新常态下棚户区改造融资模式简析

【摘要】在政府平台贷款受限的背景下，本文结合棚户区改造对政府购买服务模式、PPP模式的内涵和流程进行了简要分析，提出了影响上述融资模式选择的影响因素，并建议结合具体的影响因素采用最适合的融资模式，为棚户区改造提供资金支撑。

【关键词】棚户区改造 融资模式 金融创新

棚户区改造是党中央、国务院实现稳增长、调结构、促改革、惠民生目标的重大战略举措，是推进以人为本的新型城镇化的重要抓手。在中国经济增速放缓、转变发展方式、地方政府债务管理的“新常态”背景下，加强棚户区改造融资模式研究，拓展棚户区改造融资渠道，为棚户区改造提供充足资金具有重要意义。

一、棚户区改造基本情况

（一）棚户区内涵

棚户区是城市发展过程中的特定历史产物，通常是建成区范围内、房屋质量差、使用时间长、人均建筑面积小。

目前我国的棚户区大致包括以下几种：城市棚户区（包括集中成片棚户区、非集中成片棚户区和城中村）、国有工矿棚户区（包括林垦工矿、采煤沉陷区）等。

（二）棚户区改造背景及任务

根据相关统计，从2008年到2012年，我国已改造各类棚户区1260万户，基本建成750万套，覆盖了全国31个省区市。2013年在此基础上改造320万套，2014年全面完成棚户区改造470万套，2015年全国棚户区改造迎来攻坚之年，改造580万套。

（三）棚户区改造资金需求

棚户区改造需要大量的资金支持。据相关统计，2007年到2011年，中央政府一共投入资金730亿元进行棚户区改造，其中，对中西部财政困难地区补助资金超过90%。截止到2014年6月底，中央财政已投入1300多亿元用于2014年棚户区改造。

二、新常态下棚户区改造主要融资模式简析

（一）国发43号文及新预算法对棚户区改造融资模式的深刻影响

2014年9月21日，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（以下简称“国发43号文”），其中明确：“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。”因此传统的以政府融资平台为载体的棚户区改造融资模式难以为继，必须通过制度创新、机制创新，探索适应“新常态”的棚户区改造融资模式，解决棚户区改造的资金问题。

（二）新常态下棚户区改造融资模式

1.政府购买服务模式。（1）模式简述。政府购买服务模式是指项目由地方政府或其主管部门按照政府购买服务相关制度流程，履行完整、合法、有效的政府采购手续，由承接政府购买服务的主体实施，采用政府向承接主体购买基本住房保障服务的模式运作。（2）操作流程。2016年3月25日，财政部、住建部联合印发了《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综[2016]11号）（以下简称“财综11号文”），其中明确：“对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务”。

根据上述通知，购买服务模式主要操作分为以下步骤：①市县财政部门会同同级住房城乡建设等部门，公开择优选择棚户区改造项目承接主体，明确购买范围；②市县财政部门与项目承接主体签订购买服务协议；③金融机构与项目承接主体签订贷款合同，向承接主体发放贷款；④市县财政部门及时向项目承接主体支付购买服务资金；⑤承接主体收到服务资金后，按照贷款合同偿还贷款本息。

2.政府和社会资本合作模式（PPP模式）。（1）模式简述。PPP模式是指项目由地方政府或其主管部门按照PPP管理相关制度流程，履行完整、合法、有效的PPP操作手续，由社会资本（社会资本独自或与政府共同成立的项目公司）参与棚户区改造项目实施，社会资本通过项目自身收益（使用者付费）及政府约定的财政补贴（政府付费）回收投资成本和获取合理收益。（2）操作流程。2014年11月29日，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），规范了项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，操作流程简要如下：①项目识别（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证）；②项目准备（管理架构组建、实施方案编制及审核）；③项目采购（资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署）；④项目执行（项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估）；⑤项目执行（移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价）等。

（三）融资模式选取的影响因素分析

①市场因素：PPP模式中社会资本方是重要的参与方，在市场较为健全发达的地区有利于PPP模式的开展；②政治因素：棚户区改造是重要的民生工程，对于重点棚户区改造项目和地区（例如国有工矿、采煤沉陷区等），政府发挥更强的主导性，政府购买服务模式更容易快速推进，使得项目尽快落地；③区位因素：由于市区土地价值高，因此市区棚户区改造项目的配套设施、腾空土地等能够产生较高价值，较城郊的项目更有利于吸引社会资本参与到PPP模式中。

三、结语

政府购买服务模式和PPP模式是基于项目现金流为主的棚户区改造融资模式，适应了地方政府债务管理的最新要求。在上述融资模式中，需要结合具体的影响因素采用最适合的融资模式，为“十三五”期间棚户区改造提供资金支持，保障棚户区改造项目顺利实施。

参考文献

[1]王敏，张振坤，宋小沫.加强城市棚户区改造工作的几点建议——以山西省孝义市为例[J].北京农业，2013（21）

[2]周津.PPP模式在棚户区改造项目中的应用探究[D].重庆大学，2015

作者简介：余洋（1984-），男，陕西富平人，国家开发银行广东省分行评审处中级经济师，国家开发银行广东省分行二级经理，硕士研究生，主要从事区域经济研究、融资模式研究等工作。