城市建设用地差别化配置的路径分析

摘 要：城市建设用地供需均衡受到供给和需求的共同作用的影响，中央政府既可以通过土地利用规划、土地利用计划等手段直接在不同区域（产业）供给城市建设用地；也可以制定差别化财政政策或货币政策，通过对地方政府和企业或个人对土地投资的影响，从而产生差别化的用地需求。因此，中央政府可以通过直接路径和间接路径差别化配置城市建设用地，从而提高城市建设用地利用效益和配置效率。

关键词：城市建设用地 均衡 差别化 路径

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）03-048-02

土地资源在人类利用的一切自然资源中，是最宝贵和最基本的资源之一，它对我国宏观经济的发展具有重要作用。为促进我国宏观经济的可持续发展，2003年国家正式启动土地政策参与宏观调控，而城市建设用地在不同区域和产业之间的差别化配置是土地政策参与宏观调控的重要内容，它对节约集约利用城市建设用地以及提高城市建设用地配置效率具有积极作用。而国土资发（2012）141号《国土资源部关于推进土地利用计划差别化管理的意见》指出，为更好地发挥计划的调控和引导作用，应落实差别化用地政策，结合区域发展实际和用地特点，统筹安排用地计划。经济学理论可知，资源在配置过程中，不仅会受到供给的影响，同时也会受到需求的影响，意味着城市建设用地供需均衡数量将会在供给和需求的共同作用下形成。因此，中央政府实施城市建设用地差别化配置的路径可从两方面考虑，一是对城市建设用地供给调控；二是对城市建设用地需求调控。

一、城市建用地供需均衡分析

我国城市土地属于国家所有，政府直接控制土地一级市场。因此政府可以通过土地利用规划和土地利用计划等手段直接在不同区域（产业）供给城市建设用地，对城市建用地供给也即成为了政府差别化配置城市建设用地的直接路径。但城市建设用地供需均衡并非仅仅由城市建用地供给决定，还受到城市建设用地需求的影响，政府通过运用差别化的财政政策或货币政策影响需求者对土地的需求，也可以实现城市建设用地在不同区域（产业）之间的差别化配置。但对不同区域（产业）之间的城市建设用地需求的调控仅能间接地影响城市建设用地供需均衡点，因为财政政策或货币政策是通过对投资的影响间接影响对土地的需求。

假如在初始点，城市建设用地供给与需求达到均衡，此时，政府如果要增加该区域（产业）城市建设用地均衡数量，可以从两方面考虑：一是从城市建设用地供给的角度，政府可以通过土地利用规划和土地利用计划等，直接对该区域（产业）下达城市建设用地供给指标，使得该区域（产业）城市建设用地供给曲线移动，如果需求曲线不发生变化，那么城市建设用地供需均衡点将发生改变，该区域（产业）城市建设用地供给数量增加；二是从城市建设用地需求的角度，通过扩张性财政政策（例如降低有关城市建设用地利用的税收等）或扩张性货币政策（例如降低城市建设用地贷款的利率等）降低城市建设用地需求者的购买成本，通过影响投资，促进该区域（产业）对城市建设用地的需求，在城市建设用地供给曲线不发生变化的条件下，使得城市建设用地需求曲线发生改变，同样也可以使得城市建设用地均衡数量增加。所以城市建设用地差别化配置既可以从城市建设用地供给的角度（即直接路径）实现，也可以从城市建设用地需求的角度（即间接路径）实现。

二、直接路径——对城市建设用地供给调控

路径是为完成某项目标所经由的路线，它是该目标得以顺利实现的核心特征。因此城市建设用地配置的路径可理解成为提高城市建设用地利用效益，中央政府依据一定的手段将城市建设用地进行差别化配置所经由的路线。在城市建设用地配置过程中，差别化配置路径涉及到的配置手段主要有土地利用规划、土地利用计划、土地利用审批和土地利用执法。土地利用规划在整个城市建设用地配置手段中起到宏观控制的作用，土地利用计划是落实城市建设用地指标体系的具体手段，同时二者均是政府在土地利用审批过程中的依据，而土地利用执法在土地利用规划、计划和审批的实施过程中起到重要的保障作用。城市建设用地配置直接路径的特点是中央政府采取行政手段，即指令性调控，直接通过行政干预进行城市建设用地区域配置，进而提高城市建设用地利用效益。因此对城市建设用地供给的调控就成为了中央政府差别化配置城市建设用地的直接路径。

1.制定差别化的城市建设用地指标。由于城市建设用地的有限性，政府为追求城市建设用地利用的效益最大化，城市建设用地在不同区域（产业）之间的供给应体现差异性，应根据各区域（产业）自身的发展状况分配城市建设用地指标。同时地理学第一定律表明，在空间上，任何事物几乎都存在或强或弱的空间相关性，意味着我国城市建设用地利用在空间上存在溢出性，在产业之间存在集聚性。因此政府在制定各区域（产业）的城市建设用地利用指标时，不仅要考虑各区域（产业）自身的发展状况，还应考虑各区域（产业）的空间溢出性，合理调控城市建设用地指标，缩小各区域（产业）的边际生产率差异，进而提高城市建设用地利用效益和配置效率。而此时制定各区域（产业）城市建设用地指标的手段主要有土地利用规划和土地利用计划，尤其是年度土地利用计划，它可以直接调控历年各区域（产业）城市建设用地配置指标。

2.城市建设用地利用的审批和执法。为防止各区域（产业）不执行土地利用计划指标，中央政府应通过严格的土地利用执法，监督审查各区域（产业）城市建设用地利用，保障城市建设用地差别化配置的有序进行。同时城市建设用地差别化配置的直接路径的两个组成部分并非独立的，严格的执法和审批有利于城市建设用地指标的顺利实施，而制定合理的城市建设用地指标也将有利于减少违法案件的发生。

三、间接路径——对城市建设用地需求调控

直接路径是从中央政府调控不同区域（产业）的城市建设用地供给的角度分析，而城市建设用地供需均衡的数量并不仅仅由供给决定，它还受到对城市建设用地需求的影响，因此中央政府差别化配置城市建设用地，包含的手段不仅有土地利用规划和土地利用计划等行政手段，同时也包括财政政策和货币政策等经济手段。中央政府制定差别化财政政策和货币政策，影响对土地的投资，从而产生差别化的用地需求，进而影响城市建设用地均衡数量，因此间接路径是从中央政府调控不同区域（产业）的城市建设用地需求的角度分析。

1.对地方政府需求的影响。1994年我国分税制改革之后，在土地调控上，中央政府与地方政府之间的博弈行为越加明显。由于地方政府财政收入相对于改革之前，占总财政收入的比重在下降，而支出占总财政支出的比重却在上升，这将促使地方政府加大城市建设用地出让来获得土地财政收入，进而增加地方政府对城市建设用地的需求。因此中央政府一方面可以通过差别化的税收减免或转移支付等手段改善地方政府收入，降低地方政府对土地财政的依赖，以此调控地方政府对城市建设用地的需求；另一方面，中央政府也可以通过制定差别化的利率等货币政策影响各区域（产业）对投资的需求，投资需求的变化自然也会在一定程度上影响对城市建设用地的需求，从而实现各区域（产业）差别化的用地需求。

2.对企业或个人需求的影响。企业可在土地一级市场通过协议、招标、拍卖或者挂牌等形式获得土地的使用权，但需要支付较大数额的土地有偿使用费以及缴纳相关的税收，以房地产企业为例，房地产企业涉及的税收种类有企业所得税、土地增值税、营业税、教育费附加、房地产税、耕地占用税以及印花税等11项税收。因此中央政府制定差别化的财政政策或货币政策自然会影响企业在不同区域（产业）之间进行选择性投资，导致差别化的用地需求，进而影响城市建设用地供需均衡数量。而对于个人来讲，一般是通过在市场上购买房地产而购买了城市建设用地使用权，而购买房地产相对来说是一笔不小的开支，无论是通过银行贷款还是自有资金支付或者其他融资渠道，差别化的财政政策或差别化的货币政策均会在一定程度上影响个人对房地产的需求，从而间接影响对城市建设用地的需求。因此中央政府可以通过制定差别化的财政政策或差别化的货币政策实现各区域（产业）差别化的用地需求。

四、结语

综上所述，由于城市建设用地均衡数量是在供给和需求的共同作用下形成的，因此城市建设用地供需均衡的数量并不仅仅由供给决定，它还受到对城市建设用地需求的影响。中央政府可以通过直接路径或间接路径差别化配置城市建设用地，直接路径配置的手段包含土地利用规划、土地利用计划、土地利用审批和土地利用执法等行政手段，间接路径配置的手段包含财政政策和货币政策等经济手段。中央政府可以通过：一是直接路径，利用土地利用规划、土地利用计划直接调控各区域（产业）的城市建设用地指标；二是间接路径，制定差别化的财政政策或差别化的货币政策影响地方政府和企业或个人对土地投资影响，从而产生差别化的用地需求，进而影响城市建设用地均衡数量。因此，中央政府可以通过直接路径和间接路径的共同作用，实现城市建设用地差别化配置，提高城市建设用地配置效率和利用效益。

[基金项目：江西省社会科学规划青年项目“农村土地承包经营权流转交易市场建设研究（15GL42）”]

参考文献：

[1] 韩大伟.路径含义的词汇化模式[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2007（3）

[2] 孙天琦.货币政策：统一性前提下部分内容的区域差别化研究[J].金融研究，2004（5）

（作者单位：中共江西省委党校公共管理学教研部 江西南昌 330003）

（作者简介：钟国辉，中共江西省委党校公共管理学教研部讲师，博士，主要研究方向为土地经济与管理。）（责编：贾伟）