消费者协会在公益诉讼中面临的困境及对策

摘 要：2014年3月15日，新《消费者权益保护法》赋予消协组织公益诉讼权是其最为核心的一项内容。2014年12月30日，浙江省消费者权益保护委员会正式向上海铁路局提起公益诉讼，要求其停止“强制实名制购票乘车后遗失车票的消费者另行购票”的规定，成为国内由消费者组织提起的第一例消费维权公益诉讼。然而至今法律赋予消协的这项职能在实施中困难重重，始终未能得到很好的落实，全国消协提起的公益诉讼案件凤毛麟角。文章研究认为，应从立法、组织、制度和机制等方面对消协加以完善，推动公益诉讼职能落实，保护好消费者的群体性权益。

关键词：消协 消费者权益 公益诉讼 群体性权益

中图分类号：D925 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）03-073-03

2014年实施的《消费者权益保护法》（下称新消法）首次明确提出，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会（下称消协）可以代表消费者向人民法院提起“公益诉讼”。这一规定赋予了消协组织成为合法的公益诉讼主体资格，进一步充实了消协的维权职能，有助于降低消费维权成本，真正扩大消费维权实效。

一、当前我国消协组织情况

1984年12月26日，经国务院批准，中消协在北京成立，成为中国改革开放后第一个全国性保护消费者权益的社会组织。目前，全国已建立省级消协组织31个，地市级消协组织402个，基层维权网络点47.3万个。统计显示，成立30年来，各级消协共受理消费者各类投诉1580多万件，为消费者挽回直接经济损失150多亿元。特别是近5年来，中消协和各地消协组织共受理消费者投诉306.7万件，投诉解决率达92.6%，为消费者挽回经济损失43.2亿元。各级消协组织在市场经营活动中，为维护消费者利益、促进消费环境改善、规范良好市场秩序中发挥了重要作用。

但是，随着我国经济发展进入新常态，经济社会发展面临一些新趋势，对保护好消费者合法权益提出了一些新要求和新挑战。2014年起实施的新消法，重新界定了中消协的地位和属性，即：经国务院批准成立的全国公益性社会组织，还明确了消协八项具体职责，如引导消费方式、参与法律法规规章和强制性标准的制定、依法开展公益诉讼等。公益诉讼作为新消法拓宽消协的新职能，其立法的核心理念就是要保护众多消费者的合法利益。消协应将公益诉讼作为履行公益性职责的重要抓手，在注重对个体保护的同时，要着力加强对群体利益和普遍利益的保护。

二、消协公益诉讼内涵和特点

公益诉讼是指特定的主体根据法律授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会公共利益或其他特定群体利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的行为。新《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该规定主要包含两个方面内容：公益诉讼的案件范围和原告资格，其中原告资格用“法律规定的机关和有关组织”概括。新消法第37条第（七）项规定消协可“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼”，明确了消协有权作为“法律规定的机关和有关组织”的身份履行的公益性职责，即类似于刑事案件中检察机关做为国家公诉人身份提起诉讼一样，消协依法具备了直接参与民事公益诉讼的主体资格。消费者协会提起的公益诉讼模式与消费者自身提起的民事诉讼模式相比，有其显著差异性：

1.诉讼的利害关系不同。消费者民事诉讼案件中，诉讼当事人之间具有“直接利害关系”，这也符合我国多年来实施的民诉法规定，法院立案审查时，要求诉讼主体必须与诉讼标的之间具有“直接利害关系”，否则不予受理。而消协作为保护消费者权益的群体性社会组织，提起公益诉讼时诉讼当事人之间并无任何直接利害关系，只是基于法律授权产生的法律关系，也就是说消协公益诉讼的原告资格是定位于“法律利害关系”。

2.消协诉求的利益不同。消费者民事诉讼中诉的利益仅为在市场经济活动中产生的消费纠纷，具体只是涉及原告的私人利益。消协公益诉讼中诉的利益则是由私人利益向私人利益、公共利益同时兼顾转变，也就是说消协既要注重保护好消费者私人利益，同时也要保护好国家或者社会性公共利益。

3.消协诉求的目的不同。消费者民事诉讼既然是以保障个人主观权益为目的的主观诉讼，其造成侵权损害的事实和后果是已经发生。其诉求的目的更多是为了索赔，获得对损害事实的经济赔偿。消协公益诉讼是以保障公共利益为主要目的，其诉求事由既有已经发生的损害事实，又有潜在的可能损害消费者利益的隐患，所以消费公益诉讼主要是对消费品经营行为评价，诉求主要目的是“行为禁止之诉”，具有预防功能。它强化的是消协在市场监管中，作为国家群体性公益组织的职权意识，其诉求的目的更多是要求商家、企业停止对消费者权益进行违法侵害行为，而非以经济赔偿为主。

三、消协公益诉讼提出的背景

从消费者投诉中心日常受理的消费投诉案件分析看，随着市场经济的快速发展，商品、交易及物流等方式和种类日益多元化，社会经济领域中的消费冲突和矛盾日益激烈。目前消费者侵权投诉案件呈现以下三方面趋势：第一，在数量上逐年增长，并且涉及行业逐年增多，尤其是食品药品、通信器材、家电家俱、汽车等商品类，旅游、餐饮住宿、房产中介、美容保健等服务类居首；第二，过去消费者侵权案件涉及的是一个或者几个消费者，现在由于商品社会流通性迅猛发展，一些侵权案件往往跨到市外乃至全国区域，而且涉及到消费者数量众多，像“三鹿奶粉”、“苏丹红”案件跨区域性强，案件影响大；第三，很多消费者在遭遇侵权后往往先投诉，之后却半途放弃维权，主要原因就是维权成本太高，比如“本活动商家有最终解释权”、“一次性消毒餐具收费”、“禁止外带酒水”等不公平、不合理的霸王条款，以及虚假广告和虚假宣传等，虽然侵害了消费者权益，但很少有消费者能坚持投入大量的时间、精力、钱力进行维权，这些情况都促使“公益诉讼”这一概念进人大众视野。早在2011年，天津、北京等21个城市消协以及中国消费者报社，就向全国人大法工委联名建议，呼吁明确消费者组织代表不特定多数消费者进行公益诉讼的权利和主体资格。2014年最高院发布《2010至2013年人民法院维护消费者权益状况》中，三年来各级法院受理消费者权益纠纷民事案件48万件，案件标的额119亿元。最高人民法院表示，新民诉法提出的消协公益诉讼将是为消费者维权的重要方式之一，并紧接新消法出台，将公益诉讼写进条款，使我国公益诉讼制度向前迈出了一大步。新民诉法、新消法明确了消协的公益诉讼职能，可谓大势所趋。

四、消协行使公益诉讼职能的困境

1.原告范围模糊，面太窄问题。一方面，民诉法规定有权提起公益诉讼的是“法律规定的机关和有关组织”。对此文的解读，对于提起诉讼的“机关”应由法律明确授权，没有任何异议，但对于“法律规定”是否限制“有关组织”却有不同的理解。从实践中看，谨慎起见司法机关都是认为只有法律授权的“机关和有关组织”才可以提起公益诉讼，也就是说法律规定不仅限定机关还限定“有关组织”。另一方面，新消法规定只有中消协以及在省、自治区、直辖市设立的消协才可以作为原告，将地方消协全部排除在外，那么全国有资格提起消协公益诉讼的主体不过33个，对真正维护消费者权益来讲意义不大，恐怕赋予消协公益诉讼的职能不过只是具有法律宣示和起到对违法商家的震慑意义而已。

2.消协公益诉讼职能非法定性职责。新《消法》规定对侵害众多消费者合法权益的行为，消协“可以”代表消费者的向法院提起诉讼。新《民诉法》规定对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织“可以”向人民法院提起诉讼。从两部法律条文字面看，两个“可以”说明消协所取得的公益诉讼资格权是授权式职能，即有权作为。因法文中都未用“应当”表述，说明消协提起公益诉讼非法定职责，即可作为亦可不作为。“授权式职能”与“非法定职责”的不同表述，这就为消协对侵害众多消费者权益的案件是否提起公益诉讼，具有很大的自由选择权，这也是一方面新闻媒体报导的以及地市、县级消费者投诉中心受理的，侵害众多消费权益的投诉问题日益攀升、居高不下；而另一方面新消法颁布实施后，从全国范围内来看，消协提起的公益诉讼案件凤毛麟角的一个主要原因。

3.消协公益诉讼的范围界定不清。《民诉法》规定提起消费公益诉讼范围仅限于该行为是“侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。对该法律条文的理解，可以认为其诉讼范围应同时具备两个条件，首先必须是侵害众多消费者合法权益的案件，也就是从数量上看侵权人数众多，包括不特定消费群体；其次是从程度上看这种侵害众多消费者合法权益的行为损害了社会公共利益。只有这两条件同时具备，消协组织基于维护社会公共利益目的，就可以依据法律授权提起公益诉讼。但是至于是否损害了社会公共利益，以目前现有司法解释无法量化，就可能各地消协在诉讼范围审查界定时把握的尺寸标准不一，千差万别。

4.消协人员的专业性不足问题。目前一般性消费争议的解决处理办法，有与商家协商、消协调解、行政投诉、申请仲裁、法院诉讼等五种渠道。消费者协会过去在职能设置上仅有调解作用，调解不成后有行政、仲裁、司法途径等后继手段，其工作性质和职能决定了消协过去对行政机关、仲裁机关、司法部门的工作依赖性强。因此消协无论从法律法规专业知识还是商品鉴定检测技术支持方面，目前状况与新承担诉讼职能所要求具备的素质和条件相比还有很大差距。而与中国消协类似的美国消费者联盟，则拥有雄厚的科技支持和专业的技术团队，相对而言在司法领域、企业行业中具有很重的话语权，维权比较容易成功。

5.消协对诉讼费用的承担问题。消协本身并不具备行政权力，但是最早全国消协的设立都是依托工商行政部门成立，其人员管理、编制配置和经费核算等处处具有行政性质的影子。消协作为一个社会组织角色，在受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解过程中，很大程度上要依靠工商行政部门行政处罚的威慑力，这对行使调解职能的发挥是有利的，但是在行使诉讼职能中，消协的行政化模式却不适应诉讼要求。具体来讲，当前的诉讼费制度是由原告方预付，最终则由法官根据判决结果明确谁分担。可以预见到的是，消协公益诉讼费用较高，有可能导致出现消协败诉后需要承担高额的诉讼费用，面临用有限的消协办公经费来承担败诉诉讼费风险，这样会挫伤消协的积极性，间接提高了消协提起诉讼的门槛，不利于消协公益诉讼职能的落实。

五、对策和建议

1.扩大消费公益诉讼的主体资格。我国对消费者权益的保护主体分四个层级，即公民自身、社会组织、行政机关、仲裁机关和司法部门，五个层级是由弱到强、秉承辅助、互为一体的，而提起诉讼是消费者维权的最终救济手段。按照目前民事诉讼规定，只有“法律规定的机关和社会组织”才有权提起公益诉讼，个人以及法律未授权的机关和社会组织无权利提起诉讼。现行的消费者权益保护法将其诉讼实施权授予省级以上消费者协会，可能导致省级以上消费者协会不堪到处提起诉讼而有意消极不履行其公益诉讼职能，因而，提起公益诉讼的消费者协会不宜局限于33家消费者协会。在当前社会主义法制不断完善的情况下，建议国家从立法上逐步扩大消费公益诉讼主体资格范围。我国现行消协的组织构架已充分覆盖全国各个地区，对于损害社会公共利益的群体性消费侵权案件，建议赋予地市以下消协公益诉讼职能。同时，也建议授权将各级工商行政机关也作为提起消费公益诉讼的主体，主要是因为工商机关是依照法律规定规范市场交易秩序，保护好消费者权益的政府主管部门，具有对经营市场、消费领域行使行政管理的法定性职责，即必须作为，其对侵害消费者权益的行为能及时发现，收集证据能力强。对经营者被行政处罚后，还需经营者弥补社会公共利益损失的案件，应由工商行政机关商榷同级消协组织提起诉讼；消协组织不诉的，工商行政机关应直接提起消费公益诉讼，兜底承担起为消费者维权的职责。这样将纵向、横向成千倍地调动起更多市场监管资源，维权组织和机关形成资源互补关系，让侵权经营者无处可遁，更有利于维护好消费者利益。

2.明确界定消协公益诉讼范围。其难点和关键是对侵害行为是否损害社会公共利益的界定。公共利益概念核心就是公共性，指从私人利益中抽象出来能够满足全体或大多数社会成员的公共需要，以政府为主导所实现的公共价值。所以，判断经营者侵害众多消费者权益的行为是否构成损害社会公共利益，应从几点进行综合分析，首先，该侵权行为已经给众多消费者造成实际损失，如该经营行为继续发生，将会给不确定数量的消费者继续造成损失。其次，该行为尚未造成众多消费者权益造成实际损失，但该经营行为会对不特定的消费者群体造成权益损失隐患。第三是经营活动虽未违背现有法律法规，但与行业公共惯例和长期形成的社会公共风俗习惯相悖，广大消费者对该商品的质量或服务的信赖产生极大不满或担忧，经营者应马上给予改进或停止等。只要符合上述情形之一，都可认为侵害社会公共利益，消协可提起公益诉讼。需要阐述的是，如果仅是消费者在购买、使用商品或者接受服务中权益受到侵害，即使是数量众多的，或其未达到侵害社会公益程度的，或其仅涉及到私人利益诉讼，可适用诉讼代表人制度，由众多消费者自行商定诉讼。这种通过众多消费者代表人提起普通消费私益诉讼解决的消费纠纷案件，与消协组织提起保护消费公益诉讼的案件并不冲突，两者可以并行，互相并不影响，反而法院对代表人私益诉讼案作出的生效判决、裁定，可以被消协在公益诉讼中引证成为经营者是否造成侵害事实的确认证据。

3.提高消费者协会的专业性建设。首先，要加强各级消协的队伍和硬件建设，培养和聘请相关专家人才，保证消协拥有足够的法律、科技人才和专业技术设备来对消费品市场进行宣传、检测、调研、调查，从而有效地对消费市场进行监管。其次，消协内设机构可针对市场经营活动中，与消费者身心健康密切的、社会群众关注度高的或专业性极强的领域分设专门的消费者协会。如美国消费者联盟下设许多类似娱乐消费者协会等专业性协会。从2014年消费者投诉中心统计报告显示看，发生的投诉案件34.2%集中在儿童、女性消费用品质量上；2009—2011年是我国家用汽车的购买高峰期，但随所购汽车质量保修期逐步到期，汽车维修保养纠纷同比增长近65.1%，所以各地消协可针对工作实际情况，设立妇幼消费者协会、汽车消费者协会等，来针对各消费领域进行更有重点性、专业性地监管。另外，要多加强与同级工商联、企业界行业协会的联合。充分利用工商联、企业界行业协会的专业性和对该行业的熟识性、管理性，更好地对行业产品工艺、性能、质量、行标等情况实地调查和情况分析，有利于展开对侵权案件的诉讼。

4.加强与行政执法机关和司法部门的配合联动。举证是公益诉讼案件成败的关键，消协作为群众性社会组织，在调查取证中遇到当事者不配合没有任何行政强制手段。所以在强调对违反公益的事实采取举证责任倒置或严格责任的同时，消协与经营者的行业主管政府部门之间也应当建立信息通报或共享数据库制度，对已曝光和发生的重大群体性侵权可能提起公益诉讼的案件，消协应及时请求其行业主管行政部门提前介入，共同参与调查，证据收集工作在行政机关支持下完成；同时，行政机关对经营者已实施行政处罚的案件，其中涉及侵害消费者较多的，行政机关应主动与消协沟通，由消协进一步审查看是否符合提起公益诉讼要件，如认为符合提起公益诉讼范围的，行政执法机关应将执法当中取得的调查笔录、检测数据、视听资料等案卷资料移交消协，这些证据资料可以作为法院庭审证据提供。

5.建立消协公益诉讼费的支付和补偿机制。尽管收取诉讼费用一定程度上可以起到抑制乱诉作用，但对消协组织提起的公益诉讼案件，法院应开辟消费维权绿色通道，不能按照通常民事案件标准收费，应当降低标准，或者可以申请法院不预交受理费。如果发生消协败诉，其诉讼费用可以探索通过两种渠道支付：政府投入购买公益诉讼费保险，由保险机构支付，或者成立消费者权益保护基金，其资金来源于政府投入、社会企业资助、公益诉讼中企业败诉后缴纳的赔偿金。这里提出的资金渠道都提到政府投入，主要是因为在我国消费者协会刚承担公益诉讼新职能之初，目前还没有形成行之有效的长期自有资金来源的情况下，接受政府投入是非常有必要的。但是长期下去，必须建立自己完全独立的且持续可循环的资金链条，不能完全依赖政府。比如美国消费者联盟，它通过发布《消费者报告》在社会上形成很大的影响力，并通过报告的商业市场运作获得资金来源，从而形成良性循环，我国消协组织也可以尝试走商业市场途经完成消费公益诉讼案件费用的资金积累。

参考文献：

[1] 王琳.消协公益诉讼问题探析[J].北京：中国工商管理研究，2014

[2] 最高人民法院民事诉讼法修改研究小组.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2012

（作者单位：烟台市工商行政管理局消费者投诉中心 山东烟台 264000）

[作者：张艳萍（1974—），女，大学，经济师，烟台市工商行政管理局消费者投诉中心，从事工商管理、区域经济、产业经济等研究。]

（责编：若佳）