会危害性，完全符合敲诈勒索罪的构成要件，应以敲诈勒索罪定罪处罚。

可以看出，争议双方的焦点主要集中在行为人是否有非法占有的故意，是否有敲诈勒索的行为以及政府能否成为敲诈勒索的对象等问题上。

三、评析意见

笔者较为同意第二种观点，认为以上访为由向政府施压，借机索要财物的行为符合敲诈勒索的犯罪构成。

（一）对行为人是否具有非法占有故意的分析

有学者认为：“上访是一种正当的维权途径，其出发点在于希望使自身所受损失得到补偿，不存在不法目的。要求补偿的数额，即使超过了实际所受损失，其出发点也并非是不法占有，而多是出于自身求偿的需要。”[1]此观点有一定的合理性。上访确为公民维权的正当途径，依据刑法理论，行为人为了行使自己的权利，使用胁迫手段实现其应有权益的行为不应评价为敲诈勒索。绝大多数的上访者是因为遭遇不合理的对待或对某项政策、公权行为不满才走上上访道路的。如上访者以上访向公权机关施压，其目的是为了实现其合法诉求，此时不应认定行为人有非法占有的故意。

但如案例所述王某的行为，其在诉求均已得到合理处置，且已对处置结果并无异议的情况下，仍不断以进京上访为要挟，向当地政府索要财物，此时应推定其有非法占有的故意。因为任何一项权利的行使都有其边界，当其权利所涵盖的权益得到满足后，此项权利所拥有的行权行为就应“有所收敛”，如仍“放任不羁”，当行使权利的“手”越过权利的边界时也就触犯了法律。

（二）对政府是否能够成为敲诈勒索对象的分析

《刑法》第274条在描述敲诈勒索犯罪时提到“敲诈公私财物”，既包括私人财物亦包括公共财物。由此可见敲诈勒索的行为对象除个人外，也应包含可支配公共财物的国家机关。有学者提出，“政府等公权力机关具有相对个人的强势地位，且上访者胁迫的对象是工作人员而不是政府，因此政府不能作为敲诈勒索的被害人。”笔者并不认同此观点。

1.宪法规定，“党和国家的根本宗旨是全心全意为人民服务”。以人民政府为代表的公权力机关是人民群众的服务机关，虽然公权机关具有自然人难以企及的丰富资源，但资源使用规则的法定性及使用目的的公益性都使得公权机关难以将这一“优势”发挥出来，所以政府等公权机关并不具有所谓的“强势”地位。

2.政府等公权力机关的构成主体是人，是广大公务人员。正是广大公务人员各司其职的工作才保证了公权力机关的有效运行，公务人员是公权力机关的重要组成部分，其在处理上访问题时代表的是公权机关，而不是其个人。同时，公权机关不具有物质人格属性，其自身不能思考，更不可能有自主意识。团体意识来源于团体中每位成员或该团体决策组成员的意识，团体意识虽不是个人意识，但它是个人意识的汇集、碰撞和共识。所以，上访者胁迫公务人员时，公务人员的个人意识受到强制，当其个人意识通过既定程序上升为团体意识时，受胁迫的便是政府等公权机关。

（三）对该行为是否符合敲诈勒索罪客观方面要件的分析

张明楷教授对敲诈勒索罪有一个经典描述：“敲诈勒索罪的基本行为结构是：对他人实行威胁—对方产生恐惧心理—对方基于恐惧心理处分财产—行为人或第三人取得财产—被害人受到财产损失。”[2]结合王某敲诈政府的案例，笔者认为，其行为是符合敲诈勒索罪的基本行为结构的。

1.王某实施了威胁行为，也使得对方产生了恐惧心理。当前，信访维稳是各地方政府的工作重点之一，尤其是在“两会”等敏感时期更是将其作为工作重中之重。公务人员在处理非访工作时稍有不慎便会招致纪律处分，在“王某非访事件”中当地干部已有十余人因此受到纪律处分。上访压力已使大多数基层干部疲惫不堪，甚至已经到了“谈虎色变”的程度。王某作为该地的“老上访户”，其对信访规则了如指掌，其故意利用信访工作的制度漏洞，以进京上访为手段，要挟当地干部，如不能满足其利益要求，其将在敏感地区闹访，地方干部会因信访维稳工作不力而招致纪律处分。公务人员因王某的上访行为承受着工作和处分的双重压力，精神受到强制，自然也对王某的上访行为产生恐惧心理。

2.政府基于恐惧实施了处分财产的行为。如上所述，虽然政府等公权机关的社团属性决定其不具备产生恐惧的物质人格条件，但代表公权机关的公务人员因王某的上访行为产生了恐惧心理，当公务人员通过既定程序将个人恐惧上升为团体恐惧时，政府便处于模拟人格状态下的恐惧状态。有观点认为，在该案中遭受直接经济损失的是政府，直接受到上访威胁的是公务人员，这是两个主体，不符合犯罪构成的同一性原则。笔者认为此案中遭受损失的主体与受到威胁的主体看似不同，实则为同一主体。敲诈勒索罪中的胁迫是以恶害相告，以使对方产生恐惧心理。行为人扬言将要危害的对象，可以是财物的所有人或持有人，也可以是与他们有利害关系的其他人。受王某上访行为威胁的公务人员虽不是政府财物的所有者，但其是政府财物的支配者。公务人员因王某的上访行为产生恐惧心理，当公务人员通过既定程序将个人恐惧上升为团体恐惧时，公务人员作为政府财产的支配者，为消除恐惧威胁，便会用政府财物满足上访者的利益要求。部分地方政府出现的“花钱买息访”怪像的原因就在于此。

（四）对该行为的社会危险性分析

从制度层面上看，该行为严重阻碍我国的法治进程，部分信访者绕开法律途径，通过非访形式胁迫政府借用公权力满足个人不当诉求，严重影响了法律的权威性，长此以往，会导致群众不再相信法律，直接影响到了法治中国的建设进程。同时，这种借信访牟私利的行为还会使公众对信访制度产生质疑，非访者大多怀着“会叫的孩子有奶吃”的错误想法，认为只要“闹”，政府就会害怕妥协，就会满足其私利，此举对那些依法解决问题的群众造成了极大的不公平，当信访权逐步沦为部分人的牟利工具时，社会大众就会对信访制度的合理性产生怀疑。

从社会层面上看，该行为严重扰乱社会秩序，部分信访人员为了向政府施压，会采用集体示威游行、打横幅、静坐等方式，这严重影响了正常的交通秩序和机关办公秩序，部分地方甚至出现过打砸政府机关的恶性事件。部分信访者还通过网络散布不实言论，以期取得不明真相群众的同情和声援，通过舆论绑架政府，把政府推向舆论火山，从而达到胁迫政府动用公共资金满足其个人利益的不法目的。

信访是国家赋予公民维护自身合法权益的权利，而某些不法分子却把它当成牟取不当利益的工具。目前非正常信访问题的不断涌现，基层政府迫于越级上访“一票否决”的压力，往往会使用“花钱买平安”的策略解决上访问题。上访者也正是利用了地方政府面临的此种息访困局，以非正常上访行为威胁政府，迫使政府满足其非法利益需求，其行为社会影响恶劣，符合敲诈勒索的犯罪构成，应以敲诈勒索罪定罪处罚。

注释：

[1]陈辉：《群众上访行为能否触发敲诈勒索罪》，载《法制博览》2015年6月（下）

[2]张明楷：《刑法学》，法律出版社2011年第4版，第869页。